Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 3 ottobre 2017, n. 4581. Permesso di costruire in sanatoria ed il relativo diniego

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Permesso di costruire in sanatoria ed il relativo diniego. Se una determinazione amministrativa di segno negativo si fonda su una pluralità di ragioni, ciascuna delle quali di per sé idonea a supportarla in modo autonomo, è sufficiente che anche una sola di esse resista alle censure mosse in sede giurisdizionale perché il provvedimento nel suo complesso resti esente dall’annullamento.

Sentenza 3 ottobre 2017, n. 4581
Data udienza 31 marzo 2016

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Sesta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5546 del 2015, proposto da:

Co. Ed. s.r.l. e altri, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dall’avvocato An. Al., domiciliato ex art. 25 cpa presso la Segreteria della Sezione del CdS in Roma, piazza (…);

contro

Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Ni. Fl., con domicilio eletto presso lo studio Ma. Pa. Gi. in Roma, via (…);

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna, sezione II, n. 456/2015, resa tra le parti, concernente opere edilizie abusive.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di (omissis);

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del giorno 31 marzo 2016 il consigliere Andrea Pannone e uditi per le parti gli avvocati Gi. per delega di Fl., e Al.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli appellanti hanno impugnato in primo grado, anche con motivi aggiunti, i seguenti provvedimenti:

– ordinanze di demolizione n. 11/2014 in data 24 aprile 2014 e n. 12/2014 in data 24 aprile 2014 notificate il 12 maggio 2014;

– dinieghi n. 2204/6.3 e n. 2203/6.3 in data 14 aprile 2014 del Responsabile SUE del Comune di (omissis) e n. 2232 e 2233 del Responsabile SUAE del Comune di (omissis);

– diniego prot. gen n. 7263/8.8 in data 29 dicembre 2014, notificato il 2 gennaio 2015, di permesso di costruire in sanatoria di Co. Ed. srl e Fr. Fa. in data 5 settembre 2014, prot. n. 4879 (motivi aggiunti);

– diniego prot. gen n. 7299/8.8 in data 31 dicembre 2014, notificato il 5 gennaio 2015 di permesso di costruire in sanatoria di Do. Mo. in data 5 settembre 2014, prot. n. 4880 (motivi aggiunti).

2. Gli appellanti sostengono che i suddetti provvedimenti riguardano, a diverso titolo, diverse opere edilizie realizzate su un compendio di aree poste nella zona agricola del PRG di (omissis), in parte nella proprietà della Co. Ed. srl e in altra parte in sua disponibilità, ma di proprietà di Fr. Fa., che ha agito con separato ricorso al Capo dello Stato allo scopo di far rilevare la propria estraneità alla realizzazione delle opere oggetto delle ordinanze di demolizione adottate dall’Amm.ne comunale, in parte di proprietà di Do. Mo..

Con i provvedimenti impugnati, l’Amministrazione ha “spezzettato” in numerosissimi “abusi” alcuni interventi edilizi, parificando inoltre indebitamente fattispecie più lievi, soggette a DIA ora SCIA, alcune pertinenze urbanistiche ad ipotesi più gravi di costruzione senza permesso di costruire, onde assoggettare tutte le fattispecie alla sanzione della demolizione e della acquisizione al patrimonio comunale, malgrado l’immobile esistente di grandi dimensioni non fosse da ritenere abusivo.

In particolare l’ordinanza di demolizione numero 11/14 cade su suoli che furono in origine in proprietà del signor Pa. Mi. e ora di Fr. Fa., e che oggi si trovano nella disponibilità della ditta Co. Ed. srl, la quale ha promesso di acquistarle, ricevendone il possesso anticipato, indicate in catasto al foglio 13 con mappali 107, 108, 195, 200, 294 (v. doc. n. 4 fase di primo grado come tutti i documenti citati di seguito). Su tali aree, l’Amministrazione Comunale ha indicato ben 21 opere che ritiene abusive (numerate dal n. 1 al n. 23, esclusi n. 4 e 14).

