Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 22 giugno 2018, n. 3836.

La massima estrapolata:

Sono legittimati a richiedere la concessione o l’autorizzazione edilizia i soggetti che hanno la disponibilità giuridica dell’area e la titolarità di un diritto reale o di obbligazione che dia facoltà di eseguire le opere, senza che occorra necessariamente la relativa proprietà.

Sentenza 22 giugno 2018, n. 3836

Data udienza 24 maggio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4493 del 2010, proposto da:
Za. Ca. Snc, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Ma. Me. e Lu. Pe., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ma. Me. in Roma, via (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Da. Me. e Or. Si., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Or. Si. in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per il Veneto, Sezione Prima, n. 708 del 18 marzo 2009
con conseguente annullamento
della varianze parziale al PRG denominata “Tutela dell’integrità ambientale e paesistica delle aree vallive (omissis) e modifica dell’indice di copertura massimo consentito nelle zone produttive artigianali e industriali”, adottata con deliberazione del Consiglio Comunale n. 21 del 29 febbraio 1996
e condanna
dell’amministrazione resistente al risarcimento del danno subito dall’appellante per effetto della suddetta variante.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 maggio 2018 il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti gli avvocati Lu. Pe. e Or. Si.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La Za. Ca. Snc (di seguito anche la Società), titolare di un punto vendita carburanti sito in (omissis) (VI), via (omissis), espone che, in data 15 maggio 1995, ha comunicato all’Amministrazione comunale l’intenzione di trasferire, ampliare e modernizzare il proprio impianto fuori dal centro urbano, su un’area posta lungo la strada provinciale (omissis), ad est del paese.
Soggiunge che, con lettere del 13 giugno 1995 e del 22 giugno 1995, l’Amministrazione ha riconosciuto l’ammissibilità del nuovo impianto da un punto di vista urbanistico, escludendo solo la realizzazione degli “accessori ed attività aggregabili”.
Rappresenta che, in accoglimento delle indicazioni dell’Amministrazione, ha presentato, in data 22 settembre 1995, un secondo progetto in cui l’area coperta dai vari locali era ridotta da mq 316,00, previsti nel progetto originario, a mq 170,00, ma l’Amministrazione comunale, in data 15 novembre 1995, ha respinto il progetto assumendo che gli elaborati allegati “evidenziavano la previsione di volumi esorbitanti il concetto significativo di chiosco”.
Fa altresì presente di avere presentato, in data 17 gennaio 1996, un terzo progetto, nel quale la superficie coperta del chiosco era ulteriormente ridotta a mq 81,00.
Il Consiglio Comunale, con delibera n. 21 del 29 febbraio 1996, ha adottato la variante per la “tutela dell’integrità ambientale e paesistica delle aree vallive (omissis)”, variante che ha posto un vincolo di inedificabilità assoluta sull’area interessata dalla richiesta di costruzione del nuovo impianto di distribuzione carburanti.
Il T.a.r. per il Veneto, Prima Sezione, con sentenza n. 708 del 18 marzo 2009, riuniti i giudizi, ha dichiarato inammissibili, nei sensi di cui in motivazione, i ricorsi proposti dalla Za. Ca. Snc per l’annullamento della citata delibera del Consiglio Comunale di (omissis) n. 21 del 29 febbraio 1996 (RG n. 1517/1995) e per la condanna al risarcimento del danno subito (RG n. 1445/2008).
Di talché la Società interessata ha proposto il presente appello, articolato nei seguenti motivi:
Erroneità della motivazione per palese travisamento dei fatti ovvero per illogicità manifesta, nella parte in cui si nega la legittimazione dell’originaria appellante a chiedere ed ottenere la concessione edilizia.
Nell’affermare il difetto di legittimazione della Società e nel dichiarare conseguentemente inammissibili i ricorsi proposti, il giudice di prime cure sarebbe incorso in una svista, in quanto, se è vero che, al momento della presentazione dell’istanza di concessione, l’appellante era in possesso esclusivamente di una promessa di vendita condizionata al rilascio dei titoli edilizi, è altrettanto vero che, con nota del 12 settembre 1995, indirizzata al Sindaco del Comune di (omissis), il promittente venditore aveva autorizzato la Za. Ca. Snc “alla redazione e presentazione agli Enti competenti del progetto relativo”.
