Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 28 giugno 2016, n. 2921

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2883 del 2015, proposto da:
Comune di (omissis), in persona del legale rappresentante in carica rappresentato e difeso dall’avv. Ma. St. Ma., con domicilio eletto presso Ma. St. Ma. in Roma, Via (…);
contro
Li. Il. Ac., ed altri, rappresentati e difesi dagli avv. Pa. Br., Ve. Di., con domicilio eletto presso Ma. At. Lo. in Roma, Via (…); An. Fo., ed altri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti in carica, rappresentati e difesi dagli avv. Ve. Di., Pa. Br., con domicilio eletto presso Ma. At. Lo. in Roma, Via (…);
Ca. Ga., ed altri, rappresentati e difesi dall’avv. Ve. Di., con domicilio eletto presso Ma. At. Lo. in Roma, Via (…);
nei confronti di
Provincia di Milano (ora Città Metropolitana di Milano);
Eu. 20. s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica rappresentato e difeso dagli avv. Ti. Ug., St. Io., con domicilio eletto presso St. Io. in Roma, Via (…); (omissis)20. s.r.l. in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avv. An. Ar., ed altri, con domicilio eletto presso Lu. Ma. in Roma, Via (…); In. s.r.l. in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avv. Pi. Ca. Si., Lu. Ma., An. Ar., con domicilio eletto presso Lu. Ma. in Roma, Via (…); Li. s.r.l. in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Gu. A. (F. Mo.) In., con domicilio eletto presso Gu.Al.In. in Roma, Via (…);
Ds. Nu. Pr. – Is. de. Vi. s.p.a., in persona del legale rappresentante in caricarappresentato e difeso dagli avv. St. Qu., ed altri, con domicilio eletto presso Ga. Pa. in Roma, viale (…);
Il Mo. s.r.l. in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avv. Gi. Ca., Lu. Ma., Pi. Ca. Si., con domicilio eletto presso Lu. Ma. in Roma, Via (…);
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Soc Se. s.r.l in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avv. Pi. Ca. Si., Lu. Ma., An. Ar., con domicilio eletto presso Lu. Ma. in Roma, Via (…); Te. s.r.l. in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dagli avv. Pi. Ca. Si., Lu. Ma., Gi. Ca., con domicilio eletto presso Lu. Ma. in Roma, Via (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. della LOMBARDIA – Sede di MILANO- SEZIONE II n. 00576/2015, resa tra le parti, concernente approvazione del Piano di Governo del Territorio;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Li. Il. Ac.Ed altri;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 giugno 2016 il consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti gli avvocati Ma., Di., Br., Ma., Ug. (anche su delega di In.) e Io.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la sentenza in epigrafe impugnata il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia – Sede di Milano – ha scrutinato il ricorso proposto dalla odierna parte appellata (corredato da tre motivi aggiunti).
1.1. In particolare, il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado si strutturava in 11 macrocensure di violazione di legge ed eccesso di potere ed era volto ad ottenere l’annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di (omissis) n. 11 del 14 febbraio 2012, recante l’approvazione del Piano di Governo del Territorio (PGT), nonché gli atti presupposti, lamentando in particolare la trasformazione degli ambiti TR1 e TR2 (costituenti il c.d. “(omissis)”) e degli ambiti TR3 e TR4 (ulteriori aree libere che i parte originaria ricorrente prospettava come connesse alle prime), e censurando altresì le previsioni concernenti la realizzazione della c.d. variante alla via (omissis).
1.1.1.Tre erano le fondamentali direttrici critiche delle censure ivi articolate:
a)violazione delle prescrizioni della legislazione primaria e secondaria lombarda in materia di “consumo di suolo”;
b)”indebita” interferenza del nuovo assetto urbanistico con la Rete Ecologica Regionale e con il c.d. “(omissis)”;
c)violazione delle prescrizioni in punto di Vas.
1.2. Con il primo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 6 dicembre 2012 e depositato il 18 dicembre 2012, erano state impugnate le delibere della Giunta comunale del Comune di (omissis) nn. 126, 127, 131 e 132 del 2012, recanti l’approvazione dei progetti di impianto del verde per l’esecuzione dell’azione di compensazione ambientale di c.d. preverdissement, relativi agli ambiti di trasformazione TR1, TR2, TR3 e TR4.