Invero i due corpi di fabbrica indicati con le lettere A (c.d. abuso n. 1) e B (c.d. abuso n. 3) estesi nel loro complesso per oltre 300 metri quadrati, collegati tra loro per il tramite di un piazzale furono condonati negli anni 90 per iniziativa del primo proprietario, Pa. Mi., ex art. 39 della legge n. 724 del 1994, per usi agricoli non abitativi, nel mentre oggi i due fabbricati, ai quali è stata aggiunta una piccola porzione unita al corpo A (c.d. abuso n. 2), sono stati rimaneggiati con opere interne, e utilizzati per deposito attrezzature e ricovero mezzi della ditta Co. Ed., in parte per uffici della medesima ditta (porzione aggiunta al corpo A) ed in parte anche come alloggio di servizio (corpo B). Vi erano poi tre piazzali utilizzati per il deposito di attrezzature della ditta (c.d. abusi n. 7, 12, 20), quattro zone di riporto di terreno (c.d. abusi n. 12, 17, 18, 19), ed inoltre sette tratti di un unico muro di sostegno con soprastante recinzione metallica (c.d. abusi n. 8, 9, 10, 11, 13, 16, 21). Infine, sul compendio di aree in esame, l’amministrazione comunale ha rilevato opere di minore consistenza, pertinenziali, quali una pensilina (c.d. abuso n. 22), un palo per l’illuminazione (c.d. abuso n. 15), nonché due minuscoli locali interrati per deposito attrezzature della ditta (c.d. abusi n. 5 e 6) ed un manufatto in lamiera per deposito carburante (c.d. abuso n. 23).

Con l’altra ordinanza di demolizione numero 12/14 si sanzionano opere su suoli che si trovano per intero nella proprietà di Co. Ed. distinte in catasto al foglio (omissis) con mappali (omissis) con indicazione di (omissis) opere “abusive” (numerate dal n. 2 al n. 15 escluso n. 11). Iniziando da quelle di maggiore consistenza: un piazzale (c.d. abuso n. 6) e porzioni di un unico muro di sostegno sormontato da recinzione metallica che in parte delimita l’area lungo uno dei suoi lati “divise” in tre porzioni dal verbalizzante (c.d. abusi 2, 3, 4, 7, 12, 14, 15). Infine sono indicate opere di minore rilievo: un locale porticato (c.d. abuso n. 5), un palo per illuminazione da esterno (c.d. abuso n. 8), una pensilina in acciaio (c.d. abuso n. 9) una pavimentazione al bordo di una vasca (c.d. abuso n. 10), un “movimento di terreno” (c.d. abuso n. 13).

Nel corso del giudizio il Comune di (omissis) inviava preavviso di diniego delle istanze di sanatoria, presentate da Co. Ed. srl per la parte più a monte dell’insediamento e da Az. Ag. Do. Mo., per la parte più a valle, nell’intento di semplificare la trattazione di alcuni degli abusi oggetto del ricorso portante e della loro eventuale sanatoria. Inoltre Ga. Br., proprietario di terreni concessi all’azienda agricola Do. Mo., attivava un procedimento per la verifica della effettiva sussistenza o meno della frana potenziale ed ulteriore procedimento per la sanatoria di un riporto di terreno ed erano effettuati incontri con l’Amministrazione per l’attivazione di valutazione tecnica approfondita dell’insediamento e la individuazione di una corretta legittima e differenziata trattazione delle diverse situazioni dei vari manufatti insediati.

Nei confronti dei comunicati preavvisi di diniego erano presentate memorie difensive.

Nell’imminenza del Capodanno erano adottati provvedimenti di diniego del 29 dicembre 2014, prot. 7263/8.8 e del 31.12.2014, prot 7299/8.8 delle sanatorie suddette, impugnati con connessi motivi aggiunti, pertanto anch’essi oggetto di giudizio.

3.1. La sentenza ha dichiarato inammissibile il ricorso nei confronti all’ordinanza di demolizione 11/2014 perché le opere in essa indicate coincidono con quelle oggetto del permesso di costruire in sanatoria presentata il 10.05.2012, permesso negato dall’amministrazione resistente con provvedimento 2204/6.3 del 14.04.2014 e dallo SUAP con provvedimento n. 2233 del 15.04.2014.

Le altre opere abusive, indicate nell’ordinanza di demolizione 11/2014 costituiscono oggetto di una ulteriore istanza di permesso di costruire in sanatoria presentata il 20.02.2014, sanatoria negata con provvedimento 2203/6.3 del 14.04.2014 e dallo SUAP con provvedimento 2232 del 15.04.2014.

Tali dinieghi di sanatoria non sono stati impugnati e sono divenuti definitivi.

3.2. Analogamente per l’ordinanza di demolizione n. 12/2014 perché le opere in essa indicate coincidono con quelle oggetto della richiesta di permesso di costruzione in sanatoria del 10 maggio 2012 prot. 2865 e del 20 febbraio 2014 prot. 982. Anche dette istanze sono state respinte con provvedimenti 2204/6.3 e n. 2203/6.3 del 14/04/2014 e con provvedimenti del responsabile dello SUAP del Comune intimato prot. n. 2233 e n. 2232 del 15 aprile 2014.

