Nei confronti di un militare ogni sanzione disciplinare deve essere preceduta dalla contestazione degli addebiti che deve essere precisa e congrua per quanto riguarda i tempi e le modalità di svolgimento del procedimento disciplinare, in assenza della quale il provvedimento disciplinare deve ritenersi illegittimo.
Sentenza 3 ottobre 2017, n. 4584
Data udienza 21 settembre 2017
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2843 del 2013, proposto dal Signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato An. Ga., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
contro
Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso per legge dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via (…), è domiciliato, costituitosi in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per il LAZIO -Sede di ROMA – SEZIONE I BIS n. 9010/2012, resa tra le parti, concernente sanzione disciplinare della consegna di rigore per giorni sette.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 settembre 2017 il consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti l’avvocato A. Ga., e l’avvocato dello Stato El.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con la sentenza in epigrafe appellata n. 9010 del 5 novembre 2012 il T.a.r. per il Lazio -Sede di Roma – ha riunito e respinto tredici ricorsi proposti dalla odierna parte appellante Signor -OMISSIS-, volto ad ottenere l’annullamento -della nota n. “RA9-2/A0046/P6-3” del 22 agosto 2002: con cui era stato rigettato il ricorso gerarchico proposto avverso la sanzione disciplinare (inflittagli il precedente 21 giugno) della consegna di rigore per la durata di 7 giorni (ric. n. 13656/2002);
-del provvedimento con cui, il 10.3.2002, gli era stato attribuito il giudizio complessivo di “inferiore alla media” (ric. n. 2594/2004);
-del provvedimento (e della presupposta scheda valutativa) col quale gli era stata attribuita, per il periodo che va dal 22.1. al 23.6.2002, la qualifica finale di “inferiore alla media” (ric. n. 848/2005);
-della scheda valutativa relativa al periodo 11-2/22-11-2001: nel quale gli era stato attribuito il giudizio complessivo di “nella media” (ric. 6859/2005);
-della scheda valutativa relativa al periodo che va dal 26.04.04 al 13.01.05: nel quale gli era stato attribuito il giudizio complessivo di “nella media” (ric. n. 9198/2005);
-del rapporto informativo relativo al periodo dal 22.01. al 23.06.02 (ric. n. 9224/2006);
-del rapporto informativo comunicatogli il 20.6.2006 (ric. n. 9907/2006);
-della nota n. “MD/GMIL 06-II/4/3/2005/95457/E” del 10.11.2005 relativa alla sua mancata iscrizione nel quadro di avanzamento al grado di Capitano (ric. n. 758/2006);
-del provvedimento con cui, il 27.1.2005, gli era stato revocato l’incarico concernente la partecipazione ai servizi di onore e di presidio (ric. n. 7725/2005);
-del provvedimento n. “0021003” del 14.2.2007 (ric.n. 4334/2007);
-del provvedimento, comunicatogli il 27.2.2007, col quale se ne era disposta la cessazione dall’incarico di “Comandante f.f. della Compagnia Sopravvivenza delle Forze” (ric. n. 4335/2007);
-del provvedimento con cui lo si era trasferito, con decorrenza 1.2.2008, alla “2^ Sezione Personale Militare UDG-Teledife” (ric. n. 3890/2008);
-del provvedimento, notificatogli il 20.4.2007, con cui era stata rigettata l’istanza da questi proposta volta ad ottenere il rimborso delle spese di patrocinio legale (ric.n. 6274/2007);
