Consiglio di Stato
sezione V
sentenza 15 luglio 2014, n. 3695
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE QUINTA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7881 del 2013, proposto dal Consorzio Stabile Ap.G. – Ap.G. s.p.a., rappresentato e difeso dall’avvocato Ma.Cr., con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma;
contro
Provincia di Napoli, rappresentata e difesa dagli avvocati Al.Fa. e Lu.Sc., con domicilio eletto presso la Segreteria del Consiglio di Stato, in Roma;
Ministero dell’Interno, Prefettura di Napoli – Ufficio territoriale del Governo di Napoli, Prefettura – Ufficio territoriale del Governo di Caserta, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma;
nei confronti di
Ro.C. & C s.r.l.;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA – NAPOLI: SEZIONE I n. 2867/2013, resa tra le parti, concernente la mancata aggiudicazione dell’appalto per i lavori di manutenzione straordinaria e adeguamento presso l’I.s.i.s. “A. …”, causa informativa antimafia
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Napoli, del Ministero dell’Interno, della Prefettura di Napoli e della Prefettura di Caserta;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 aprile 2014 il Cons. Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Le. e Pa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Il consorzio stabile Ap.G. – Ap.G. S.p.a. conseguiva l’aggiudicazione provvisoria dell’appalto integrato indetto dalla Provincia di Napoli, con bando n. 49 del 2010, per la P.ttazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori di manutenzione straordinaria dell’I.S.I.S. “…”, sito in Casoria.
Tuttavia, la Provincia manifestava in seguito la volontà di non procedere all’aggiudicazione definitiva (nota n. 85971 del 14 settembre 2012), a causa dell’esistenza di un’informativa antimafia ai sensi dell’art. 4 del D.Lgs. n. 490 del 1994 (“Disposizioni attuative della legge 17 gennaio 1994, n. 47, in materia di comunicazioni e certificazioni previste dalla normativa antimafia nonché disposizioni concernenti i poteri del prefetto in materia di contrasto alla criminalità organizzata”), emessa dalla Prefettura di Caserta (n. 1094/12b.16/ANT del 20 dicembre 2011) nei confronti della P.ttazioni e Costruzioni (P..Co.) s.r.l., indicata dal consorzio aggiudicatario quale esecutrice dei lavori.
2. Di qui l’impugnativa n. 4502 del 2012 del consorzio stabile davanti al TAR Campania – sede di Napoli.
La stessa veniva tuttavia respinta.
Osservava il giudice di primo grado, in fatto, che l’interdittiva era stata emessa anche nei confronti del sig. P.An., socio ed amministratore unico dell’impresa esecutrice P..Co., e contemporaneamente amministratore unico del consorzio fino alle dimissioni datate 30 dicembre 2011, posteriori di dieci giorni alla predetta interdittiva.
Del pari, il TAR rilevava che fino all’assemblea del 20 gennaio 2012, e dunque sempre in epoca successiva all’interdittiva, la P..Co. aveva partecipato al capitale del medesimo Consorzio in misura superiore ai 2/3 e riteneva pertanto che “la duplice veste assunta dal predetto An. ed il ruolo dominante svolto dalla P..Co nell’ambito della società consortile (…)costituiscono – unitamente alle incontestate circostanze fattuali poste a base dell’interdittiva – elementi idonei a far configurare un effettivo pericolo di infiltrazione della criminalità organizzata nelle vicende consortili”; e che la spontanea fuoriuscita dalla compagine sociale del consorzio aggiudicatario da parte della P..co, era stata posta in essere “con finalità elusiva della normativa antimafia”.
Il TAR concludeva infine nel senso che sussistevano nel caso di specie le esigenze di prevenzione di infiltrazioni mafiosi nelle scelte dell’impresa alla base dell’informativa.
3. Il Consorzio Stabile Ap.G. ha proposto appello, al quale resistono la Provincia di Caserta e, collettivamente, il Ministero dell’Interno e le Prefetture di Napoli e Caserta.
Le amministrazioni statali hanno eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.
All’udienza del 29 aprile 2014 la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. In via pregiudiziale, in accoglimento dell’eccezione formulata dal Ministero dell’Interno e dalle Prefetture di Napoli e Caserta, deve essere dichiarato il difetto di legittimazione passiva di queste amministrazioni.
Premesso che l’azione proposta nel presente giudizio dal consorzio stabile Ap.G. è di natura impugnatoria, ai sensi dell’art. 29 cod. proc. amm., deve farsi applicazione del disposto dell’art. 41, comma 2, del medesimo codice, il quale, per quanto qui rileva prevede che: “Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato”, e dunque, nel caso di specie, esclusivamente alla Provincia di Napoli.
2. Nel merito, il consorzio appellante si duole del fatto che il TAR non abbia considerato nella presente vicenda che la Prefettura di Caserta ha rettificato l’interdittiva sulla cui base la Provincia ha rifiutato di aggiudicare definitivamente il contratto, avendo specificato, con nota del 7 novembre 2012 (n. 2629/12B.16/ANT), che per il consorzio odierno appellante “non è stato emesso alcun provvedimento antimafia”.
Il consorzio evidenzia quindi di avere rappresentato alla Provincia, con diffida del 20 settembre 2012, la propria volontà di far eseguire i lavori oggetto d’appalto all’impresa consorziata I.A.C. s.r.l., in sostituzione della P..Co.