Anche tali provvedimenti sono divenuti definitivi, perché non impugnati, anche in ordine all’accertamento del carattere abusivo degli interventi edilizi realizzati e le ingiunzioni di demolizione, oggetto del presente ricorso, ne costituiscono la conseguenza perché basate sugli stessi elementi del presupposto diniego di sanatoria, non più contestabili perché definitivi.

3.3. La sentenza, poi, con osservazione assorbente, ha ritenuto che, quand’anche i dinieghi di sanatoria dovessero ritenersi impugnati, il ricorso sarebbe tardivo perché notificato in data 11 luglio 2014, oltre il termine di 60 giorni previsto per esercitare l’azione di annullamento.

4. La sentenza ha poi ritenuto superflua una verificazione essendo il ricorso infondato nel merito.

Va, infatti, osservato che la realizzazione dei manufatti a supporto di attività artigianali (il ricorrente evidenzia che le stesse sono funzionali all’attività di noleggio di ponteggi per l’edilizia) non è consentita nella zona in esame che è classificata come “zona instabile per fenomeni di dissesto quiescente da verificare” disciplinata dal PTCP che, all’articolo 4.1, comma 5°, non ammette alcun ampliamento né un cambio di uso che possa aumentare il numero delle persone esposte a rischio. L’Amministrazione, nei provvedimenti impugnati con i motivi aggiunti, ha evidenziato che gli interventi abusivamente realizzati in contestazione, comportano anche una trasformazione con un aumento delle persone esposte a rischio “trattandosi di un’attività a più alta intensità di personale e che genera un maggior afflusso di persone e mezzi”.

Del resto il provvedimento di sanatoria deve valutare la compatibilità degli interventi con la normativa vigente al momento di emanazione del provvedimento essendo irrilevante l’eventuale circostanza della realizzazione abusiva delle opere antecedentemente al 2007 ossia alla data del nuovo PTCP le cui disposizioni sono ora ostative.

Inoltre, la zona in parola, classificata come zona (omissis) – ad uso agricolo – è soggetta alla disciplina di cui all’articolo 32 delle NTA al PRG che vieta qualsiasi tipo di intervento che non sia strettamente funzionale all’agricoltura, tra i quali non rientrano gli abusi in contestazione, non essendo, pertanto, necessario, come preteso dai ricorrenti, verificare la compatibilità in concreto degli interventi abusivi con la prevista destinazione d’uso a zona agricola degli strumenti urbanistici.

Ciascuna di tali ragioni evidenziate dal comune nel provvedimento impugnato, sono da sole sufficienti a sorreggere i dinieghi impugnati.

Analoghe ragioni giustificano i provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo, con conseguente infondatezza delle censure dedotte.

Nelle ingiunzioni di demolizioni sono stati analiticamente descritti gli abusi proprio per consentirne un’esatta identificazione delle stesse ed individuare con precisione le opere da demolire, nel pieno rispetto dei principi che regolano l’azione amministrativa anche sotto il profilo della chiarezza della motivazione, nel pieno rispetto delle norme di cui si lamenta la violazione con la prima censura dedotta.

È, inoltre, evidenziato, nei provvedimenti impugnati, il contrasto con la disciplina urbanistica della zona, classificata dal PRG come zona agricola e con il PTCP, come sopra evidenziato, che non consentono la realizzazione degli interventi in contestazione, per le ragioni sopra esposte.

Nessuna delle opere abusive realizzate ha natura pertinenziale, contrariamente a quanto evidenziato dai ricorrenti, in quanto la pertinenza urbanistica, diversa da quella civilistica, non concerne opere suscettibili di un autonomo utilizzo e con un proprio impatto sul territorio, come ad esempio il deposito di carburante (abuso classificato con n. 23 nell’ordinanza 11) o gli abusi indicati rispettivamente con il n. 5, n. 9 e n. 10 nell’ordinanza n. 12). Inoltre tutte le opere sono state realizzate per una finalità unitaria ossia per meglio consentire un mutamento di destinazione d’uso non consentito dalla disciplina locale sopra evidenziata.