Dubbi sulla legittimazione del promissario acquirente a presentare un’istanza di concessione edilizia concernente il bene promesso in vendita non potrebbero sussistere laddove lo stesso promissario acquirente sia stato espressamente autorizzato a tale presentazione dal promittente venditore.
Sulla illegittimità della variante parziale al PRG del Comune di (omissis), adottata con deliberazione del Consiglio Comunale n. 21 del 29 febbraio 1996 per incompetenza del Comune di (omissis) con riferimento agli artt. 5 legge n. 1497/39, art. 82 dPR n. 616/77 e art. 1 legge n. 431 del 1985.
L’obiettivo perseguito dall’Amministrazione sembrerebbe essere stato la salvaguardia di una parte del territorio comunale asseritamente meritevole di tutela ambientale, da attuare attraverso l’estensione di un vincolo idrogeologico, sicché il Comune avrebbe invaso le competenze attribuite dalle norme in epigrafe a Stato e Regione.
Eccesso di potere per travisamento dei fatti, sviamento dalla funzione tipica, illogicità manifesta, contraddittorietà.
La scelta dell’Amministrazione di estendere alle aree poste a sud del (omissis) e del fiume On. il vincolo idrogeologico, originariamente previsto per le aree a nord, sarebbe illogica.
L’appellante, inoltre, ha evidenziato la presenza degli elementi costituitivi della responsabilità risarcitoria del Comune (elemento soggettivo, nesso di causalità, ammontare del danno).
Il Comune di (omissis) ha posto in rilievo che, successivamente alla proposizione dell’appello, il Comune – con la variante generale al PRG approvata con la deliberazione della Giunta regionale n. 142 del 31 maggio 2002 – ha riclassificato la zona di cui è causa come C2/1 “residenziale di espansione” e che la medesima variante ha previsto espressamente un’area (omissis) “zone per attrezzature di interesse comune” e, quindi, nel mappale in cui la Società intendeva realizzare l’impianto, le NTA attualmente in vigore prevedono espressamente la possibilità di costruire stazioni di servizio.
Di talché, considerato che tali nuove statuizioni soddisfano integralmente l’interesse azionato dall’appellante, l’Amministrazione comunale ha ritenuto cessata la materia del contendere e, comunque, ha sostenuto che la Società non avrebbe alcun interesse a coltivare l’appello, neppure ai fini risarcitori. La Za., inoltre, avrebbe presentato al Comune una DIA/SCIA per realizzare lavori di ristrutturazione ed ampliamento dell’impianto di servizio sito in via (omissis).
Ha eccepito altresì l’avvenuta prescrizione di ogni diritto al risarcimento dei danni e, in ogni caso, contestando le argomentazioni formulate nell’atto di appello, ha concluso per la sua reiezione.
L’appellante, di contro, ha evidenziato che, ristrutturando il proprio impianto, ha cercato solo di “salvare il salvabile” non essendo più possibile mantenere l’impianto alle pregresse condizioni a fronte della sopravvenuta normativa in tema di sicurezza, mentre il trasferimento nel nuovo sito, a seguito dell’approvazione del nuovo piano regolatore nel 2002, non è stato più attuabile perché il terreno era stato nel frattempo ceduto a terzi che, nel 2004, hanno realizzato una stazione di servizio identica a quella impedita alla Società Za..
L’appellante ha ancora precisato che l’interesse all’illegittimità degli atti impugnati è ormai soltanto strumentale all’accoglimento della domanda di risarcimento danni per equivalente patrimoniale ed ha altresì rappresentato che l’eccezione di prescrizione non è mai stata sollevata nel giudizio di primo grado, per cui deve ritenersi preclusa nel giudizio di appello.
All’udienza pubblica del 24 maggio 2018, la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. L’appello è infondato e va respinto, con conseguente conferma della sentenza appellata, sia pure con motivazione parzialmente diversa.