1.2.1.Oltre alle censure già articolate nel mezzo introduttivo, con il detto primo ricorso per motivi aggiunti ne erano state articolate ulteriori quattro; essenzialmente, ivi ci si doleva:
a) della omessa sottoposizione (alla verifica di assoggettabilità) alla Vas ed alla Via dei progetti di preverdissement degli ambiti TR1 e TR2;
b)dell’asserito malgoverno dell’articolo 8 delle norme del Documento di Piano del PGT e dell’articolo 3 della legge n. 241 del 1990;
1.3.con il secondo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 7 marzo 2014 e depositato il 25 marzo 2014, era stata altresì impugnata la delibera di Giunta comunale n. 131 del 19 dicembre 2013 di approvazione del Piano Attuativo relativo all’area di trasformazione TR4, con i relativi atti presupposti, nonché la delibera di Giunta comunale n. 126 del 19 dicembre 2013, di approvazione dello schema di convenzione per il trasferimento al Comune di aree di proprietà della Società Eu. 20. s.r.l. necessarie per la realizzazione della variante alla via (omissis);
1.3.1 erano state anzitutto reiterate le censure di cui ai precedenti ricorsi (ed era stato sostenuto quindi, in ogni caso, il ricorrere del vizio di illegittimità derivata) ed erano state sollevate ulteriori cinque macrocensure, incentrate sull’omesso rispetto della disciplina nazionale e comunitaria in materia di Vas e Via ed in materia di impianti a rischio di incidente rilevante;
1.4.con il terzo ricorso per motivi aggiunti (notificato il 9 maggio 2014 e depositato il 21 maggio 2014) era stato gravato il permesso di costruire n. 6/2014, prot. n. 5310, rilasciato il 18 marzo 2014 alla società Li. s.r.l., relativo a uno dei due lotti facenti parte del Piano Attuativo TR4, nonché la delibera di Giunta comunale n. 28 del 20 febbraio 2014, con cui era stato approvato lo schema di accordo, ai sensi dell’articolo 11 della legge n. 241 del 1990, per la definizione preliminare del Piano Attuativo “Area TR2” (schema che prevedeva, tra l’altro, la cessione al Comune di aree per la realizzazione della c.d. variante alla via (omissis));
1.4.1. anche in tale ricorso erano state reiterate le censure di cui ai precedenti ricorsi (ed era stato sostenuto quindi, in ogni caso, il ricorrere del vizio di illegittimità derivata) ed erano state sollevate ulteriori sette macrocensure, incentrate sul ricorrere di vizi di violazione di legge ed eccesso di potere (violazione della disciplina europea, nazionale e regionale in materia di VAS, in materia di VIA e della normativa in materia di impianti a rischio di incidente rilevante) nonché doglianze infraprocedimentali.
2. La società intimata Li. s.r.l. aveva a propria volta proposto ricorso incidentale, fondato su un unico motivo. Ivi si sosteneva la illegittimità dell’articolo 8 del Documento di Piano del Piano di Governo del Territorio di (omissis), laddove – in accoglimento delle doglianze ricorsuali principali – la disposizione in questione fosse stata interpretata nel senso che il termine semestrale per la realizzazione del preverdissement decorresse dalla data della delibera di approvazione definitiva dello strumento urbanistico (invece che dalla sua presa d’efficacia) e che, inoltre, il termine stesso non avesse carattere ordinatorio.
3. Il Tar all’udienza pubblica del 23 ottobre 2014 ha trattenuto la causa in decisione ed ha scrutinato, in via prioritaria, talune eccezioni preliminari riposanti nel supposto di difetto di legittimazione degli originari ricorrenti.
Dette censure sono state respinte alla stregua delle considerazioni per cui:
a) quanto alla posizione di Legambiente Lombardia Onlus, doveva valere il principio, secondo il quale, laddove risulti che il Presidente regionale abbia agito in giudizio non già per l’associazione territoriale, bensì per quella nazionale (e ciò abbia fatto in virtù di un potere espressamente conferitogli dallo statuto della medesima associazione nazionale) non vi fossero ostacoli a ritenere ammissibile il ricorso;
a1)lo statuto non prevedeva una delega di rappresentanza processuale in favore di un soggetto diverso: attribuiva il potere di agire in giudizio, in nome e per conto dell’associazione nazionale, anche a organi diversi dal Presidente nazionale ed in particolare, ai Presidenti regionali: l’articolo 24 dello statuto nazionale, il quale espressamente stabiliva che “la rappresentanza in giudizio dell’associazione nazionale è altresì attribuita ai Presidenti regionali”.
a2)ne discendeva l’ammissibilità del ricorso, sebbene fossero presenti alcuni errori nell’intestazione del ricorso: la procura alle liti era stata conferita dal Presidente regionale in nome e per conto di Legambiente Onlus (ossia dell’associazione nazionale) e ciò era sufficiente a respingere le eccezioni; l’intestazione del ricorso richiamava espressamente proprio l’articolo 24 dello statuto (così evidenziando quale fosse il potere di azione che il Presidente regionale in Te. esercitare) e la stessa intestazione rinviava espressamente alla procura: l’eccezione non era pertanto accoglibile.
b)quanto rilevato a proposito di Legambiente (trattavasi di impugnazione di provvedimenti a effetti indivisibili e, quindi, l’eventuale accoglimento avrebbe avvantaggiato anche gli altri originari ricorrenti, ove pure eventualmente non legittimati) esimeva dallo scrutinare le eccezioni sollevate con riferimento a WWF STL Ma. Onlus e ai cittadini uti singuli;
3.1. Il Tar ha quindi disatteso l’eccezione di disintegrità del contraddittorio sollevata da Li. s.r.l., valorizzando la circostanza che era stato impugnato lo strumento urbanistico generale del Comune di (omissis) (atto rispetto al quale non erano individuabili controinteressati).
