Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 5 aprile 2018, n. 2105.

L’art. 30 Cod. proc. amm. fornisce la tutela risarcitoria per la lesione di interessi legittimi ed, in caso di giurisdizione esclusiva, per la lesione di diritti soggettivi: tali non sono gli interessi diffusi che gli utenti indifferenziati vantano all’efficiente gestione dei servizi pubblici, nemmeno quando statutariamente rappresentati dalle associazioni delle categorie corrispondenti fintantoché, come detto, non si traducano in un interesse diretto ed attuale, coinvolgente la generalità dell’utenza, quest’ultimo interesse deve essere corrispondente ad una situazione, anche superindividuale, giuridicamente tutelata che si assuma concretamente lesa da un atto specifico o da una specifica attività, commissiva od omissiva, illegittimi o illeciti della pubblica amministrazione.

Sentenza 5 aprile 2018, n. 2105
Data udienza 8 febbraio 2018

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quinta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1571 del 2017, proposto da:

Codacons – Coordinamento di associazioni e comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori, e Associazione utenti trasporto aereo marittimo e ferroviario, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Ca. Ri. e Gi. Gi., con domicilio eletto presso lo studio Codacons – Ufficio legale nazionale in Roma, viale (…)3;

contro

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona del Ministro legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

Trenitalia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati St. Vi. e So. Ma., con domicilio eletto presso lo studio St. Vi. in Roma, via (…);

per la riforma della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA, sez. III, n. 11742/2016, resa tra le parti, concernente LA NOTA CON LA QUALE SI NEGAVA L’ACCESSO AGLI ATTI RELATIVI AI VERBALI E/O AI REPORT EFFETTUATI SUL TRENO FRECCIABIANCA 9773, RELATIVI AI RISULTATI IN MERITO AL NUMERO DEI BAGNI FUNZIONANTI E NON, NONCHÈ AL NUMERO DI INTERVENTI POSTI IN ESSERE PER IL RIPRISTINO DEI BAGNI NON FUNZIONATI – RISARCIMENTO DANNI.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Trenitalia s.p.a.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2018 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Gi. Gi., So. Ma. e l’Avvocato dello Stato Pa. De. Nu.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Rilevato che:

con la sentenza impugnata il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione terza, ha respinto il ricorso proposto dal Codacons, Coordinamento delle associazioni per la difesa dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori, e dall’Associazione utenti trasporto aereo marittimo e ferroviario avverso il diniego di accesso ai documenti amministrativi, opposto da Trenitalia s.p.a. – Gruppo Ferrovie dello Stato Italiano, con nota in data 23 maggio 2016, avente ad oggetto “atti e/o documenti relativi ai verbali e/o ai report di verifica effettuati sul treno Frecciabianca 9873, sul treno Frecciabianca 9758 e sul treno Frecciabianca 9773, dal quale risultino il numero delle verifiche effettuate, il dettaglio dei risultati in merito al numero dei bagni effettivamente funzionanti e quali invece fuori uso, il dettaglio degli interventi di ripristino posti in essere”;

le due associazioni ricorrenti avevano dedotto che: l’avv. Ca. Ri., Presidente del Codacons, viaggiando il 1° aprile 2016, sul treno Frecciabianca 9873 delle ore 8,49 diretto a Reggio Calabria, aveva riscontrato che nel corso del viaggio erano fuori uso quattro delle dodici toilette del treno; aveva prontamente denunciato la circostanza al capotreno; analoghe inadeguatezze dei servizi igienici a bordo erano state denunciate in data 4 aprile 2016 sul treno Frecciabianca 9758 delle ore 6,15 diretto a Genova Piazza Principe e sul treno Frecciabianca 9773 delle ore 12,12 tratta Genova – Roma; le associazioni avevano perciò chiesto la documentazione oggetto del presente giudizio, con istanza congiunta di accesso presentata ai sensi dell’art. 22 e seg. della legge n. 241 del 1990, rivolta al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, all’AGCM, alle Regioni interessate, ma non a Trenitalia, cui l’istanza era stata trasmessa dalla competente direzione ministeriale;

la nota oggetto di impugnazione era stata inviata da Trenitalia al Ministero e per conoscenza al Codacons ed aveva respinto l’istanza per le seguenti ragioni: non identificabilità dei treni su erano stati osservati gli asseriti disservizi, poiché l’istanza non riportava le date dei viaggi; mancata conoscenza, nel periodo considerato, di “situazioni particolari, fatta eccezione per alcune giornate critiche dovute a una minore qualità delle prestazioni, su alcuni treni, della ditta incaricata della manutenzione dell’impianto toilette delle carrozze, indotta dalla fase di cambio dell’appalto”; avvenuta applicazione, per tali minori prestazioni, delle “misure sanzionatorie contrattualmente previste”; esistenza delle procedure di reclamo delle quali si sarebbero potuti avvalere gli utenti, che si fossero ritenuti pregiudicati da disagi e disservizi su specifici viaggi documenti; insussistenza dei requisiti di cui alla legge n. 241 del 1990 per il riconoscimento in capo alle associazioni del diritto all’accesso ai documenti relativi alle verifiche tecniche effettuate a bordo dei treni;

