Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 1 giugno 2018, n. 3326.

La massima estrapolata:

L’opinabilita’ delle questioni giuridiche sottese ai quesiti, spesso articolati e complessi, che connotano le prove d’esame del concorso notarile impedisce di esaminarle come se si trattasse di quiz rispetto ai quali la Commissione sarebbe chiamata soltanto a verificare l’esattezza o meno delle risposte fornite, laddove invece il giudizio sulle soluzioni offerte dal candidato e’ spesso condizionato in modo determinante dal percorso logico e dalle argomentazioni che le sostengono, nell’ambito di una generale valutazione sulla completezza e la logica interna dell’elaborato.

Sentenza 1 giugno 2018, n. 3326

Data udienza 24 maggio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6893 del 2013, proposto da
Da. Bu., rappresentato e difeso dall’avvocato An. D’A., con domicilio eletto presso lo studio Gi. Gr. in Roma, via (…);
contro
Ministero della giustizia, Commissione esaminatrice del concorso a 200 posti di notaio bandito con decreto dirigenziale del 28 dicembre 2009, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via (…);
nei confronti
Ca. Ch., Gi. Ba. Gu., Fe. Zi., non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione I, 11 aprile 2013, n, 3704.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della giustizia e della Commissione esaminatrice del concorso a 200 posti di notaio bandito con decreto dirigenziale del 28 dicembre 2009;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 maggio 2018 il consigliere Giuseppe Castiglia;
Uditi per le parti l’avvocato Mi. Sp., su delega dell’avvocato An. D’A., e l’avvocato dello Stato Gi. Ba.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il dottor Da. Bu. ha partecipato al concorso per l’assegnazione di 200 posti di notaio, indetto con decreto dirigenziale del 28 dicembre 2009.
2. All’esito della valutazione dei tre temi, il candidato è stato valutato all’unanimità inidoneo quanto all’atto di diritto civile, avendo la commissione rilevato che egli “ha travisato la traccia e predisposto un atto che non realizza le finalità richieste. Infatti, ha fatto ricorso alla vendita con riserva di proprietà, che, per come strutturata, non consente di far funzionare il meccanismo della prelazione legale previsto dal sistema, che presuppone, perché l’ente pubblico possa esercitare il diritto, l’effetto traslativo, che nella fattispecie manca. Né il candidato spiega in motivazione e parte teorica le ragioni di tale scelta, evidenziando così di non avere compreso le criticità poste dalla traccia”.
3. Non ammesso a sostenere le prove orali, il dottor Bu. ha impugnato il giudizio negativo proponendo un ricorso articolato su cinque motivi, dei quali i primo quattro – con riguardo all’atto di diritto civile – sostengono sotto angolazioni diverse la violazione e falsa applicazione degli artt. 10 e 11 del decreto legislativo 24 aprile 2006, n. 166, l’errata applicazione e falsa applicazione dei criteri di correzione indicati nel verbale della commissione n. 7 del 14 marzo 2011 e nel bando di concorso, l’eccesso di potere in tutte le sue forme sintomatiche:
I) giudicato idoneo in relazione alle prime due prove scritte, il ricorrente non sarebbe stato ammesso alla prova orale per una valutazione negativa del terzo elaborato, la cui traccia – secondo la commissione – sarebbe stata travisata con la predisposizione di un atto che non realizzerebbe le finalità richieste per avere fatto ricorso alla vendita con riserva di proprietà. La soluzione adottata sarebbe contestata in sé e per sé, non cioè per come predisposta dal candidato, e tale valutazione, oltre a essere errata, sarebbe palesemente in contrasto con i giudizi favorevoli espressi su altri concorrenti autori dell’identica soluzione giuridica. Sarebbe dunque palese la disparità di trattamento o, in alternativa, l’equivocità e l’erroneità dei criteri di valutazione per come concretamente adoperati nei confronti del dottor Bu.. In entrambi i casi, ne risulterebbe oltrepassata la linea che consente la sindacabilità del giudizio espresso dalla commissione di concorso, cioè la macroscopica illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza o il travisamento del fatto;
II) anche a una superficiale comparazione del testo degli elaborati in esame, risulterebbe evidente trattarsi di atti identici nel loro significato giuridico, per recare la stessa soluzione giuridica del caso posto. Senza sconfinare nel merito dei giudizi, sarebbe dunque evidente l’illogicità e la contraddittorietà dell’operato della commissione, anche perché i medesimi commissari che hanno valutato negativamente la prova dell’appellante in altre occasioni avrebbero ritenuto all’unanimità plausibile e corretta la soluzione della vendita con riserva di proprietà;