2.1. La sentenza appellata ha dichiarato inammissibili i ricorsi proposti in primo grado con la seguente motivazione:
“Nel caso di specie va ricordato che l’art. 77, co. 1, della L.R. 61/85 include tra i titoli sufficienti al rilascio della concessione o dell’autorizzazione edilizia anche ogni “diritto personale compatibile con l’intervento da realizzare”. La norma costituisce svolgimento dell’art. 4 l. 10/77 che prevede: la “concessione è data dal sindaco al proprietario dell’area o a chi abbia titolo per richiederla” (oggi cfr anche il T.u. edilizia n. 380/01).
Anche la norma statale ha fatto ritenere (vd., ad es.: Consiglio di Stato, sez. V, 4 novembre 1997 n. 1227) che è legittimato a richiedere la concessione edilizia non solo il titolare del diritto di proprietà sul fondo, ma anche chi, pur essendo titolare di altro diritto, reale o di obbligazione, abbia, per effetto di questo, la facoltà di eseguire i lavori per i quali chiede la concessione.
Quindi, sono legittimati a richiedere la concessione o l’autorizzazione edilizia i soggetti che hanno la disponibilità giuridica dell’area e la titolarità di un diritto reale o di obbligazione che dia facoltà di eseguire le opere, senza che occorra necessariamente la relativa proprietà (cfr.: T.A.R. Veneto, sez. II, 22 dicembre 1994 n. 943; id., sez. I, 16 febbraio 1995 n. 297; Cons. Stato, II, 14.3.1990 n. 1208).
Orbene nel caso in esame la ricorrente non risulta titolare di alcuna posizione soggettiva legittimante, posto che era bensì promissaria acquirente, con acquisto condizionato espressamente, tuttavia, proprio all’ottenimento dei pareri favorevoli per la realizzazione della stazione di distribuzione carburanti, sicché l’ammissibilità di un parere preventivo, pur in difetto di titolo legittimante all’atto della richiesta, sanabile poi in caso di viatico favorevole, non si traduce in identica legittimazione in caso di contestazione della legittimità del diniego opposto.
All’inammissibilità del ricorso avverso il diniego e l’adozione della variante segue, per difetto di legittimazione, anche la reiezione della richiesta risarcitoria, e ciò a prescindere dalla configurazione dell’azione relativa come subordinata al previo annullamento dell’atto amministrativo o come azione autonoma”.
2.2. La Società – promissaria acquirente ed autorizzata dal promittente venditore “alla redazione e presentazione agli Enti competenti del progetto relativo” – ha comunicato l’intenzione di trasferire, ampliare e modernizzare il proprio impianto il 15 maggio 1995, chiedendo al Comune un parere preliminare sull’ammissibilità dell’intervento, ed ha poi chiesto la concessione edilizia presentando un secondo progetto “ridimensionato” il 22 settembre 1995, respinto dall’Amministrazione in data 15 novembre 1995.
Con la presentazione dell’istanza, la Za. ha differenziato e qualificato la sua posizione, per cui i provvedimenti adottati dall’Amministrazione, anche ove eventualmente tali da sostenere la carenza di legittimazione da parte del proponente, avrebbero certamente potuti essere impugnati in sede giurisdizionale in quanto l’istanza ha determinato un obbligo di provvedere in capo all’Amministrazione ed il proponente della stessa è divenuto titolare di una posizione di interesse legittimo pretensivo e non di mero fatto al conseguimento del bene della vita richiesto, vale a dire il trasferimento dell’impianto nel nuovo sito.
La Società, in data 17 gennaio 1996, ha chiesto la concessione edilizia presentando un terzo progetto, a fronte del quale il Comune, con nota del 17 giugno 1996 ricevuta il giorno seguente, ha comunicato che l’istanza edilizia è stata sottoposta all’esame della Commissione Edilizia Comunale la quale, in data 6 giugno 1996, ha espresso parere sospensivo all’intervento proposto “poiché l’intervento contrasta con la norma adottata con del. C.C. n. 21 del 29.02.1996, ai sensi della L. 1902/52 (Norme di salvaguardia) l’istanza va sospesa sino alla emanazione del parere regionale in ordine alla variante medesima”.
La Za., che pur ne avrebbe avuto titolo, non ha impugnato tale provvedimento né ha agito avverso il silenzio serbato dall’Amministrazione che, a quanto è dato conoscere dagli atti di causa, non si è espressamente pronunciata sull’istanza.
Diversamente, ha impugnato la variante parziale al PRG, di cui alla deliberazione del Consiglio Comunale n. 21 del 29 febbraio 1996, che ha, a suo tempo, reso inedificabile la zona in cui l’impianto, secondo le aspettative dell’appellante, avrebbe dovuto essere trasferito.
In relazione a tale atto, l’interesse, oggettivamente presente sul piano fattuale, a contestare il vincolo di inedificabilità dell’area ove la Società avrebbe voluto trasferire la stazione di servizio non può essere qualificato come un interesse legittimo ed in quanto tale non è tutelabile in sede giurisdizionale.
La possibilità di proporre un’azione impugnatoria di provvedimenti amministrativi, al di là di specifiche ipotesi contemplate dalla legge, non è concessa a chiunque in qualità di cittadino intenda censurare l’esercizio del potere pubblico, ma soltanto al titolare di una posizione di interesse legittimo e cioè di una posizione qualificata e differenziata rispetto alla posizione di tutti gli altri membri della collettività.
La posizione legittimante alla proposizione del ricorso, quindi, è caratterizzata dalla differenziazione e dalla qualificazione.
La prima qualità può discendere dall’atto amministrativo, quando esso incide immediatamente nella sfera giuridica del soggetto, ovvero può rinvenirsi nel collegamento tra la sfera giuridica individuale ed il bene della vita oggetto della potestà pubblica quando l’atto esplica effetti diretti nella sfera giuridica altrui e, in ragione di tali effetti, è destinato ad interferire sulla posizione sostanziale del ricorrente ed è proprio per questa ragione che, nel caso di specie, la posizione della Za. è differenziata, atteso che l’atto impugnato esplica effetti diretti nella sfera giuridica del proprio promissario venditore.
Peraltro, come detto, ai fini della configurazione della posizione sostanziale legittimante l’azione, non è sufficiente che sussista un qualsiasi interesse differenziato, rispetto a quello di altri soggetti, al corretto esercizio del potere amministrativo, ma è necessario anche che l’interesse individuale sia qualificato, sia cioè considerato dalla norma attributiva del potere, nel senso che tale norma o l’ordinamento nel suo complesso deve prendere in considerazione oltre l’interesse pubblico che è precipuamente preordinata a soddisfare anche l’interesse individuale privato su cui va ad incidere l’azione amministrativa.
La legittimazione ad agire, nella fattispecie, non sussiste in quanto la normativa in materia di pianificazione urbanistica, indubbiamente posta anche a tutela dei proprietari delle aree comprese nel perimetro di efficacia dell’atto o nelle aree immediatamente viciniore o pure di chi sia nel possesso titolato delle stesse, non può ritenersi posta a tutela di tutti i soggetti dell’ordinamento che, per vincoli contrattuali o d’altro genere, hanno un qualunque interesse materiale alla disciplina urbanistica della zona.
In definitiva, mentre la Società Za., in quanto presentatrice delle istanze e titolare di un interesse legittimo pretensivo, sarebbe stata legittimata ad impugnare i provvedimenti adottati dall’Amministrazione non satisfattivi della propria richiesta o avrebbe avuto legittimazione ad agire avverso il silenzio serbato dall’amministrazione, non è parimenti legittimata ad impugnare in via principale la variante parziale al PRG, adottata con deliberazione del Consiglio Comunale di (omissis) n. 21 del 29 febbraio 2016, in quanto titolare – rispetto alla nuova disciplina della zona da essa introdotta – di un interesse di mero fatto.
3. Va da sé che la carenza di legittimazione all’impugnativa della delibera in discorso determina, come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, l’inammissibilità della domanda risarcitoria.
4. La sentenza appellata, pertanto, deve essere confermata, sia pure con una motivazione parzialmente diversa.
5. Sussistono giuste ragioni, attesa la peculiarità della fattispecie, per disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata con diversa motivazione.
Compensa le spese del giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 maggio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Carlo Schilardi – Consigliere
Giuseppe Castiglia – Consigliere
Luca Lamberti – Consigliere
Roberto Caponigro – Consigliere, Estensore