la nota è stata impugnata, deducendone l’illegittimità sotto molteplici profili, in particolare per violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 22, 23 e 24 della legge n. 241 del 1990; dell’art. 5, comma 2, d.lgs. n. 205 del 2006; dei principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione ex artt. 96 e 97 Cost.;

con la sentenza di primo grado sono stati richiamati i principi espressi dall’Adunanza Plenaria con la decisione del 24 aprile 2012, n. 7 e si è ribadito che anche alle associazioni di tutela dei consumatori si applica l’art. 22 della legge n. 241 del 1990, che consente l’accesso non come forma di azione popolare, ma a tutela di situazioni giuridicamente rilevanti, quindi in presenza di un interesse concreto ed attuale all’accesso; dopo aver riportato stralci della motivazione della sentenza di questo Consiglio di Stato, VI, 6 ottobre 2015, n. 4644, in ragione della ritenuta sua pertinenza al caso in esame, quanto a quest’ultimo si è osservato che: la disfunzione denunciata non risulta aver ingenerato un particolare disservizio o un grave disagio, tale da investire l’intera categoria degli utenti o comunque un numero rilevante e rappresentativo di utenti-viaggiatori; il generico pregiudizio -comunque ben lontano dal vero e proprio danno economico o non patrimoniale giuridicamente rilevante ai sensi dell’art. 2059 cod. civ.- è riferibile al singolo, e non alla massa degli utenti potenziali; appare credibile che la momentanea indisponibilità di alcuni soltanto dei servizi igienici dei treni abbia avuto carattere del tutto provvisorio e occasionale e che sia potuta dipendere anche dall’incuria e dal cattivo uso degli utenti;

si è perciò concluso che, mancando la prova di un interesse, collettivo ovvero diffuso, giuridicamente tutelato, sotteso all’istanza di accesso e di una particolare incidenza e gravità del disservizio lamentato, la domanda “finisce per integrare un’azione di tipo esplorativo diretta ad un controllo generalizzato dell’operato di Trenitalia nello specifico settore dei treni “Freccia”, con particolare riguardo al funzionamento dei servizi igienici e dei relativi controlli all’interno dei convogli”, in violazione dell’art. 24, comma 3, della legge n. 241 del 1990;

per ottenere la riforma della sentenza le associazioni già ricorrenti in primo grado hanno proposto appello, con tre motivi;

il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e Trenitalia S.p.A. si sono costituiti per resistere al gravame ed hanno depositato memorie difensive;

le appellanti hanno depositato memoria di replica e documenti;

Premesso che:

con i tre motivi di appello, le associazioni censurano la sentenza impugnata, deducendo:

1) travisamento ed erronea valutazione dei fatti; irragionevolezza, illogicità manifesta e contraddittorietà della motivazione; violazione e falsa applicazione dell’art. 22 della legge n. 241 del 1990; erronea interpretazione degli artt. 137 e 139 del d.lgs. n. 206 del 2005 (codice del consumo): si assume che sarebbe stata esclusa la legittimazione dell’Associazione utenti del trasporto aereo, marittimo e ferroviario solo perché non iscritta nell’elenco di cui all’art. 137 del codice del consumo e che questa decisione sarebbe errata; si osserva che, comunque, non sarebbe pertinente il richiamo della sentenza del Consiglio di Stato n. 4644 del 2015, relativa a tutt’altra fattispecie, mentre nel caso in esame non si sarebbe inteso compiere alcun controllo generalizzato sull’operato della pubblica amministrazione;

2) difetto di motivazione e travisamento dei fatti: si censura la sentenza laddove si riferisce alla mancanza di prova di danni risarcibili, assumendo che sarebbe stato fatto valere un interesse meritevole di tutela in capo ai cittadini e ai consumatori, singoli e associati, ad “una corretta e trasparente informazione sulla “fruizione del servizio di trasporto ferroviario… secondo standard di qualità ed efficienza”; ancora, si censura la sentenza laddove ha concluso nel senso delle finalità meramente esplorative dell’istanza di accesso, assumendo che la tutela degli interessi collettivi e diffusi deriva dall’art. 24 della Costituzione e prescinde dal singolo reclamo o denuncia che si possano avanzare per il disservizio occorso;

3) difetto di istruttoria, illogicità manifesta, irragionevolezza e travisamento dei fatti: si argomenta in punto di responsabilità della pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 30 Cod. proc. amm., sostenendosi che si intende fare valere un illegittimo esercizio dell’attività amministrativa che giustifica la richiesta di risarcimento del danno per equivalente, sicché non sarebbero pertinenti i rilievi contenuti nella sentenza in punto di mancanza di prova di danni risarcibili.