III) della sottocommissione che ha giudicato negativamente la prova del ricorrente e di quelle che si sono espresse favorevolmente sugli elaborati dei candidati presi a raffronto – in un caso come negli altri alla unanimità – avrebbero fatto parte almeno un commissario comune e talvolta lo stesso presidente della commissione. Le valutazioni antitetiche e diametralmente opposte dimostrerebbero il vizio di incoerenza e travisamento dei fatti anche per la mancata attivazione degli adempimenti prescritti per assicurare l’omogeneità dei giudizi (periodica variazione dei componenti e convocazione di riunioni plenarie o sedute allargate della commissione, compiti questi precipuamente affidati al presidente dell’organo);
IV) la valutazione negativa finirebbe per sconfessare gli stessi criteri generali di correzione predisposti dalla commissione con il verbale n. 7. A dimostrazione dell’assunto, il caso sottoposto alla risoluzione dei candidati è dettagliatamente analizzato e viene allegato un parere pro veritate, il quale attesterebbe che la soluzione adottata – ed espressamente motivata con la esclusione di soluzioni alternative – non solo sarebbe scientificamente corretta, ma meglio soddisferebbe le richieste della traccia e l’interesse delle parti;
V) quanto agli elaborati di diritto commerciale e mortis causa, peraltro giudicati sufficienti, non sarebbero fondate le notazioni critiche della commissione – peraltro limitate alla sola tecnica redazionale adoperata – espresse in maniera generica e indeterminata ed elusive dell’obbligo di motivazione. Benché formulata per mero scrupolo difensivo, la censura dimostrerebbe ancora una volta la superficialità e l’illogicità che avrebbero contrassegnato le operazioni valutative.
4. Con sentenza 11 aprile 2013, n. 3704, il T.A.R. per il Lazio, sez. I, ha respinto il ricorso, compensando fra le parti le spese di giudizio.
5. Ricostruito il quadro normativo di riferimento e richiamata la giurisprudenza consolidata in materia, il Tribunale territoriale, valutando assieme le prime quattro censure, ha in sintesi ritenuto che:
– il giudizio sulle soluzioni offerte risulterebbe condizionato in modo determinante dal percorso logico e dalle argomentazioni sostenute nell’ambito di una valutazione complessiva;
– il mero richiamo a un istituto non sarebbe di per sé idoneo a dimostrare il corretto utilizzo dello strumento giuridico e l’astratta correttezza della soluzione prospettata non potrebbe assurgere a unico parametro valutativo del giudizio della commissione, dovendosi prendere in considerazione in concreto la complessiva giustificazione delle singole clausole e della motivazione a queste sottesa;
– le doglianze prospettate si risolverebbero nell’inammissibile tentativo di sindacare nel merito le singole valutazioni compiute dalla commissione di concorso in relazione ai vari aspetti della prova del ricorrente;
– non sarebbe configurabile un vizio di disparità di trattamento rispetto ad altri candidati, non essendo dimostrata l’identità o la totale assimilabilità delle situazioni messe a confronto;
– in relazione al quinto motivo del ricorso, non sarebbe contraddittorio e immotivato il comportamento della commissione, che si sarebbe mossa in aderenza allo schema delineato dall’art. 11, commi 5 e 6, del decreto legislativo n. 166/2006; il carattere non ostativo della valutazione della prova concorsuale non implicherebbe automaticamente l’idoneità del candidato.
6. Il dottor Bu. ha interposto appello avverso la sentenza n. 3704/2013 riproponendo integralmente i motivi del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado e censurando la decisione impugnata, che avrebbe eluso le questioni poste nel ricorso opponendo a esse una ricostruzione basata sulla ripetizione astratta di principi generali e trascurando le particolarità del caso di specie. Dopo avere analizzato diffusamente la pronunzia contestata e averne messo in rilievo le asserite incongruenze, l’appellante chiede la valutazione del parere pro veritate già depositato in atti, l’ammissione di prova testimoniale, la nomina di un verificatore o di un consulente tecnico per accertare l’identicità della soluzione offerta sul punto da quelle di altri candidati, ritenuti idonei (il T.A.R. non si sarebbe pronunciato sulla richiesta). Infine, insiste per l’accoglimento dell’appello con conseguente riesame – con garanzia dell’anonimato – della prova di diritto civile o, in subordine e ove ritenuto necessario, di tutti gli elaborati.