3.2. E’ stata quindi scrutinata la prima macrocensura del ricorso introduttivo, laddove si era lamentato che le trasformazioni previste dal PGT di (omissis) comportassero un consumo di suolo largamente eccedente rispetto a quanto consentito dal PTCP;
Richiamate le complessive argomentazioni poste a sostegno della censura, la sentenza gravata ha:
a)rammentato che l’articolo 84, comma 2 delle NTA del PTCP della Provincia di Milano del 2003 applicabile nel caso di specie, prevedeva che “la quantità delle (…) espansioni insediative contenuta in un singolo strumento urbanistico comunale è ogni volta commisurata alla variazione massima ammissibile della superficie urbanizzata, intesa come incremento percentuale rispetto alla superficie urbanizzata preesistente, in conformità alle indicazioni della Tabella 3 allegata”.
b)rilevato che nella Relazione al Documento di Piano del PGT di (omissis) si era dato atto della circostanza che questo rientrava nella “CLASSE E – ICS” della Tabella per la quale era previsto il limite più restrittivo al consumo di suolo (l’incremento di superficie urbanizzata consentito, al netto di eventuali incrementi premiali era da individuare nella misura massima dell’1%), e che ad avviso dell’amministrazione comunale, detto limite era superabile, proprio beneficiando dei meccanismi premiali previsti dal PTCP; ciò, facendosi riferimento alle previsioni di cui all’articolo 85 delle NTA del PTCP, laddove si prevedeva la facoltà per i Comuni qualificati come “Centri di rilevanza sovracomunale” di “concordare ulteriori quote di espansione, fino alla percentuale massima aggiuntiva pari al 2% della superficie urbanizzata, rispetto a quanto deducibile dall’applicazione delle disposizioni di cui al precedente art. 84 comma 3”;
c)escluso l’operatività dell’invocato meccanismo premiale in quanto:
I)(omissis) non rientrava tra i Centri di rilevanza sovracomunale riconosciuti dal PTCP (secondo quanto dichiarato nella stessa Relazione al Documento di Piano) ne era stato stipulato l’apposito “Accordo organizzativo di pianificazione” cui l’articolo 85, comma 2 delle NTA del PTCP espressamente subordinava la premialità edificatoria;
II)anche la Provincia, nella valutazione di compatibilità del PGT rispetto al PTCP, aveva espressamente affermato l’insussistenza delle condizioni per riconoscere la premialità;
d)fatto presente che quello suindicato, non era comunque l’unico dato normativo dal quale l’amministrazione comunale di (omissis) riteneva dovesse discendere che essa poteva beneficiare dei meccanismi premiali previsti dal PTCP: nella Relazione al Documento di Piano si era affermato che il Comune avrebbe dovuto beneficiare altresì del meccanismo premiale di cui agli articoli 86 e 96 delle NTA del PTCP in ragione del valore attribuito agli indicatori di sostenibilità di cui alla Tabella 6 allegata alle NTA del PTCP e della verifica delle politiche e azioni di riqualificazione urbanistica, paesistica ed ambientale di cui alla Tabella 7 allegata alle NTA del PTCP; il calcolo dei punteggi indicati nel Documento di Piano portava a un totale di 12,5, il che avrebbe -in tesi – consentito un ulteriore incremento del consumo di suolo del 3%;
e)quanto a tale ultimo profilo (tenuto conto delle connesse obiezioni di parte odierna appellata) ha in proposito rilevato che:
I)la circostanza che la premialità in questione fosse stata riconosciuta dalla Provincia, era ininfluente (trattavi di una opinione dell’Ente, sindacabile laddove errata);
II) nel merito era esatta della tesi ricorsuale secondo la quale era ravvisabile un errore nel calcolo delle premialità, allorché si era attribuito il punteggio massimo per la realizzazione della connettività ambientale.
f)al capo 2.1. ha quindi sostenuto che:
a) il Documento di Piano avesse illegittimamente affermato l’operatività del meccanismo premiale di cui all’articolo 85 delle NTA del PTCP;
b)che esso fosse non adeguatamente motivato, nei limiti di quanto sopra indicato, con riferimento al calcolo dei punteggi previsti dal meccanismo premiale di cui all’articolo 86 delle NTA del PTCP.
3.3. La sentenza impugnata ha ritenuto altresì fondate le censure con le quali si era contestato il criterio di calcolo utilizzato dal Comune per la determinazione della misura del suolo effettivamente consumato, in quanto:
a)erroneamente la “superficie a verde non urbanizzato”- che era stata scomputata da tale calcolo- non risultava coincidere con quella destinata a “parchi urbani e territoriali”;
b)soltanto quest’ultima, infatti, poteva essere esclusa dal computo.