2. La originaria parte ricorrente aveva prospettato plurime censure di violazione di legge ed eccesso di potere.
3. Il Ministero della Difea si era costituito chiedendo la reiezione del ricorso.
4. Con la sentenza gravata il T.a.r., dopo avere riunito i ricorsi ha innanzitutto riepilogato le principali tappe del nutrito contenzioso, ed ha respinto il ricorso deducendo che:
a) l’Ufficiale dell’Aeronautica -OMISSIS- aveva sostenuto la tesi di fondo secondo cui, a partire dalla sanzione inflittagli, l’Amministrazione avesse agito in modo persecutorio;
b) in contrario senso, doveva rilevarsi che:
I) il provvedimento (confermato in via gerarchica) col quale gli era stata inflitta la consegna “di rigore” (poi tramutata in consegna “semplice”) per la durata di 7 giorni, era correttamente motivato e rientrava nella lata discrezionalità dell’Amministrazione:
II) l’affermazione secondo cui il medesimo fosse stato giudicato in modo non corrispondente alle sue reali capacità integrava una mera petizione di principio;
III) la mancata iscrizione del (a quel tempo Tenente) -OMISSIS- nel quadro di avanzamento al grado superiore per l’anno 2005 era congruente con i non esaltanti precedenti di carriera del medesimo: dalle risultanze documentali peraltro si evinceva, tra l’altro, che il -OMISSIS- (nonostante i ripetuti inviti a tenere un comportamento più consono al suo “status”) aveva continuato ad allontanarsi dall’Ufficio senza la preventiva autorizzazione (creando disservizi ed imbarazzo nei suoi collaboratori) -;
c) quanto alle doglianze avversanti le revoche di determinati incarichi precedentemente svolti dal medesimo ed alla conseguente attribuzione, al -OMISSIS- stesso, di altri compiti operativi (anche comportanti, il trasferimento di sede) ed all’inserimento del medesimo in un determinato ciclo di pianificazione (quello, del 2007/2008), esse erano infondate in quanto:
I) le esigenze organizzative dell’Amministrazione erano prevalenti rispetto a quelle prospettate dall’originario ricorrente;
II) questi non vantava alcun diritto alla inamovibilità;
III) non risultavano violati i principi di trasparenza e di “par condicio” e non v’era alcun indizio di forme di sviamento di potere;
d) il contestato diniego di rimborso-spese traeva origine dalla circostanza inconfutabile riposante nella circostanza che i fatti per i quali il -OMISSIS- era stato processato (e, poi, assolto), non erano connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento degli obblighi istituzionali: all’epoca della loro commissione, l’interessato si trovava in aspettativa per infermità: e, pertanto, non avrebbe neppure avuto titolo per accedere al luogo (l’A. di Fu.) dove era avvenuto l’increscioso diverbio coi subordinati: non avendo svolto, il -OMISSIS- (che, nell’occasione, si era recato sul posto di lavoro per soddisfarvi un suo esclusivo interesse), un’attività direttamente imputabile all’Amministrazione militare (in quanto volta, in via immediata, al conseguimento degli scopi propri di questa), non ricorrevano di certo le condizioni affinché egli potesse fruire dei benefici (eccezionalmente) previsti – per i dipendenti pubblici – dall’art. 18 del d.L. n. 67 del 1997.
5. L’originario ricorrente rimasto soccombente ha impugnato la decisione del T.a.r. denunciandone la erroneità e, dopo avere analiticamente ripercorso le principali tappe del risalente contenzioso, ha riproposto le tesi invano sostenute in primo grado, attualizzandole rispetto alla motivazione della sentenza.
6. In data 22.4.2013 l’appellata amministrazione si è costituita chiedendo la reiezione dell’appello in quanto infondato.
7. In data 13.7.2017 l’appellante ha depositato una memoria puntualizzando e ribadendo le proprie difese.
8. In data 17.7.2017 l’appellata amministrazione ha depositato una memoria puntualizzando e ribadendo le proprie difese.
9. In data 28.7.2017 l’appellante ha depositato una ulteriore memoria puntualizzando e ribadendo le proprie difese
10. Alla odierna pubblica udienza del 21 settembre 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.L’appello è infondato e va respinto nei sensi di cui alla motivazione che segue.
2. Invero, l’appellante propone:
a) una specifica censura (quella, incentrata sulla asserita violazione dell’art. 15 della legge n. 382/1978) con riferimento alla sanzione disciplinare di corpo della consegna di rigore per giorni sette applicatagli;
b) una serie di doglianze in larga parte identiche o sovrapponibili quanto ai giudizi espressi nei propri confronti dall’Amministrazione nelle note caratteristiche ovvero alla mancata iscrizione al quadro di avanzamento per il grado di capitano, tutte incentrate o sul difetto di motivazione, ovvero sulla contraddittorietà rispetto ad altre, pregresse, valutazioni largamente positive in passato da questi riscontrate;
c) l’ultima doglianza, riferentesi al capo di sentenza che ha escluso che al predetto potessero essere rimborsate le spese legali relative ad un processo intentato nei suoi confronti, e conclusosi con l’assoluzione, si fonda invece, come meglio si vedrà di seguito, su un fraintendimento del quadro normativo.
3. Nessuna delle doglianze proposte persuade il Collegio ed anzi le stesse collidono con principi pacifici affermati dalla giurisprudenza, in quanto:
a) non ricorre la violazione dell’art. 15 della legge n. 382/1978 con riferimento alla sanzione disciplinare di corpo della consegna di rigore per giorni sette applicatagli, in quanto:
I) il testo della suindicata disposizione (ormai abrogata, ma che regola la fattispecie, ratione temporis) così prevede: ” Nessuna sanzione disciplinare di corpo può essere inflitta senza contestazione degli addebiti e senza che siano state sentite e vagliate le giustificazioni addotte dal militare interessato.