5.1. Con il ricorso in appello in trattazione gli appellanti hanno dedotto i seguenti motivi così epigrafati:

a) Eccesso di potere per violazione e falsa applicazione dei principi di buona ed imparziale amministrazione ed economicità dell’azione amministrativa. Violazione art. 97 della Costituzione e degli artt. 1 e 3 L. 241/90.

b) Falso ed erroneo presupposto di fatto in merito alla pretesa non ammissibilità di interventi di tipo produttivo non agricolo in zona agricola. Motivazione contraddittoria ed illogica, contrasto con il sovraordinato PRG di (omissis), art. 32 co. 44 e Parte II Titolo 4 artt. 4, 5 e 8 comma PTPC di Rimini, Violazione e falsa applicazione art. 15 L.R. n. 23/2004.

c) Violazione e falsa applicazione art. 8 L.R. n. 31 del 2002 e artt. 15 e16 e 17 L.R. n. 23 del 2004. Falso presupposto di fatto.

d) Violazione e falsa applicazione degli articoli 6 e 3 comma 1 lettera e) del testo unico edilizia n. 380 del 2001. Violazione e falsa applicazione art. 8 L.R. Em. Rom. n. 31/2002.

e) Violazione e falsa applicazione dell’articolo 13 comma 6 della legge regionale n. 23 del 2004.

f) Falso ed erroneo presupposto di fatto in merito alla pretesa non ammissibilità di interventi di tipo produttivo non agricolo in zona agricola. Contrasto con preesistenti atti autorizzativi, in particolare DIA. Motivazione contraddittoria ed illogica, contrasto con il sovraordinato PRG di (omissis), art. 32 co. 44 e Parte II Titolo 4 P artt. 4, 5 e 8 comma PTPC di Rimini, Violazione e falsa applicazione art. 15 L.R. n. 23/2004. Violazione e falsa applicazione L. 241/90 per mancata comunicazione di avvio di procedimento annullamento titoli edilizi.

5.2. Motivi aggiunti, riproposti in sede d’appello per Co. Ed. srl:

a) Eccesso di potere per violazione e falsa applicazione dell’art. 42 e 32 NTA del PRG di (omissis) e falso presupposto di fatto. Violazione e falsa applicazione all. 1 alla L.R.E.R. n. 13/2015 che definisce gli interventi di ristrutturazione edilizia.

b) Eccesso di potere per contrasto con l’art. 4.1 comma 5 lett. b) delle NTA del PTPC della Provincia di Rimini e con l’art. 12, comma 4 delle NTA del PRG. Falso presupposto di fatto.

c) Violazione e falsa applicazione artt. 22 e 11 L.R.E.R. 19/08 e art. 17 L.R. 23/2004.

d) Violazione e falsa applicazione art. 36 DPR 380/2001, falso presupposto di fatto.

e) Motivazione erronea e contraddittoria e violazione art. 17 comma 2 L.R. 23/2004. Violazione e falsa applicazione art. 1 L. 241/90.

5.3. Motivi aggiunti, riproposti in sede d’appello per Per Do. Mo.:

a) Eccesso di potere per violazione e falsa applicazione dell’art. 42 e 32 NTA del PRG di (omissis) e falso presupposto di fatto: motivazione carente ed illogica.

b) Violazione e falsa applicazione degli artt. 11, 36 DPR 380/2001 e artt. 17, 18 L.R.E.R. n. 23/2014.

c) Violazione e falsa applicazione art. 36 DPR 380/2001 e art. 17 L.R.E.R. 23/2004 e ss.mm.

d) Eccesso di potere per contrasto con l’art. 4.1 comma 5 e 8 NTA del PTCP della Provincia di Rimini 2007 5 del PTCP della Provincia di Rimini salvaguarda i manufatti esistenti, mentre l’8° comma del medesimo articolo prevede per le aree da verificare quiescenti con possibilità dissesto che il Comune proceda a verifica che può portare all’eliminazione del vincolo, giammai ritenere una inedificabilità assoluta. Non solo, gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria e altri sono ammessi se non v’è alcun incremento di carico urbanistico o persone sottoposte ad eventuale rischio, come nella specie.

e) Eccesso di potere per contrasto con l’art. 12, comma 4, l’art. 12/f comma 3, l’art. 12/h, l’art. 15 delle NTA del PRG vigente. Falso ed erroneo presupposto di fatto sull’ubicazione delle opere.

f) Violazione e falsa applicazione artt. 11 e 22 L. R. 19/2008

g) Violazione e falsa applicazione art. 36 DPR 380/2001, falso presupposto di fatto.

6. La sentenza impugnata ha dichiarato, in parte, inammissibile il ricorso introduttivo perché rivolto avverso ordinanze di demolizione conseguenti a dinieghi di sanatoria.

Gli appellanti sostengono l’autonoma impugnabilità dell’ordinanza di demolizione rispetto al diniego di sanatoria, ma il comune di (omissis) eccepisce che il ricorso proposto in primo grado censurava esclusivamente presunti vizi dei dinieghi di sanatoria (divenuti ormai definitivi). Parte (appellante) non sviluppa alcun motivo di censura afferente vizi autonomi e propri delle ordinanze impugnate.