Ritenuto che:

i motivi sono infondati;

è sufficiente aggiungere alla motivazione della sentenza impugnata:

– quanto alle censure sub 1), che:

– -malgrado Trenitalia s.p.a. avesse eccepito il difetto di legittimazione ad agire dell’Associazione utenti trasporto aereo marittimo e ferroviario, la sentenza non si è occupata affatto della questione, evidentemente ritenuta assorbita dalle ragioni di infondatezza nel merito, sicché le appellanti non hanno interesse alla proposizione della prima delle censure svolte col primo motivo;

– – il solo collegamento dell’attività del gestore del servizio alla prestazione fruita dagli utenti-consumatori non è sufficiente a radicare in capo alle associazioni rappresentative di questi ultimi un interesse diretto, concreto ed attuale all’accesso ai documenti amministrativi concernenti l’espletamento del servizio, anche qualora si tratti di documenti ben specificati e relativi ad aspetti definiti e circostanziati dell’attività di pubblico interesse (nel caso di specie, la gestione del servizio di pulizia a bordo dei treni “Frecciabianca” indicati nell’istanza);

– – infatti, l’interesse rilevante ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241 del 1990 deve essere corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata, che, qualora si tratti di associazioni portatori di interessi diffusi, può essere di pertinenza sia degli appartenenti alla collettività rappresentata sia, in via esclusiva, dell’associazione medesima; nelle deduzioni delle appellanti i due profili, in gran parte, si confondono e si sovrappongono, senza tuttavia che sia possibile enucleare situazioni giuridiche tutelabili, nell’un senso o nell’altro, collegate ai documenti dei quali è chiesto l’accesso: non è tale il generico interesse della generalità degli utenti alla fruizione del servizio di trasporto ferroviario secondo standard di qualità ed efficienza, con particolare attenzione alla corretta funzionalità dei servizi igienici, poiché ne è necessaria la specificazione mediante il riferimento a situazioni concrete in cui questo interesse sia stato effettivamente leso ed in cui la tutela sia possibile soltanto previo ottenimento dell’ostensione dei documenti dei quali è chiesto l’accesso; non è tale nemmeno la riconosciuta legittimazione ad agire dell’associazione rappresentativa degli interessi dei consumatori e degli utenti ai sensi dell’art. 140 del d.lgs. n. 206 del 2005 (Codice del consumo), poiché presuppone un interesse riferibile alla collettività tutelata che sia insorto in conseguenza del rapporto tra il gestore del servizio e l’utenza;

– -il richiamo fatto dalla sentenza impugnata alla motivazione della sentenza di questo Consiglio di Stato n. 4644 del 2015 -su cui criticamente si soffermano le appellanti col primo motivo- non poggia affatto sulla censurata, insussistente, identità dei casi concreti, quanto sull’applicabilità del principio, affermato nel precedente, che qui si ribadisce, che il diritto all’accesso postula sempre un accertamento concreto dell’esistenza di un interesse differenziato della parte che richiede i documenti, che -quanto alla legittimazione ad agire delle associazioni rappresentative di interessi collettivi- non si traduce in un potere di controllo generale e preliminare, espressione di una funzione di vigilanza dell’operato del gestore di pubblici servizi, ma ne impone l’esercizio al fine di inibire o sanzionare comportamenti, atti o situazioni effettivamente lesivi degli interessi rappresentati;

– – nel caso di specie, l’accesso ai documenti richiesti non è necessario per il perseguimento di uno scopo siffatto, per le ragioni di cui appresso, con i quali si confutano i restanti motivi di appello;

– quanto alle censure sub 2), che:

– – le appellanti riconoscono che la domanda di accesso non è fondata sulla asserita lesione di diritti dei singoli utenti idonea a legittimarne la pretesa di risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali cui si fa riferimento in sentenza; assumono, infatti, che si è fatto valere “un interesse meritevole di tutela in capo ai cittadini e ai consumatori, singoli e associati, ad una corretta informazione sulla “fruizione del servizio di trasporto ferroviario… secondo standard di qualità ed efficienza”: orbene, questa impostazione presuppone una coincidenza tra diritto all’informazione e diritto all’accesso che non tiene conto dei presupposti giuridici di questo secondo diritto, il quale è strumentale rispetto alla tutela del primo, ma non la assicura incondizionatamente; l’ordinamento si fa carico di bilanciare il diritto all’informazione con il diritto alla riservatezza, sicché consente la prevalenza del primo, non in quanto tale, ma soltanto se, come detto, indispensabile alla tutela di situazioni giuridicamente tutelate, diverse ed ulteriori rispetto al diritto all’informazione;