Non può essere inflitta la consegna di rigore se non è stato sentito il parere di una commissione di tre militari, di cui due di grado superiore ed uno pari grado del militare che ha commesso la mancanza. Quest’ultimo è assistito da un difensore da lui scelto fra i militari dell’ente cui appartiene o, in mancanza, designato d’ufficio. Il difensore non può essere di grado superiore a quello più elevato dei componenti la commissione. Nessuna sanzione disciplinare può essere inflitta al militare che ha esercitato le funzioni di difensore in un procedimento disciplinare per fatti che rientrano nell’espletamento del suo mandato. Il regolamento di disciplina militare stabilisce le modalità e le procedure per la composizione e il funzionamento della commissione, nonché per la designazione del difensore, tenendo conto della particolare struttura ordinativa e funzionale di ciascuna forza armata.
In caso di necessità ed urgenza, il comandante di corpo può disporre, a titolo precauzionale, l’immediata adozione di provvedimenti provvisori, della durata massima di quarantotto ore, in attesa che venga definita la sanzione disciplinare.
Il regolamento di disciplina militare stabilisce i casi in cui possono essere disposti la sospensione della sanzione, il condono della consegna e della consegna di rigore, nonché la cessazione di ogni effetto della sanzione dopo due anni di buona condotta.”;
II) per costante giurisprudenza “nei confronti di un militare, ogni sanzione disciplinare deve essere preceduta dalla contestazione degli addebiti che deve essere precisa e congrua per quanto riguarda i tempi e le modalità di svolgimento del procedimento disciplinare, in assenza della quale il provvedimento disciplinare deve ritenersi illegittimo.”;
III) nel caso di specie, v’è stata una contestazione preventiva degli addebiti, seppur ravvicinata, e la parte appellante è stata posta in grado di conoscere le accuse mossegli e di difendersi;
b) tutte le critiche avanzate nei confronti delle valutazioni espresse dall’Amministrazione nelle note caratteristiche ovvero alla mancata iscrizione al quadro di avanzamento per il grado di capitano obliano principi pacifici in punto di lata discrezionalità valutativa dell’Amministrazione in subiecta materia e richiedono una “motivazione” della quale non è ben chiara neppure la natura, posto che la espressione di giudizio si fonda su dati riposanti nella costante osservazione giornaliera
dell’operato del dipendente; collidono infine con il principio della necessaria valutazione isolata del singolo giudizio, in quanto:
I)il principio generale (agevolmente mutuabile alla fattispecie per cui è causa) è quello per cui (tra le tante, si veda Consiglio di Stato, sez. IV, 15/06/2016, n. 2639) “il giudizio di inidoneità all’avanzamento per anzianità del militare, caratterizzato da una amplissima discrezionalità tecnica, non richiede una motivazione particolarmente analitica ed approfondita, risolvendosi in una valutazione tipicamente discrezionale che assume a suo fondamento i giudizi espressi da superiori gerarchici in occasione della periodica formazione delle schede valutative; conseguentemente, il vizio di eccesso di potere è configurabile solo nel caso in cui l’interessato sia in possesso di titoli talmente eccezionali, maturati nel corso della carriera, da far emergere ictu oculi l’inadeguatezza della valutazione effettuata; inoltre non sono ammissibili le censure che, nella sostanza, sollecitano il giudice amministrativo a sostituirsi alle delicate valutazioni affidate alle Commissioni di avanzamento”; .