Da ciò il consorzio Ap.G. ricava la conseguenza che la sentenza appellata sarebbe nulla per violazione dell’art. 112 cod. proc. amm. o comunque errata, per violazione dell’art. 12, commi 1 e 2, d.p.r. n. 252 del 1998: (“Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti relativi al rilascio delle comunicazioni e delle informazioni antimafia”; ora art. 95 cod. leggi antimafia, di cui al D.Lgs. n. 159/2011), per i quali il divieto di stipulazione di contratti con un’impresa infiltrata da associazioni mafiose partecipante ad un consorzio non opera nei confronti delle altre consorziate, una volta che la prima “sia estromessa o sostituita anteriormente alla stipulazione del contratto”.
3. Così riassunta la complessiva prospettazione dell’appello, deve innanzitutto escludersi che la sentenza di primo grado sia nulla.
Infatti, per pacifica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, la mancata pronuncia del giudice di primo grado su censure e motivi di impugnazione si sostanzia non già in un motivo di nullità della sentenza, ma in un errore di diritto, consistente nella violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato sancito dall’art. 112 cod. proc. civ., la cui deduzione in appello è idonea a devolvere la cognizione sul punto controverso al giudice dell’impugnazione, senza dare invece luogo ad una pronuncia cassatoria con rinvio al giudice di primo grado (da ultimo: Sez. IV, 25 giugno 2013, n. 3456, 6 maggio 2013, n. 2446).
4. Venendo allora ad esaminare l’errore qui dedotto, il Collegio è dell’avviso che lo stesso non sussista e che pertanto l’appello debba essere respinto.
In primo luogo, la dedotta ‘rettifica’ altro non costituisce che una relazione interna che – secondo prassi – la Prefettura ha reso all’Avvocatura dello Stato ai fini del presente contenzioso.
Si tratta quindi di una comunicazione a valenza non provvedimentale, che non incide sul contenuto dell’originaria informativa, ma mira esclusivamente a fornire un chiarimento su quest’ultimo a scopi di difesa in giudizio.
Né può ricavarsi dalla medesima nota del 7 novembre 2012 alcuna valenza di interpretazione autentica dell’originaria informativa antimafia, posto che un simile potere di interpretazione con significato vincolante per i terzi, come sembra argomentare il consorzio appellante, non è attribuito all’amministrazione da nessuna norma di legge, tanto meno nel sopra descritto contesto di scambio di informazioni tra organo evocato in giudizio ed Avvocatura dello Stato incaricata ex lege della sua difesa.
Spetta invece al giudice amministrativo interpretare gli atti dell’amministrazione e precisarne la loro portata, allorché questa sia controversa.
5. Venendo allora ad esaminare l’interdittiva da cui trae origine il presente contenzioso, occorre innanzitutto evidenziare che, malgrado la richiamata comunicazione del 7 novembre 2012, è circostanza incontroversa che, sebbene non riferita al consorzio Ap.G., la medesima informativa era comunque stata emessa nei confronti del suo amministratore unico all’epoca dei fatti, sig. P.An..
Come puntualmente rilevato dal TAR, quest’ultimo ha ricoperto detta carica sino alle dimissioni volontarie, rassegnate con effetto dal 30 dicembre 2011, il tutto come risulta dalla domanda di partecipazione alla gara presentata dallo stesso consorzio Ap.G., oltre che dalla visura camerale versata agli atti del giudizio di primo grado.
6. Pertanto, il consorzio Ap.G. non può ritenersi estraneo all’originaria informativa antimafia.
Di ciò si trae conferma dall’art. 2 del d.p.r. n. 252 del 1998, rubricato “validità e ambiti soggettivi della documentazione antimafia”, il cui comma 3, lett. b) (ora art. 85, comma 2, lett. b), D.Lgs. n. 159 del 2011), prevede che in caso di consorzi la documentazione antimafia deve tra l’altro riferirsi al legale rappresentante e ai componenti dell’organo amministrativo.
Ne consegue che, non avendo il consorzio contestato in questa sede (né risulta che lo abbia fatto in altra sede) le ragioni in base alle quali si è accertata l’esistenza nei confronti del predetto sig. An. di cause impeditive della stipula di contratti con l’amministrazione, risulta conseguentemente inapplicabile l’esclusione prevista dall’art. 12 d.p.r. n. 252 del 1998, il cui presupposto consiste nel fatto che l’informativa prefettizia riguardi in via esclusiva l’impresa consorziata (come affermato dalla III Sezione di questo Consiglio di Stato nella sentenza 5 settembre 2012, n. 4708, citata dalla Provincia di Napoli).
7. All’orientamento ora richiamato occorre dare continuità, lo stesso fondandosi su una piana esegesi letterale della citata disposizione, che del resto esprime il dato di esperienza per cui l’appartenenza ad organizzazioni criminali di stampo mafioso è un fenomeno che concerne dal punto di vista ontologico la persona fisica e che può quindi manifestarsi in condizionamenti nei confronti dell’agire delle imprese attraverso la partecipazione di queste ai relativi organi amministrativi.
8. L’appello deve quindi essere respinto.
Le spese del secodo grado di causa seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 7881 del 2013, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante Consorzio stabile Ap.G. a rifondere alle parti appellate Provincia di Caserta e Ministero dell’Interno, Prefettura di Napoli e Prefettura di Caserta le spese di causa, liquidate per ciascuna delle due parti (la Provincia e lo Stato) in Euro 4.000,00, oltre agli accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2014 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Carlo Saltelli – Consigliere
Antonio Amicuzzi – Consigliere
Nicola Gaviano – Consigliere
Fabio Franconiero – Consigliere, Estensore
Depositata in Segreteria il 15 luglio 2014.
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