Questo Collegio ritiene l’eccezione è fondata: ne consegue il rigetto dell’appello sul punto.

7. I dinieghi di sanatoria impugnati in primo grado con motivi aggiunti (prot 7263/8.8 del 29 dicembre 2014 e del presupposto provvedimento del SUEP e prot 7299/8.8 del 31 dicembre 2014 e del presupposto provvedimento del SUEP) fondano il rigetto, tra l’altro, sulle seguenti osservazioni.

“Nella memoria presentata si sostiene che la zonizzazione dell’area non è ostativa ad interventi diversi da quelli di natura esclusivamente agricola, potendosi realizzare in zona agricola anche costruzioni ad uso produttivo.

Si ribadisce che l’art. 32 delle Norme Tecniche del PRG vigente esclude qualsiasi tipo di costruzione che non sia strettamente funzionale all’attività agricola, e solo se realizzata ai fini della conduzione dell’azienda agricola da parte del coltivatore diretto o dell’imprenditore agricolo professionale.

Nel caso in esame la variazione di destinazione d’uso con ampliamento per un fabbricato, e con demolizione e ricostruzione con diversa volumetria e sagoma per l’altro, violano espressamente le disposizioni contenute nell’art. 32 della normativa tecnica che disciplina le zone agricole, come già espresso nel parere comunicato in sede di preavviso di diniego.

Si ribadisce che l’art. 32 delle Norme Tecniche del PRG vigente esclude qualsiasi tipo di costruzione che non sia strettamente funzionale all’attività agricola, e solo se realizzata ai fini della conduzione dell’azienda agricola da parte del coltivatore diretto o dell’imprenditore agricolo professionale.

Nel caso in esame la variazione di destinazione d’uso con ampliamento per un fabbricato, e con demolizione e ricostruzione con diversa volumetria e sagoma per l’altro, violano espressamente le disposizioni contenute nell’art. 32 della normativa tecnica che disciplina le zone agricole, come già espresso nel parere comunicato in sede di preavviso di diniego”.

8. L’articolo 32 delle NTA richiamato dispone, per quel che qui rileva:

“3. Ove non diversamente disposto ai successivi punti del presente articolo, nelle zone agricole sono ammesse le seguenti destinazioni d’uso:

a) costruzioni rurali ad uso abitativo dei seguenti soggetti e della loro famiglia: (?);

b) costruzioni rurali di servizio necessarie al diretto svolgimento delle attività produttive aziendali e interaziendali quali: (?);

c) costruzioni rurali per allevamenti zootecnici aziendali e /o interaziendali e annessi fabbricati e impianti di servizio;

d) serre fisse, comportanti trasformazione edilizia del territorio, per colture vegetali collegate allo sfruttamento del terreno agricolo;

e) infrastrutture tecniche e di difesa del suolo. [?].

44. Per gli edifici esistenti con destinazione d’uso diversa dall’abitazione, è consentito l’intervento di conservazione tipologica senza demolizione e ricostruzione, senza aumento di SC e/o di volume e con il cambio di destinazione d’uso per: – attività artigianali; – magazzini; – depositi”.

La giurisprudenza invocata a sostegno dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati con motivi aggiunti si scontra con la specificità della norma da applicarsi nel Comune di (omissis).

I rigetti delle domande di sanatoria risultano pienamente motivati sul punto in quanto il comma 44 dell’articolo 32, invocato dagli appellanti, non consente né la demolizione con ricostruzione, né l’aumento di volumi.

9. Secondo costante giurisprudenza: “Se una determinazione amministrativa di segno negativo si fonda su una pluralità di ragioni, ciascuna delle quali di per sé idonea a supportarla in modo autonomo, è sufficiente che anche una sola di esse resista alle censure mosse in sede giurisdizionale perché il provvedimento nel suo complesso resti esente dall’annullamento” (Cons. Stato, sez. IV, 29 febbraio 2016, n. 845).

Nel caso di specie la destinazione urbanistica della zona era da sola sufficiente a giustificare il rigetto delle richieste.

Tale circostanza rende superfluo l’esame di tutti gli ulteriori motivi che, quand’anche fondati, non potrebbero condurre all’annullamento dei provvedimenti impugnati.

10. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte appellante al pagamento, in favore del Comune di (omissis), della somma di ? 3.500,00 (euro tremilacinquecento/00), oltre accessori, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31 marzo 2016 con l’intervento dei magistrati:

Luciano Barra Caracciolo – Presidente

Giulio Castriota Scanderbeg – Consigliere

Dante D’Alessio – Consigliere

Andrea Pannone – Consigliere, Estensore

Vincenzo Lopilato – Consigliere