c)ciò in quanto l’articolo 84 comma 3, secondo periodo delle NTA del PTCP stabiliva che, ai fini del calcolo del consumo di suolo “per superficie urbanizzata s’intende la somma delle superfici esistenti e di quelle programmate con piano attuativo – ad uso residenziale, extraresidenziale, per infrastrutture di mobilità, per servizi ed infrastrutture pubbliche urbane, nonché per attrezzature di interesse generale, ad esclusione dei parchi urbani e territoriali – misurata alla data di adozione dello strumento urbanistico”;
d)ne discendeva che – ai fini del consumo di suolo- l’intera estensione delle superfici “programmate con piano attuativo” dovesse essere considerata come superficie urbanizzata, esclusi soltanto i “parchi urbani e territoriali”; le aree non direttamente oggetto di trasformazione edificatoria privata presenti all’interno degli ambiti di trasformazione dovevano quindi essere considerate come superfici urbanizzate, laddove non espressamente destinate a parchi;
e) neppure detta previsione poteva essere tacciata di irragionevolezza:
I)infatti le aree non edificate presenti negli ambiti da trasformare ed eventualmente utilizzate per attrezzature di uso pubblico o, anche, a verde privato, erano interessate dall’azione antropica e non era quindi illogico ritenere che esse perdessero la loro naturalità e non potessero quindi essere più equiparate al suolo non consumato;
II)dal PGT di (omissis), (Tavola A17 del Documento di Piano) risultava che il calcolo del consumo di suolo effettivo fosse stato compiuto scomputando integralmente la “superficie a verde non urbanizzato” presente all’interno degli ambiti di trasformazione: ciò, però, senza che risultasse l’effettiva integrale destinazione di tale superficie a “parchi urbani e territoriali”, (come, ad avviso del Tar, richiesto dalla richiamata previsione del PTCP);
III)ma le aree comprese negli ambiti di trasformazione e non interessate dalle edificazioni private erano genericamente indicate nelle Schede quali “Dotazione di aree per servizi pubblici” e dalle Schede delle aree di trasformazione contenute nella Tavola A15 del Documento di piano si evinceva altresì la possibilità di realizzare, nelle aree destinate al c.d. preverdissement all’interno degli ambiti di trasformazione, anche “verde pertinenziale”;
IV) erroneamente quindi dal calcolo delle aree urbanizzate era stata scomputata superficie non unicamente destinata a “parchi urbani e territoriali”;
f)la obiezione mossa dal comune alla censura non era suscettibile di positiva delibazione in quanto:
I)essa muoveva dall’assunto che il comma 2 dell’articolo 84 delle NdA del PTCP consentiva il consumo di nuovo suolo solo ai Comuni che avessero attuato almeno il 75% delle previsioni di trasformazione urbanistica stabilite dal previgente strumento pianificatorio locale e, ai fini del calcolo del raggiungimento di tale soglia, escludeva appunto la “superficie destinata ad attrezzature pubbliche o di uso pubblico di interesse comunale o sovra comunale”;
II)ad avviso del Comune, poiché tali superfici erano escluse dalla soglia di cui al comma 2 dell’articolo 84, esse dovevano anche essere escluse anche da quella di cui al comma 3, che definiva la “superficie urbanizzata”, ossia comportante consumo di suolo;
g)la invocata assimilazione tra le due prescrizioni normative che era stata posta a base delle difese dell’amministrazione comunale non era però riscontrabile, in quanto la ratio delle due norme era divergente:
I)il comma 3 dell’articolo 84 delle NdA del PTCP stabiliva quali trasformazioni comportassero consumo di suolo e, non recando alcun riferimento al precedente comma 2, aveva finalità del tutto differente: al fine di legittimare la programmazione del consumo di nuovo suolo, del tutto ragionevolmente escludeva le superfici ad uso pubblico dal calcolo della soglia di attuazione delle previgenti previsioni di trasformazione urbanistica;
II)il comma 2, invece, includeva nel concetto di superficie urbanizzata anche le aree non edificate presenti negli ambiti da trasformare ed eventualmente utilizzate per attrezzature di uso pubblico o, anche, a verde privato, essendo comunque interessate dall’azione antropica – esclusi soltanto i parchi;
3.4. Sulla scorta di tali considerazioni la sentenza gravata ha affermato illegittimità la valutazione resa dalla Giunta provinciale con la deliberazione n. 494 del 20 dicembre 2011 in ordine alla compatibilità del PGT con il PTCP, in quanto:
I)ivi si sarebbe dovuta rilevare l’erronea inclusione nel suolo non consumato delle superfici non oggetto di edificazioni private ricomprese nelle aree di trasformazione, benché non destinate a parchi, piuttosto che limitarsi ad affermare una “valutazione di compatibilità condizionata”;
II) neppure -come sostenuto da Eu. 20.- poteva dirsi che le censure dirette contro la verifica di compatibilità espressa dalla Provincia fossero tardive: trattandosi di atto endoprocedimentale la pretesa illegittimità della stessa non avrebbe potuto essere fatta valere se non in occasione dell’impugnazione della delibera di approvazione del P.G.T.
3.4.1.Infine, richiamato il consolidato orientamento secondo il quale “la delibera n. 332/2006 (…) non costituisce atto regolamentare ma un semplice atto di indirizzo rivolto agli uffici, in merito all’istruttoria per la valutazione della compatibilità del PTCP con gli strumenti urbanistici comunali, nel periodo transitorio sino all’adeguamento del PTCP alla legge regionale 12/2005” il Tar ha dichiarato inammissibili per difetto di interesse le doglianze proposte dalla parte originaria ricorrente avverso detto atto.
3.5. A questo punto della esposizione, la sentenza impugnata (al capo 2.4) ha affrontato la eccezione primaria, sostenuta dal comune odierno appellante, secondo cui le previsioni in materia di consumo di suolo contenute nel PTCP non sarebbero rientrate tra le disposizioni aventi carattere “prescrittivo e prevalente” ai sensi dell’articolo 18, comma 2 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12, e avrebbero quindi potuto essere disattese dal Comune (da tale considerazione, il comune avrebbe voluto fare discendere il difetto di interesse della parte originaria ricorrente a dolersi della violazione di tali prescrizioni).