7. L’Amministrazione della giustizia si è costituita in giudizio per resistere all’appello, affidando le proprie difese a una successiva memoria e affermando che:
– la normativa di settore imporrebbe alla commissione un esame globale degli elaborati: il giudizio negativo finale sarebbe stato fondato sia sul mancato conseguimento del fine pratico perseguito dalle parti nell’elaborato di diritto civile, per come lo schema della vendita con riserva di proprietà sarebbe stata strutturato in concreto, sia sulle sia pur limitate carenze nelle prime due prove;
– la presunta disparità di trattamento risulterebbe solo all’esito di un’atomistica ricostruzione di comodo degli elaborati presi in comparazione con la ricostruzione dei soli passaggi ritenuti utili ai fini difensivi. Il tertium comparationis sarebbe ancorato a un criterio formalistico (il nomen iuris dell’istituto) e prescinderebbe dalla valutazione della concreta capacità dei singoli candidati di governare la dinamica delle clausole di uno schema (la vendita immobiliare con riservato dominio) nato nella prassi e caratterizzato da un alto grado di atipicità.
8. L’appellante ha depositato una memoria e note di replica.
9. All’udienza pubblica del 24 maggio 2018, l’appello è stato chiamato e trattenuto in decisione.
10. In via preliminare, il Collegio rileva che non risulta impugnata la graduatoria finale del concorso in oggetto, approvata con decreto ministeriale del 24 maggio 2013, e la nomina dei vincitori alle sedi di rispettiva destinazione, disposta con decreto ministeriale del successivo 19 luglio, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale n. 60 del 30 luglio 2013.
11. Già questo elemento potrebbe costituire una circostanza rilevabile d’ufficio – nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a. – e sufficiente per risolvere la controversia sul piano della persistenza dell’interesse alla decisione e della conseguente procedibilità dell’appello. Non vale a tal fine la generale e generica formula dell’epigrafe del ricorso che investe del gravame “ogni altro atto … antecedente, collegato, annesso, connesso, presupposto, successivo e consequenziale”, in quanto, per costante giurisprudenza (ad. es. Cons. Stato, sez. IV, 30 maggio 2013, n. 2960), i provvedimenti impugnati devono essere specificamente inseriti nell’oggetto della domanda e a essi devono essere direttamente collegate le censure dedotte.
12. Il Collegio ritiene tuttavia di poter prescindere dal punto specifico, in quanto il gravame è infondato nel merito.
13. A questo proposito, conviene osservare che il perimetro del giudizio di appello è circoscritto dalle censure ritualmente sollevate in primo grado secondo quanto disposto dall’art. 104 c.p.a. Pertanto, per comodità espositiva, saranno prese in esame direttamente le censure poste a sostegno del ricorso proposto innanzi al Tribunale regionale (per tutte, Cons. Stato, sez. V, 10 febbraio 2015, n. 673; sez. V, 29 ottobre 2014, n. 5347; sez. IV, 10 maggio 2018, n. 2799), restando irrilevanti le specifiche doglianze mosse contro la sentenza impugnata in particolare con riguardo alla dedotta violazione del principio di corrispondenza fra chiesto e pronunziato.
14. Con i primi quattro motivi del ricorso introduttivo, il dottor Bu. deduce sotto diversi e articolati profili i vizi di violazione di legge e di eccesso di potere che renderebbe illegittimo il giudizio di inidoneità espresso dalla commissione d’esame, in particolare – quanto all’eccesso di potere – in ragione di una supposta ingiustificata disparità rispetto al trattamento più benevolo riservato ad altri concorrenti, i quali avrebbero prescelto la medesima soluzione da lui adottata per il tema di diritto civile.
15. Il giudizio negativo della commissione – per sua natura in via di principio sintetico – si articola su due profili: l’uso di uno strumento tecnico inadatto e la mancanza di una motivazione adeguata della scelta.