II) del pari, con più specifico riferimento alla fattispecie di causa, è stato rilevato, condivisibilmente, che (Consiglio di Stato, sez. VI, 02/03/2017, n. 988) “l’art. 688, comma 1, d.p.r. 15 marzo 2010, n. 90 (“Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246”) prevede che: “I documenti caratteristici hanno lo scopo di registrare tempestivamente il giudizio personale diretto e obiettivo dei superiori sui servizi prestati e sul rendimento fornito dal militare, rilevando le capacità e attitudini dimostrate e i risultati conseguiti”. Il giudizio sul rendimento e sulle qualità del personale militare formulato dai superiori gerarchici con le schede valutative ha natura ampiamente opinabile, in quanto comunque affidato a “giudizi di valore”, come tali esclusivamente soggettivo. Le valutazioni circa le capacità e le attitudini dimostrate in concreto da un militare nel periodo considerato sono connotate da un’ampia discrezionalità che può essere sindacata solo quando risulti palese l’esistenza di una chiara figura sintomatica dell’eccesso di potere”;
III) detto orientamento, seppur faccia riferimento alla normativa vigente, è pienamente applicabile al previgente regime, e si salda al principio per cui le valutazioni contenute nelle schede vanno valutate isolatamente, e non può trarsi un giudizio negativo dalla circostanza che i giudizi ivi espressi contraddicano precedenti valutazioni (altrimenti argomentando, non avrebbe senso la periodicità dei giudizi);
IV) nel caso di specie l’appellante, nel dedurre che in passato conseguì giudizi lusinghieri, incorre nella petizione di principio sostenendo che detti giudizi non fossero modificabili in seguito, né emendabili: ma detta tesi è certamente non condivisibile
b) come si evidenziava in premessa, l’ultima doglianza, riferentesi al capo di sentenza che ha escluso che al predetto potessero essere rimborsate le spese legali relative ad un processo intentato nei suoi confronti, e conclusosi con l’assoluzione, si fonda invece, come meglio si vedrà di seguito, su un fraintendimento del quadro normativo: invero, posto che l’appellante è un militare, ed il reato contestatogli era stato asseritamente commesso nei confronti si militari, è ben ovvio che la contestazione si sia strutturata in un reato militare; ma tale circostanza, all’evidenza, non prova il diritto a che le spese legali sostenute siano sopportate dall’Amministrazione; le disposizioni in parola tutelano il dipendente che abbia sostenuto spese legali, laddove il processo sia causalmente riconducibile ad una attività d’ufficio posta in essere nell’interesse e per conto dell’Amministrazione.
Nel caso di specie, l’appellante era libero dal servizio, e non stava svolgendo alcuna attività di interesse dell’Amministrazione: in quel momento era carente il rapporto di immedesimazione organica che costituisce il presupposto di fatto della invocata disposizione; certamente l’appellante non può fruire del regime previsto dall’art. 18 del d.L. n. 67 del 1997. E’ stato infatti condivisibilmente rilevato che la ratio della normativa – di fonte legale o contrattuale – che prevede il rimborso ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni delle spese legali affrontate per procedimenti giudiziari strettamente connessi all’espletamento dei loro compiti istituzionali, è quella di tenere indenne i soggetti che abbiano agito in nome e per conto, ed anche nell’interesse, dell’amministrazione di appartenenza, sollevando i funzionari pubblici dal timore di eventuali conseguenze giudiziarie connesse all’espletamento delle loro attività istituzionali (Cons. St., sez. IV, 7 marzo 2005 n. 913); di conseguenza, è necessaria la stretta connessione con l’espletamento dei compiti istituzionali, da considerarsi sussistente solo quando risulti possibile imputare gli effetti dell’agire del pubblico dipendente direttamente all’amministrazione (Cons. St., sez. III, 25 novembre 2003 n. 332/03); nel caso di specie tale requisito certamente non sussiste, e pertanto anche tale censura va disattesa.
Il Collegio non intende decampare da tali principi pacifici di recente ribaditi dalla Sezione nella decisione n. 4176 del 4 settembre 2017.
5. Quanto alle ulteriori censure, si osserva che la priorità delle esigenze dell’Amministrazione, l’ampia discrezionalità di quest’ultima in punto di vaglio delle contrapposte esigenze e, infine, i limiti alla denunciabilità di vizii di disparità di trattamento costituiscono principi a più riprese predicati dalla costante giurisprudenza amministrativa e dai quali il Collegio non intende decampare: nel caso di specie, l’asserita disparità di trattamento che vizierebbe gli atti impugnati a cagione della circostanza che altri quattro soggetti alle dipendenze della casa circondariale di Isernia avrebbero perso i requisiti applicativi di cui alla legge n. 104/1992 è stata soltanto enunciata e non provata (neppure sono stati indicati, nell’atto di appello, i nominativi dei predetti), né l’atto di impugnazione si diffonde punto in ordine alla equiparabilità ovvero sovrapponibilità delle situazioni poste in comparazione, per cui anche detta doglianza va disattesa.
6. Conclusivamente, l’appello deve essere disatteso.
6.1. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, tra le tante, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
7. Quanto alle spese processuali, queste seguono la soccombenza, e pertanto l’appellante deve essere condannato al pagamento delle medesime in favore dell’amministrazione appellata, nella misura che appare equo quantificare in Euro tremila (? 3000//00), oltre oneri accessori, se dovuti
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali in favore dell’amministrazione appellata, nella misura che appare equo quantificare in Euro tremila (? 3000//00), oltre oneri accessori, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, comma 1 D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 settembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi – Presidente
Fabio Taormina – Consigliere, Estensore
Oberdan Forlenza – Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
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