3.5.1. In contrario senso è stato rilevato che era ben vero che il Comune avrebbe avuto la facoltà di discostarsi, in sede di approvazione del proprio PGT, dalle previsioni del PTCP “di carattere orientativo”, (articolo 13, comma 7 della legge regionale n. 12 del 2005); tuttavia, una tale determinazione, per potersi reputare legittima, avrebbe dovuto essere assunta consapevolmente dal Comune – sulla base di una corretta ricognizione degli elementi di fatto e con un’adeguata motivazione che desse conto delle prevalenti ragioni di interesse pubblico che militavano a favore della scelta di discostarsi dalle previsioni dello strumento sovraordinato-; ciò non era avvenuto: ed anzi, le previsioni di consumo di suolo risultavano basate su calcoli non corretti né era stato esattamente determinato il limite che il Comune avrebbe dovuto assumere quale punto di riferimento, eventualmente al fine di discostarsene motivatamente (il citato articolo 13, comma 7 della legge regionale n. 12 del 2005, prevedeva che, a fronte di osservazioni provinciali relative a previsioni non prescrittive e prevalenti del PTCP, il Comune fosse chiamato ad “assumere le definitive determinazioni”, decidendo quindi di adeguarsi o – motivatamente – di discostarsene).
3.6.Nel terzo capo della sentenza sono stati presi in esame i motivi del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado (il secondo e il terzo) mercè i quali erano state articolate censure concernenti la realizzazione della connettività ecologica in ambito locale: in particolare, (secondo motivo di ricorso) era stato evidenziato che la tavola A21 del Documento di Piano del PGT di (omissis) recante l’individuazione della Rete Ecologica Comunale, presentava alcune incongruenze; inoltre dalla lettura complessiva degli atti di piano (articolo 12 del DdP e dell’articolo 5.1 del Piano dei Servizi) – risultava il sostanziale rinvio delle scelte concernenti la REC alla pianificazione attuativa.
3.6.1. La impugnata sentenza ha in proposito ricostruito, in via preliminare, il quadro normativo e la disciplina cui era soggetta la Rete Ecologica Regionale (RER), dando atto della circostanza che:
a)il PTR (approvato con delibera della Giunta regionale n. 8/951 del 19 gennaio 2010 e succ. mod.) l’aveva inclusa tra le “infrastrutture prioritarie per la Lombardia”.
b)la deliberazione di Giunta regionale 26 novembre 2008, n. 8/8515 (“Modalità per l’attuazione della Rete Ecologica Regionale in raccordo con la programmazione territoriale degli enti locali”) al paragrafo 2 del documento allegato prevedeva l’articolazione della RER in un livello regionale, un livello provinciale e un livello comunale;
c)le Reti Ecologiche Comunali (REC) erano poi disciplinate al paragrafo 5; ivi, in particolare, al punto 5.1 si erano indicate le modalità per la realizzazione dei progetti di rete ecologica, i quali – oltre a recepire le indicazioni di livello regionale e provinciale, adattandole alla scala comunale – dovevano anche operare il riconoscimento degli ambiti e degli habitat da sottoporre a un regime di tutela o a una destinazione d’uso compatibile, definire le “concrete azioni” per l’attuazione del progetto di rete ecologica;
3.6.2. La impugnata sentenza ha espresso un giudizio di fondatezza sulla censura in quanto:
a)dall’esame della Tavola A21 del Documento di Piano del PGT di (omissis) risultava effettivamente la mancata individuazione di un “varco da deframmentare” in corrispondenza del punto di collegamento tra i due corridoi C e D (che avrebbe dovuto avvenire in un’area interessata dalla presenza di una ex cava, del PII (omissis), nonché dal passaggio della futura variante alla via (omissis)), nonché la previsione del passaggio del corridoio C sopra la Ca.;
b)ma non era stata prevista alcuna ulteriore precisazione in merito alle modalità con cui tale attraversamento avrebbe dovuto avvenire;
c)le previsioni in questione apparivano irragionevoli ed affette da difetto di istruttoria: ivi infatti non erano indicate le azioni concrete ed effettive per la realizzazione della prevista connettività ecologica, tali da superare le rilevate criticità; inoltre non era comprovata la reale fattibilità dei corridoi;
d)la difesa comunale si era difesa evidenziando che i corridoi in questione non facevano parte della RER (infrastruttura prioritaria), bensì della REC.