16. L’appello, benché abilmente costruito, è infondato in quanto:
a) la valutazione della commissione non appare investire l’istituto (vendita con riserva di proprietà) in sé, ma la sua concreta configurazione nell’atto formulato, alla luce dell’insieme delle clausole negoziali predisposte; da ciò dunque l’irrilevanza e l’inammissibilità della prova testimoniale richiesta;
b) se questa valutazione sia corretta o no è questione di schietto merito, che potrebbe essere oggetto di giudizio solo oltrepassando gli stretti e condivisi confini che limitano il sindacato giurisdizionale sugli atti di esercizio di una discrezionalità tecnica particolarmente qualificata (violazione delle regole procedurali; vizio di eccesso di potere in particolari e definite ipotesi, riscontrabili dall’esterno e con immediatezza dalla sola lettura degli atti, quali l’errore sui presupposti, il travisamento dei fatti, la manifesta illogicità o irragionevolezza: da ultimo, Cons. Stato, sez., IV, 6 febbraio 2017, n. 492; sez. IV, 30 agosto 2017, n. 4107);
c) la prova dell’appellante è bensì accompagnata da una parte teorico-motivazionale che cita gli istituti astrattamente utilizzabili (la vendita con patto di riservato dominio e quella sottoposta a condizione risolutiva di inadempimento), ma ancora una volta è un giudizio di merito, come tale normalmente insindacabile, quello concernente l’effettiva giustificazione della scelta in concreto fatta nella costruzione dell’atto, inteso come risultante del complesso delle clausole negoziali redatte;
d) la comparazione con altri elaborati non può essere fatta ponendo a raffronto singoli passaggi dei testi presi in considerazione. Premesso che, secondo la costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, la disparità di trattamento postula la dimostrazione che siano state trattate diversamente due situazioni uguali o analoghe (da ultimo, sez. IV, 30 agosto 2017, n. 4107, ove riferimenti ulteriori), non è comunque corretto l’approccio di fondo “atomistico” con il quale la parte appellante ha isolato singoli brani della propria prova, ritenuti particolarmente significativi, per poi procedere a una comparazione con quanto sul punto contenuto nelle prove di altri candidati e inferirne un giudizio di asserita identità degli elaborati sotto tale profilo. Infatti, è evidente che la valutazione di un concetto giuridico e della sua concreta applicazione non necessariamente risulta apprezzabile sulla base della lettura della sola parte dell’elaborato in cui sono contenuti i brani relativi, dovendo tenersi conto di come questi si inseriscono all’interno dello svolgimento della traccia nel suo complesso (Cons. Stato, sez. IV, 27 maggio 2011, n. 3855; sez. IV, 4 giugno 2013, n. 3057; sez. IV, 5 gennaio 2017, n. 11);
e) come la Sezione ha ritenuto di affermare decidendo su analoga controversia, in termini del tutto condivisibili, “l’opinabilità delle questioni giuridiche sottese ai quesiti, spesso articolati e complessi, che connotano le prove d’esame del concorso notarile impedisce di esaminarle come se si trattasse di quiz rispetto ai quali la Commissione sarebbe chiamata soltanto a verificare l’esattezza o meno delle risposte fornite, laddove invece il giudizio sulle soluzioni offerte dal candidato è spesso condizionato in modo determinante dal percorso logico e dalle argomentazioni che le sostengono, nell’ambito di una più generale valutazione sulla completezza e la logica interna dell’elaborato” (n. 3855/2011, cit.);
f) sono inammissibili pareri pro veritate, verificazioni o consulenze tecniche in quanto, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, apporti valutativi di tal genere sono sostanzialmente irrilevanti al fine di confutare il giudizio della commissione; spetta in via esclusiva a quest’ultima la competenza a valutare gli elaborati degli esaminandi e, a meno che non ricorra l’ipotesi residuale del macroscopico errore logico (che nella fattispecie il Collegio non rileva), non è consentito al giudice della legittimità sovrapporre alle determinazioni da essa adottate il parere reso da un soggetto terzo, quale che sia la sua qualifica professionale e il livello di conoscenze e di esperienze acquisite nella materia in discussione (per tutte Cons. Stato, sez. IV, 17 febbraio 2009, n. 859; sez. IV, 17 aprile 2009, n. 1853; sez. IV, 23 maggio 2016, n. 2110; sez. IV, 8 febbraio 2017, n. 558);
g) come appare dalla disposizione dell’art. 11, comma 1, del decreto legislativo n. 166/2006, la commissione formula un giudizio complessivo delle prove scritte, nel quale può e deve tenere conto anche delle criticità riscontrate nelle singole prove; la circostanza che dalla lettura dei primi due elaborati presi in esame non abbia operato la clausola di esclusione immediata, prevista dalla commissione sulla base del comma 7 del citato art. 11, non vale di per sé giudizio positivo delle prove stesse;
h) le critiche che l’appellante muove ai giudizi formulati circa l’uso di tecniche redazionali non appropriate nell’atto mortis causa e in quello di diritto commerciale (quinto motivo del ricorso introduttivo) contrappongono una sua personale valutazione a quella della commissione e si risolvono in giudizi di merito. Esse sono perciò inammissibili, perché “altro è l’illogicità di una valutazione, altro è la non condivisione di essa” (Cass. civ., sez. un., 22 maggio 2012, n. 8071) e, se così non fosse, si finirebbe per ampliare le ipotesi di giurisdizione di merito attribuite al giudice amministrativo dall’art. 134 c.p.a., che sono invece tassative e non sopportano ampliamento, come ha confermato di recente l’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato con la decisione 27 aprile 2015, n. 5 (Cons. Stato, sez. IV, 23 maggio 2016, n. 2110; sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5726).
17. Dalle considerazioni che precedono discende che l’appello è infondato e va perciò respinto, con conferma della sentenza impugnata.
18. Considerata la complessità della controversia, le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Compensa fra le parti le spese del grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 maggio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Carlo Schilardi – Consigliere
Giuseppe Castiglia – Consigliere, Estensore
Luca Lamberti – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere