Consiglio di Stato
sezione V
sentenza 22 ottobre 2015, n. 4866
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE QUINTA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4534 del 2006, proposto dal Comune di Genova, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avv. Ga.Pa. ed Ed.Od., con domicilio eletto presso il primo in Roma, viale (…);
contro
il sig. -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avv. Lu.Vi., Ro.Da., Pa.Mo. e Gi.La., con domicilio eletto presso il primo in Roma, Via (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LIGURIA – Sez. II n. 167/2006, resa tra le parti, concernente la sospensione temporanea di una licenza comunale di autovettura da piazza.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del sig. -OMISSIS-;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 52 D.Lgs. 30.06.2003 n. 196, commi 1 e 2;
Relatore all’udienza pubblica del giorno 29 settembre 2015 il Cons. Nicola Gaviano e uditi per le parti l’avv. Ga.Pa. ed altri (…);
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il sig. -OMISSIS-, titolare di licenza comunale di autovettura da piazza in Genova, con ricorso al T.A.R. per la Liguria impugnava la determinazione 28.11.2002 n. 117/00184 con la quale la direzione della Polizia municipale di Genova gli aveva irrogato la sanzione della sospensione del titolo per sei giorni lavorativi.
L’interessato deduceva con il proprio ricorso motivi così rubricati:
– Violazione e falsa applicazione dell’art. 34 del regolamento per il servizio pubblico con autovetture da piazza, con riferimento all’art. 274 del D.Lgs. 18.8.2000, n. 267, agli artt. 16 e 17 della legge Regione Liguria 25.7.1994, n. 40; difetto assoluto dei presupposti.
– Violazione e falsa applicazione dell’art. 22, comma 1 lett. a) del regolamento comunale, difetto dei presupposti e travisamento del fatto.
– Violazione e falsa applicazione degli artt. 32 e 35 del regolamento di settore con riferimento all’art. 27 cost., difetto di presupposto, travisamento dei fatti, manifesta ingiustizia e travisamento di potere.
– Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 della legge 7.8.1990, n. 241, difetto di istruttoria e di motivazione, difetto di contraddittorio.
– Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, difetto di motivazione e di istruttoria.
– Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del regolamento di settore in relazione all’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241.
– Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n 241, con riferimento all’art. 36 comma 4 del regolamento di settore, violazione della comunicazione di avvio del procedimento.
Il ricorrente congiuntamente alla domanda annullatoria dell’atto impugnato proponeva anche una domanda di risarcimento del danno.
L’amministrazione resisteva all’impugnativa chiedendone il rigetto.
2. All’esito del giudizio di primo grado il tribunale adìto, con la sentenza n. 167/2006 in epigrafe, accoglieva il ricorso e annullava il provvedimento impugnato, reputando fondato e assorbente il primo mezzo di gravame, ma respingeva la domanda risarcitoria dell’interessato.
3. Seguiva avverso tale sentenza la proposizione dell’appello in trattazione da parte del Comune soccombente, che si doleva del rigetto della propria eccezione d’inammissibilità e dell’accoglimento del gravame avversario, e deduceva anche l’infondatezza dei motivi di ricorso assorbiti dal T.A.R..
L’originario ricorrente resisteva all’appello, del quale deduceva l’infondatezza, e riproponeva le proprie originarie censure rimaste assorbite.
Il Comune con successivo scritto replicava alle deduzioni avversarie insistendo per l’accoglimento dell’appello.
Alla pubblica udienza del 29 settembre 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.
4. L’appello è fondato.
5. Non è persuasivo il suo primo motivo, con il quale è stata reiterata l’eccezione d’inammissibilità del primitivo ricorso imperniata sull’omessa impugnativa, da parte dell’interessato, della norma del regolamento comunale che, con l’includere tra le sanzioni irrogabili ai taxisti anche la sospensione temporanea della licenza, prevedeva specificamente la potestà punitiva che è stata esercitata nel caso concreto.
Vero è che una simile impugnativa nel ricorso non è stata esplicitata. E altrettanto vero è che la menzionata norma regolamentare nel testo del ricorso non solo non figura quale oggetto della relativa impugnazione, ma vi compare, piuttosto, quale parametro della censura indirizzata avverso la sanzione inflitta al ricorrente.
Nondimeno, la Sezione deve convenire con il primo giudice che la lettura dell’originario ricorso rivela con sufficiente univocità, al di là delle sue espressioni testuali, che la volontà complessivamente manifestata dal ricorrente era effettivamente quella di dolersi anche della norma regolamentare fondativa del provvedimento sanzionatorio che lo aveva colpito, e questo segnatamente sotto il profilo della sua carenza di base legislativa.