– -in sintesi, nel caso di specie, scontata essendo l’esistenza dei disservizi denunciati dalle associazioni, queste avrebbero dovuto dimostrare che per la tutela degli interessi dei consumatori ed, in particolare, degli utenti del trasporto ferroviario fosse necessario conoscere dati ulteriori, oltre quelli oggettivamente riscontrabili e riscontrati in occasione dei viaggi ferroviari indicati nell’istanza; non solo è mancata l’allegazione e la dimostrazione di siffatta utilità dell’accesso, ma essa risulta confutata dalle condivisibili argomentazioni in fatto svolte nella sentenza impugnata, nonché da quelle esposte dalle parti qui appellate, e precisamente: il disagio sofferto dai singoli viaggiatori avrebbe potuto essere tutelato mediante ricorso ai rimedi del reclamo o della richiesta in via amministrativa di un ristoro del pregiudizio (secondo le norme del contratto di trasporto intercorrente tra gestore ed ogni passeggero), laddove la portata modesta dei disservizi, quanto a numero di ritirate e di treni coinvolti, nonché quanto a tipologia di pregiudizi provocati (mancato funzionamento per parte del viaggio di un numero di servizi igienici corrispondente ad un terzo o ad un quarto di quelli complessivamente presenti su ciascuno dei tre treni interessati), non giustifica, di per sé, un’azione collettiva delle associazioni rappresentative;

– – la mera attività di denuncia pubblica dei disservizi da parte delle associazioni avrebbe potuto avere ad oggetto -come peraltro risulta che abbia avuto, sia in questa che in altre occasioni (cfr. la documentazione prodotta dalle appellate, anche in allegato alla memoria di replica)- i fatti accaduti, senza necessità di accesso ai documenti richiesti; l’eventualità di una futura azione in giudizio, pure a carattere collettivo, non può, invece, legittimare, mediante l’accesso a documenti amministrativi, la ricerca di lacune o di manchevolezze nell’operato di Trenitalia, diverse da quelle oggettivamente constatate, poiché darebbe luogo ad un’azione meramente esplorativa, anche qualora se ne ipotizzi un possibile sbocco giudiziario (non è chiaro, peraltro, nelle difese delle appellanti, se in sede civile od in sede amministrativa, sovrapponendo le associazioni due distinte possibili azioni di responsabilità, come si dirà trattando del terzo motivo); in tale prospettiva, l’accesso ai documenti è posto come strumento necessario per verificare la sussistenza di quei presupposti di fatto per l’esercizio di un’azione in giudizio che, allo stato, sono mancanti perché non sono identificate situazione giuridiche, superindividuali, concretamente lese;

– – perciò palesemente violato ne risulta il divieto di cui all’art. 24, comma 3, della legge n. 241 del 1990, trattandosi di effettuare “un controllo generalizzato dell’operato” di Trenitalia, sia pure nella prospettata, ma del tutto ipotetica, azione collettiva;

– quanto alle censure sub 3), che:

– – non sono pertinenti le argomentazioni fondate sull’art. 30 Cod. proc. amm. sull’azione di condanna al risarcimento dei danni ingiusti per l’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o per il mancato esercizio di quella obbligatoria; la norma fornisce la tutela risarcitoria per la lesione di interessi legittimi ed, in caso di giurisdizione esclusiva, per la lesione di diritti soggettivi: tali non sono gli interessi diffusi che gli utenti indifferenziati vantano all’efficiente gestione dei servizi pubblici, nemmeno quando statutariamente rappresentati dalle associazioni delle categorie corrispondenti fintantoché, come detto, non si traducano in un interesse diretto ed attuale, coinvolgente la generalità dell’utenza (e non singoli associati o gruppi di associati: cfr. Cons. Stato, V, 7 dicembre 2015, n. 5560, richiamata pure dalle appellanti);

– -quest’ultimo interesse deve essere corrispondente ad una situazione, anche superindividuale, giuridicamente tutelata che si assuma concretamente lesa da un atto specifico o da una specifica attività, commissiva od omissiva, illegittimi o illeciti della pubblica amministrazione; situazione non dedotta nella specie;

in conclusione, l’appello va respinto;

le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo in favore di ciascuna delle due parti appellate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna le appellanti, in solido, al pagamento delle spese processuali che liquida in favore di ciascuno degli appellati nella somma di € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2018 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini – Presidente

Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere

Alessandro Maggio – Consigliere

Giovanni Grasso – Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca – Consigliere, Estensore