6. Il secondo motivo di appello merita, invece, adesione.
6a. Il mezzo è inteso a contrastare l’accoglimento da parte del T.A.R. per la Liguria del primo motivo di ricorso avversario, con il quale era stata dedotta, in sintesi, una violazione del principio di legalità in materia di sanzioni dettato dall’art. 1 della legge n. 689 del 1981.
Il tribunale ha ritenuto che non esistesse alcuna norma di legge statale abilitante il Comune di Genova a introdurre la previsione regolamentare di settore di illeciti sanzionati con la sospensione della licenza di esercizio per le auto pubbliche. Sicché l’amministrazione non avrebbe avuto il potere di irrogare, nella specie, una sanzione diversa da quella pecuniaria.
6b. Avverso questa decisione l’amministrazione appellante ha però svolto, fra gli altri, i seguenti, convincenti rilievi:
– una volta ammesso il pacifico principio che la P.A. possa fare luogo a revoca cd. sanzionatoria/decadenza in caso di abuso di un provvedimento ampliativo da parte del suo destinatario, si può allora senz’altro ammettere anche la possibilità che dinanzi a violazioni minoris generis lo stesso provvedimento possa essere, anziché revocato, semplicemente sospeso nella sua efficacia giuridica (dove c’è il più, c’è il meno);
– quella inflitta all’interessato, e da questi impugnata, è una sanzione di natura sostanzialmente disciplinare, laddove l’art. 1 della legge n. 689/1981, recante appunto l’enunciazione del “principio di legalità”, vale – secondo quanto chiarito dall’art. 12 della stessa fonte – per le ordinarie sanzioni amministrative pecuniarie, ma non per quelle di natura disciplinare.
6c. La Sezione sotto il primo profilo deve osservare, invero, che i provvedimenti amministrativi ampliativi a efficacia prolungata nel tempo, per la loro natura, non costituiscono delle attribuzioni incondizionate e indefettibilmente permanenti, ma sono atti di cura dell’interesse pubblico, e sono come tali tutt’altro che indifferenti alla qualità della condotta posta in essere dal loro titolare nell’esercizio dell’attività da essi assentita. Sicché la possibilità di una revoca di simili provvedimenti in caso di abuso da parte del loro destinatario, oppure di una sospensione temporanea della loro efficacia in caso di violazioni minori, è sempre immanente a tali atti, dei quali sviluppa una clausola implicita in base al principio generale di autotutela, in funzione di cura dell’interesse pubblico, e non configura una sanzione vera e propria, ossia una misura di mera afflizione.
Di conseguenza, la possibilità indicata deve ritenersi ammessa anche nel silenzio della legge.
6d. Sotto il secondo profilo, il Collegio può senz’altro condividere la considerazione del Comune appellante circa la natura essenzialmente disciplinare della misura oggetto d’impugnazione.
Con il presente appello viene fatto esattamente notare come a seguito della domanda e dell’ottenimento della licenza i conducenti di taxi debbano svolgere la loro attività nel rispetto di uno specifico e compiuto complesso normativo, nell’ambito del quale campeggia il regolamento comunale di settore, e come con ciò venga a determinarsi l’instaurazione di uno speciale rapporto tra conducenti e Amministrazione, che giustifica il conseguente potere-dovere di controllo della seconda sulla regolarità dell’attività di servizio prestata dei primi alla stregua dell’apposito codice di comportamento loro applicabile.
E’ inoltre importante sottolineare che quest’ultimo sta a presidio della deontologia professionale degli operatori di cui si tratta, a tutela dell’interesse pubblico ma anche della stessa categoria interessata.
Vale poi rilevare che la procedura delineata dall’art. 36 del regolamento comunale di settore è disegnata secondo il modello caratteristico dei procedimenti disciplinari.
Infine, non è privo di rilievo osservare:
– che il regolamento stesso qualifica espressamente come “disciplinare” la materia di cui si tratta (artt. 10 e 36);
– che gli atti del procedimento condotto in concreto dal Comune di Genova lo denominavano proprio come “disciplinare”;
– che la stessa denominazione compariva anche nel testo dell’originario ricorso introduttivo dell’interessato (cfr. le sue pagg. 3 e 17).
Questa Sezione, d’altra parte, con la propria recente decisione 24 gennaio 2013, n. 444, resa in fattispecie simile, si è già espressa nel senso della natura disciplinare delle sanzioni irrogabili ai titolari di licenza di taxi, “attenendo a violazioni di regole di comportamento che trovano fonte nel rapporto che si instaura a seguito del rilascio dell’autorizzazione”.
Così qualificata la natura della sanzione oggetto d’impugnativa, si rivela allora esatta la conclusione (cfr. pag. 9 dell’appello) della sua estraneità alla legge n. 689/1981.
L’art. 12 di tale legge (“Ambito di applicazione”), infatti, recita: “Le disposizioni di questo Capo si osservano, in quanto applicabili e salvo che non sia diversamente stabilito, per tutte le violazioni per le quali è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro, anche quando questa sanzione non è prevista in sostituzione di una sanzione penale. Non si applicano alle violazioni disciplinari”. E l’interpretazione giurisprudenziale è in proposito pacifica nel senso che in forza di queste previsioni le regole del Capo I della legge n. 689, cui appartiene anche l’art. 1 della stessa fonte, recante l’enunciazione del “Principio di legalità”, comprendono qualsiasi ipotesi di illecito amministrativo ad eccezione, però, delle violazioni disciplinari, e anche di quelle comportanti sanzioni non pecuniarie (cfr. Cass. Civ., Sez. I, 28 agosto 1997, n. 8162; C.d.S., VI, 20 ottobre 2004, n. 6901).
6e. La Sezione ricorda infine, per completezza, di essersi già espressa, sia pure in sede solo cautelare (ordinanze nn. 1538, 1539 e 1543 del 30 aprile 2013), su impugnative relative ad analoghe sospensioni di licenza di esercizio del servizio di taxi, esprimendo l’avviso, senz’altro meritevole di conferma in questa sede, “che l’attribuzione in capo al Comune, ex art. 5 della legge 15 gennaio 1992, n. 21, della competenza, da esercitare in via regolamentare, a stabilire le modalità per lo svolgimento del servizio nonché dei requisiti e delle condizioni per il rilascio dei relativi provvedimenti autorizzativi implica in via necessaria, anche alla luce dei principi di materia di contrarius actus, la legittimazione a stabilire le conseguenze derivanti, sul piano dell’efficacia del titolo, dal mancato rispetto delle regole che disciplinano lo svolgimento dell’attività autorizzata”.
In altre parole la competenza comunale, prevista dalla suddetta norma di legge statale, a regolamentare le modalità del servizio in questione e le condizioni per l’ottenimento della relativa licenza, include implicitamente anche la disciplina del potere di vigilanza e di autotutela per l’eventualità che tale servizio non venga espletato nel rispetto delle regole prescritte.
Di conseguenza, la conclusione del primo giudice circa l’assenza di una base di legge statale abilitante il Comune a introdurre la previsione regolamentare di illeciti sanzionabili con la sospensione della licenza, oltre a non essere applicabile ai provvedimenti di semplice autotutela amministrativa, e tantomeno al di fuori del campo di applicazione tracciato dall’art. 12 della legge n. 689/1981, non è nemmeno intrinsecamente esatta.
6f. Alla luce delle osservazioni che precedono il secondo motivo d’appello risulta pertanto fondato, con la conseguente necessità di riforma della sentenza impugnata.
7. Anche i motivi di ricorso assorbiti dal T.A.R. e in questa sede riproposti si rivelano privi di pregio.
8a. Con il secondo mezzo dell’originario gravame il ricorrente, dopo aver ricordato che l’infrazione ascrittagli consisteva nel non avere effettuato, nella vicenda in rilievo, il percorso più breve in termini di distanza, ha contestato di essere incorso nella violazione imputatagli, obiettando:
– che il Comune non aveva affatto dimostrato -in primis, indicando la lunghezza del percorso da esso ritenuto più breve, e confrontandola con quella del percorso concretamente seguito – che il percorso effettuato non fosse il più breve in termini chilometrici;
– che la regola del “percorso più breve” può essere intesa anche nel senso della preferenza da accordare al percorso che permetta la maggiore rapidità temporale, e quello nella specie seguito aveva proprio tale caratteristica, in quanto basato su viabilità a percorrenza veloce;
– che il tragitto compiuto era stato comunque preventivamente concordato con il passeggero.
8b. Al cospetto di tali deduzioni è però agevole osservare, nell’ordine, quanto segue.
8c. Rispetto alla prima di esse, va rilevato che il provvedimento in contestazione ricostruiva con chiarezza l’itinerario seguito dal ricorrente, e altrettanto nitidamente evidenziava come questo non corrispondesse alla regola del “percorso più breve”. Sicché non vi sono elementi che autorizzino ad ascrivere all’Amministrazione un’insufficiente valutazione, né un travisamento, della situazione di fatto.
Ciò premesso, costituiva allora onere dell’interessato quello di contestare la conclusione, cui il Comune era pervenuto, che il percorso da lui seguito implicasse una maggiore distanza. Ed è significativo che tale onere di contestazione non sia stato adempiuto, da parte sua, né nel corso del procedimento, quando la sua difesa si era sostanzialmente risolta nell’asserto che il percorso seguito era stato previamente concordato col cliente, né nella successiva sede contenziosa, dove alla detta difesa si è aggiunto l’argomento del minor impegno temporale richiesto dal percorso effettuato: linee difensive che importavano la sua tacita ammissione, appunto, della maggiore distanza chilometrica percorsa in concreto.
8d. Quanto alla seconda delle deduzioni sopra esposte, il Collegio rileva che la regola del “percorso più breve”, formulata in primis dall’art. 9, comma 2, del Regolamento, e ribadita dall’art. 22 della stessa fonte, è imperniata sulla distanza spaziale, e non già temporale. La prima integra, infatti, diversamente dalla seconda, un parametro oggettivo, costante e agevolmente verificabile expost, ed è per tali sue caratteristiche che il regolamento comunale l’ha elevata a regola generale e primaria di comportamento degli operatori del servizio.
A riprova di tanto, va osservato che l’art. 22, comma 1, lett. a) del regolamento distingue in modo netto il “percorso più breve” da quello “più conveniente in relazione alle condizioni di traffico del momento”.
Con riferimento al caso concreto giova poi considerare che, data l’ora tarda del trasporto che ha dato causa alla vicenda, ossia le 23.30, è arduo immaginare che lungo il relativo “percorso più breve” (rettamente inteso in senso spaziale) potessero esservi problemi di fluidità della circolazione.
E’ infine significativo che sia rimasto incontestato il differenziale di prezzo tra i percorsi riferito nell’esposto del passeggero.
8e. Venendo a dire della terza delle deduzioni in esame, è immediato osservare che non esiste alcun elemento suscettibile di suffragare l’asserto che vi fosse stato un preventivo accordo del ricorrente con il suo passeggero sul percorso poi concretamente seguito. Al contrario, la presentazione dell’esposto, la sua immediatezza (il giorno dopo il trasporto) e il suo contenuto circostanziato convergono nel far giudicare tale versione difensiva priva di verosimiglianza.
8f. Il secondo motivo dell’originario ricorso risulta, pertanto, infondato in tutte le sue declinazioni.
9a. Con il successivo terzo mezzo il ricorrente ha allegato che l’amministrazione non aveva fornito dimostrazione, come sarebbe stato, in tesi, suo onere fare, della responsabilità dell’operatore, non essendo stata raggiunta alcuna prova concreta e inequivocabile della sussistenza dell’illecito.
Né dell’esistenza di una simile prova recherebbe traccia il provvedimento impugnato. Questo si sarebbe limitato all’assunto che l’autovettura dell’attuale appellato non aveva seguito il percorso più breve, senza però indicare quest’ultimo, né considerare che quello in concreto seguito era comunque stato in termini di tempo il più rapido.
9b. Nemmeno queste doglianze, peraltro in parte già superate nei paragrafi precedenti, possono essere condivise.
Il Comune con il proprio provvedimento ha dato conto – sebbene in forma stringata – dell’avvenuto accertamento della violazione della regola del “percorso più breve”, applicando quindi la sanzione del caso. E poiché l’Amministrazione era stata notiziata della vicenda mediante un ben circostanziato esposto, trasmessole nell’immediatezza del fatto, e le difese procedimentali dell’interessato non avevano offerto spunti suscettibili di approfondimento, giacché, come è già emerso, questi non aveva smentito il fatto storico essenziale oggetto del procedimento, e d’altra parte l’assunto del previo concordamento del percorso era ictu oculi incompatibile con le caratteristiche e il contenuto dell’esposto del passeggero, tanto l’istruttoria quanto la stessa motivazione del provvedimento impugnato risultano immuni da vizi.
10. Ne consegue l’infondatezza anche delle ulteriori censure di parte con le quali la doglianza di difetto di motivazione è stata riproposta da angolazioni solo apparentemente diverse.
In particolare, con il quarto mezzo il ricorrente ha lamentato la mancata considerazione, da parte del Comune, delle osservazioni da esso illustrate nel corso del procedimento attraverso il suo atto di opposizione del 13 agosto 2002, disattese dal provvedimento impugnato con una locuzione asseritamente solo generica e stereotipata. E con il quinto mezzo, connesso al precedente, è stato analogamente dedotto il vizio di difetto di motivazione alla base della conclusione dell’amministrazione circa l’accertamento dell’infrazione, stigmatizzandosi la mancata giustificazione dell’impossibilità di accogliere le osservazioni difensive appena dette.
Questi rilievi devono tuttavia essere disattesi per tutte le considerazioni in precedenza già esposte.
11 a. Con il sesto motivo l’interessato ha lamentato, infine, che nemmeno la quantificazione della durata della sospensione, irrogata in sei giorni lavorativi, era stata sorretta da una puntuale motivazione.
11 b. Al riguardo va però osservato che la misura della sospensione figura ammessa dall’art. 36 del regolamento comunale di settore per una durata che può arrivare fino ai tre mesi (potendo, inoltre, essere inflitta per periodi fino a dieci giorni senza la necessità di acquisire il parere della Commissione previsto dall’art. 10 della stessa fonte normativa).
Ciò posto, poiché nel caso concreto la sospensione è stata quindi inflitta in misura contenuta, in quanto tutto sommato prossima al minimo edittale, nessuna particolare motivazione poteva dirsi necessaria a sostegno della determinazione della sua entità da parte del provvedimento impugnato.
Anche questo rilievo risulta pertanto infondato.
12. L’ultimo motivo da esaminare ha, invece, natura procedurale.
12 a. Esso è imperniato sull’art. 36, comma 4, del regolamento comunale già più volte citato, che prescrive che la contestazione dell’addebito venga effettuata nel termine di trenta giorni da quando l’ufficio ne sia venuto a conoscenza.
L’interessato riconosce che il Comune, reso edotto dell’episodio attraverso un esposto del 3 giugno 2002 (il giorno successivo al fatto), lo aveva tempestivamente notiziato dell’avvio del procedimento disciplinare il giorno 27 dello stesso mese.
Poiché, tuttavia, la relativa comunicazione recava un’erronea indicazione dell’orario della corsa del 2 giugno 2002 (orario indicato nelle 10.30, quando cioè il taxi non era in servizio, in luogo delle 23.30), e il procedimento di cui si tratta era stato riavviato, con una comunicazione emendata sul punto, solo il successivo 24 luglio, la norma regolamentare anzidetta doveva conclusivamente ritenersi violata.
12 b. Neppure questa critica coglie nel segno.
La rettifica dell’amministrazione, per quanto doverosa ai fini del compiuto esercizio delle facoltà difensive dell’incolpato, non toglieva che la contestazione dell’addebito, negli elementi essenziali che lo contraddistinguevano, fosse stata già effettuata in occasione della prima comunicazione comunale, e pertanto nel pieno rispetto del termine regolamentare all’uopo prescritto.
La tempestiva contestazione, infatti, non era posta nel nulla dall’errore occorso nell’indicazione del mero orario del fatto, poiché, come ha obiettato la difesa comunale, la puntuale descrizione complessiva dell’episodio che tale contestazione offriva (con la precisa indicazione del percorso in addebito) aveva comunque posto il suo destinatario in grado di comprendere la vicenda cui il Comune si stava riferendo.
13. Per le ragioni esposte l’appello del Comune di Genova deve dunque trovare accoglimento, e in riforma della sentenza impugnata il ricorso di primo grado deve essere integralmente respinto.
Le spese processuali del doppio grado di giudizio sono liquidate secondo la soccombenza dal seguente dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quinta – definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo accoglie, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.
Condanna il sig. -OMISSIS- al rimborso al Comune di Genova delle spese processuali del doppio grado di giudizio, che liquida nella misura complessiva di euro quattromila oltre gli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52 D.Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela della dignità della parte interessata, per procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellato, manda alla Segreteria di procedere all’annotazione di cui ai commi 1 e 2 della medesima disposizione nei termini indicati.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 29 settembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli – Presidente FF
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere
Nicola Gaviano – Consigliere, Estensore
Fabio Franconiero – Consigliere
Sabato Guadagno – Consigliere
Depositata in Segreteria il 22 ottobre 2015.
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