e)tali obiezioni, secondo la impugnata sentenza non erano decisive, in quanto la circostanza che non fosse interessato il tracciato dell’infrastruttura regionale primaria non elideva di per sé l’illogicità e il difetto di istruttoria ravvisabili con riferimento alle previsioni elaborate a livello comunale;
f)la difesa comunale e Li. s.r.l. avevano inoltre sostenuto che il Documento di Piano non aveva l’onere di determinare puntualmente le modalità di attuazione della REC e che le previsioni di dettaglio correttamente erano state rinviate alla fase di attuazione degli ambiti di trasformazione;
g)in contrario senso è stato però osservato in proposito che la Relazione al Documento di Piano stabiliva la vincolatività dei corridoi ecologici e imponeva di prevedere “un sistema verde senza elementi di discontinuità e di larghezza sufficiente a garantire l’aumento sensibile della valenza ambientale ed ecologica del territorio comunale”;
g1)al contrario da quanto ivi indicato, però, non era stato individuato immediatamente il corridoio ecologico;
h)era stata quindi introdotta una previsione di contenuto generico e indeterminato, che rinviava ogni determinazione alla fase di attuazione degli ambiti di trasformazione;
i)essa non consentiva di stabilire né quali dovessero essere in concreto le caratteristiche della REC (di cui si prescriveva solo una “larghezza sufficiente”), né in che modo potessero essere superate le criticità sopra evidenziate;
l)su tali criticità, anzi, il DdP neppure si soffermava;
m) la “scelta” dilatoria del DdP collideva con la natura stessa dello strumento: questo ai sensi dell’articolo 8 della legge regionale n. 12 del 2005 – pur non avendo valenza prescrittiva in ordine al regime giuridico dei suoli – doveva recare l’inquadramento strategico delle scelte generali operate dalla pianificazione comunale; tra i criteri di intervento preordinati alla tutela ambientale dovevano ritenersi incluse le modalità realizzative e le azioni tese a rendere fattibile l’attuazione della REC (declinazione in ambito locale della RER); era fisiologico, nella redazione del Documento di Piano, il rinvio degli aspetti di dettaglio alla pianificazione attuativa: ma sede di determinazione degli ambiti di trasformazione avrebbero dovuto essere precisate le caratteristiche in concreto che la REC avrebbe dovuto assumere, prevedendo le necessarie azioni attuative e assicurandone la fattibilità; considerata la natura stessa dei corridoi ecologici, che costituivano un reticolo di cui doveva assicurarsi la continuità, il rinvio di tali determinazioni al piano attuativo non garantiva la possibilità del reperimento di soluzioni alternative, laddove le criticità fossero risultate in quella sede, non superabili.
3.6.3 E’ stata quindi accolta anche la seconda censura del ricorso introduttivo.
3.7. E’ stato invece respinto il terzo motivo (fondato sulla supposta illegittimità della mancata acquisizione della valutazione di compatibilità della Regione in merito all’attuazione in ambito locale della RER, costituente infrastruttura prioritaria) in quanto:
a) i corridoi ecologici costituivano autonome articolazioni della REC, ma non attenevano alla nervatura primaria dell’infrastruttura, stabilita a livello regionale, che il Comune era tenuto obbligatoriamente a inserire nel proprio strumento pianificatorio;
b) non era quindi necessaria, con riferimento alla previsione di tali corridoi, una valutazione di compatibilità da parte della Regione: la verifica della corretta declinazione della RER in ambito locale, quanto ai suoi sviluppi ulteriori rispetto alle articolazioni regionali e provinciali, doveva essere svolta dalla Provincia nell’ambito della valutazione ad essa demandata in ordine ai contenuti del PGT.
3.8.Anche il quarto originario motivo del mezzo di primo grado è stato disatteso dal Tar, che ne ha stigmatizzato la genericità.
3.8.1. Ivi l’odierna parte appellata si era infatti doluta della circostanza che la Carta della sensibilità Paesaggistica del Piano delle Regole del PGT di (omissis) avesse riconosciuto al c.d. (omissis), costituente l’unico ambito esteso non urbanizzato, soltanto una “sensibilità paesaggistica media”; ed analoga censura, era stata articolata in una sfaccettatura del secondo motivo di ricorso anche con riferimento alla analoga qualificazione attribuita ai corridoi ecologici lungo i collegamenti tra gli insediamenti.
Tuttavia, in carenza di compiuta dimostrazione dell’illogicità di tale inquadramento, sia il quarto motivo che la richiamata articolazione del secondo motivo (che per il resto era stato accolto) sono stati disattesi.
3.9. A partire dal capo 5 della gravata sentenza, sono state prese in esame le connesse doglianze (motivi nn. 5-10 del ricorso introduttivo di primo grado) riguardanti la procedura di Valutazione Ambientale Strategica resa con riferimento al PGT di (omissis), ed è stato rilevato che:
a) dovevano essere respinte le eccezioni di inammissibilità di tali motivi per difetto di interesse e carenza di dimostrazione del danno subito in quanto l’azione non era proposta a difesa della proprietà di alcuno degli originari ricorrenti, bensì a tutela dell’interesse diffuso all’ambiente azionato in virtù della legittimazione speciale riconosciuta ai sensi della legge n. 349 del 1986;
b)in concreto, le declinazioni delle censure si incentravano:
I)sulla lamentata sussistenza di carenze istruttorie e motivazionali del Rapporto ambientale (quinto motivo) e del parere motivato (sesto motivo), la mancata considerazione di scenari alternativi (settimo motivo);
II)sulla previsione di uno sviluppo urbano incoerente rispetto agli indicatori statistici di incremento demografico (ottavo motivo), sull’avvio tardivo della VAS rispetto al procedimento di formazione del PGT (nono motivo), sull’irragionevolezza delle previsioni del PGT relative al c.d. preverdissement (decimo motivo).
3.9.1. Sono state riconosciute quindi fondate le doglianze articolate con il quinto, sesto, settimo, ottavo e decimo motivo avverso carenze istruttorie e motivazionali della VAS in quanto:
a) in punto di fatto il Rapporto ambientale prendeva in esame, al paragrafo 7.2.6 gli “Effetti derivanti dall’attuazione degli ambiti di trasformazione”;
b)esso, però in tale sede, si limitava a considerare le previsioni relative a tali aree di intervento contenute nel DdP e ad individuare, per ciascun ambito, le “problematiche (…) in termini di impatti sul contesto e di rapporti con i vincoli individuati a livello comunale e sovracomunale” e le “indicazioni per ovviare alle eventuali pressioni che dovessero gravare sull’area”;
c)non erano stati invece presi in esame i valori ambientali ed ecosistemici dell’attuale destinazione agricola delle aree e non erano stati esaminati gli impatti ambientali complessivi delle trasformazioni previste;
d) sebbene ciò fosse contestato dalla difesa comunale, doveva prendersi atto della circostanza che il Rapporto ambientale muoveva dal presupposto che l’attuale carattere di aree incolte degli ambiti (circostanza peraltro contestata) li qualificasse come sostanzialmente privi di valore ambientale; e)rispetto a tale stato di fatto, era stata presa realmente in considerazione, reputandola migliorativa, la sola opzione data dall’esecuzione del preverdissement (piantumazione preventiva degli ambiti di trasformazione, in parte mediante essenze a rapida crescita destinate in un secondo momento a essere sostituite dalle costruzioni, e in parte mediante alberature di maggior pregio da mantenere in loco) e dell’associata parziale edificazione delle aree stesse.
f) il Rapporto ambientale però, non aveva valutato le possibilità connesse ad eventuali altre destinazioni non edificatorie delle aree né ponderato tali diverse possibili opzioni, pur nel quadro di un’effettiva analisi dei relativi costi e benefici; esso inoltre aveva esaminato partitamente le trasformazioni e le azioni previste rispetto ai singoli ambiti di trasformazione (pp. 210-221), ma non aveva preso espressamente in considerazione l’effetto derivante dal cumulo della simultanea trasformazione di tutte le aree in questione;
g) anche la difesa comunale aveva evidenziato che il Rapporto ambientale aveva preso in considerazione lo stato attuale e il miglioramento attribuibile alle trasformazioni ipotizzate per ciascuna delle aree: ciò, però significava riconoscere che esso non aveva operato una valutazione del contesto territoriale complessivo;
h)tale conclusione non era smentita dalle indicazioni contenute nel Rapporto ambientale e nella Sintesi non tecnica (richiamate dalla stessa difesa comunale al fine di dimostrare l’avvenuto compimento di una valutazione degli effetti cumulativi delle trasformazioni);
i) ivi si rinvenivano valutazioni volte a quantificare schematicamente il mero incremento dei consumi idrici, della produzione di rifiuti e dei carichi inquinanti generato dalle nuove previsioni di piano ovvero attinenti alla qualità abitativa per i residenti; ma non anche la considerazione degli effetti congiunti sulle matrici ambientali della simultanea trasformazione di tutti gli ambiti né la valutazione dell’impatto sulla sostenibilità complessiva delle trasformazioni, in particolare quanto al sacrificio delle ultime porzioni residue di suolo agricolo e della biodiversità;
3.9.2. La difesa comunale e la contro interessata Eu. 20. s.r.l. avevano in proposito sottolineato, in chiave reiettiva della censura, che tale complessiva valutazione non era necessaria, né esigibile ciò in quanto che gli ambiti di trasformazione non erano; tra loro contigui: le aree TR 3 e TR4 non erano confinanti con le aree TR 1 e TR 2;
3.9.3. Il Tar ha in contrario senso considerato dirimente che:
a) trattavasi di aree comunque ricadenti nel medesimo quadrante del territorio cittadino.
b) era oggetto specifico della VAS verificare l’effetto combinato di tutte le trasformazioni previste dallo strumento pianificatorio;
c) la mancata considerazione della sommatoria degli effetti derivanti dalla simultanea trasformazione di pressoché tutte le residue aree agricole costituiva di per sé carenza istruttoria.
3.10. Per le stesse ragioni, la sentenza impugnata ha ritenuto meritevoli di accoglimento le censure articolate avverso il parere motivato affermando che:
a)ivi si era in affermato il ruolo marginale dell’attività agricola nel territorio di (omissis) e si era attribuito valore ambientale al c.d. preverdissement degli ambiti di trasformazione;
b)non erano state prese invece effettivamente in considerazione le possibili alternative rispetto all’urbanizzazione delle aree;
b1)ciò, sebbene l’altissimo tasso di urbanizzazione già attualmente rilevabile nel territorio di (omissis) implicasse la necessità di effettuare un’attenta ponderazione delle scelte comportanti l’ulteriore perdita di suolo agricolo;
c)a tale proposito, la difesa del Comune aveva sostenuto che l’area del c.d. (omissis) risultava non coltivata da oltre un decennio: ma ciò, non comportava il venir meno della rilevanza della destinazione agricola del suolo, poTe.o questa essere ripristinata: una simile -assente – valutazione si riteneva necessaria ai sensi dell’articolo 4-quater della legge regionale 5 dicembre 2008, n. 31;
d) la parte odierna appellata aveva depositato una relazione tecnica che analizzando i terreni delle aree TR 1, TR 2, TR 3 e TR4 ne aveva illustrato e documentato l’idoneità all’uso agricolo: da tali considerazioni la sentenza impugnata ha tratto il convincimento per cui il sacrificio della destinazione agricola del suolo avrebbe dovuto essere preso specificamente in considerazione nell’ambito della procedura di VAS: quest’ultima era viziata essendosi limitata a ritenere la trasformazione edificatoria degli ambiti e il relativo preverdissement come preferibili, dal punto di vista ambientale, rispetto alla presente situazione di assenza di colture in atto (circostanza, questa,peraltro contestata).
3.11.Per analoghi motivi (capo 5.5) è stato accolto il settimo motivo del ricorso introduttivo (laddove si era censurata la mancata considerazione di scenari alternativi rispetto alla trasformazione degli ambiti) essendosi in proposito osservato che il fatto storico della mancata effettiva considerazione di possibili alternative era stato espressamente dichiarato nelle controdeduzioni alle osservazioni laddove si era affermato che le scelte di piano erano considerate sostanzialmente come “date” e che lo scopo del Rapporto ambientale era solo quello di consentirne il migliore inserimento delle trasformazioni previste nel contesto ambientale (controdeduzione all’osservazione n. 106 di Se. – WWF Ma., al punto E, pag. 130) e ciò contraddiceva scopo e funzione della Vas.
3.12. La sentenza gravata ha parimenti accolto l’ottavo motivo, del ricorso introduttivo (laddove si era censurata la mancata considerazione della sostenibilità del rilevante incremento urbanizzativo previsto dal PGT in un contesto già fortemente urbanizzato) avendo rilevato che il piano recava una motivazione della scelta di aumentare l’urbanizzazione del Comune, ma non aveva evidenziato – in particolare nell’ambito della procedura di VAS – la sostenibilità ambientale di tale incremento del carico insediativo in un comune già fortemente urbanizzato quale era quello di (omissis).
3.13. Inoltre è stato ritenuto meritevole di accoglimento anche il decimo motivo di ricorso (volto a sostenere che anche le scelte comunali concernenti la realizzazione del c.d. preverdissement non risultavano supportate da adeguata istruttoria), in quanto:
a)la VAS aveva attribuito al preverdissement un ruolo determinante per il miglioramento del valore ambientale degli ambiti di trasformazione;
b)il parere reso dall’ARPA il 23 settembre 2010 aveva rappresentato che il valore delle aree a parco o a verde in termini di compensazione ambientale doveva “ essere stimata in considerazione del contributo che queste aree portano allo sviluppo degli habitat naturali e delle biodiversità sul territorio” e che le politiche di preverdissement non concorrevano “necessariamente o in modo rilevante alla riqualificazione della rete ecologica sul territorio comunale”, svolgendo funzione di mitigazione dell’inquinamento acustico e atmosferico e non necessariamente concorrendo allo sviluppo di habitat naturali;
c)di converso, le Linee guida per la realizzazione del preverdissement (Tavola A15 del Documento di Piano) non consentivano di stabilire la futura destinazione delle aree non destinate all’edificazione degli ambiti di trasformazione e sembravano anzi consentire l’utilizzazione di aree oggetto di preverdissement anche per la realizzazione di verde pertinenziale agli edifici (come tale ragionevolmente inidoneo ad assicurare la biodiversità e lo sviluppo di habitat naturali).
3.13.1. A cagione dell’avvenuto accoglimento delle censure sostanziali avverso la Vas, è stato disposto l’assorbimento il nono motivo di ricorso, con il quale si era censurato il ritenuto tardivo avvio della procedura.
3.14. E’ stato quindi esaminato l’undicesimo motivo del ricorso di primo grado (laddove si erano censurate le previsioni del Piano dei servizi relative alla c.d. variante alla via (omissis)) che è stato parimenti accolto in quanto:
a)la difesa dell’amministrazione comunale aveva in proposito osservato che la detta strada era già prevista dal PII (omissis) come opera posta a carico del soggetto attuatore, benché destinata a essere realizzata attraverso gli attuali ambiti TR1 e TR2; il predetto PII – precedente al PGT- non era stato mai impugnato; e che Contrariamente a quanto sostenutosi nel ricorso di primo grado, il PGT si era limitato a recepire il tracciato della strada, di cui era già previsto anche il congiungimento con la Ca.;
b)in senso favorevole all’accoglimento del motivo è stato rilevato il vizio di istruttoria relativo al procedimento di Vas in quanto:
I) la presenza della progettata arteria stradale avrebbe dovuto essere presa in considerazione in ogni caso nell’ambito della VAS, trattandosi di elemento che, anche laddove già previsto da un precedente atto pianificatorio, presentava un rilevante impatto sull’assetto urbanistico comunale: costituiva indice di carenza della relativa istruttoria la circostanza che la Vas non se ne fosse minimamente curata;
II)anche nel caso di specie (laddove la scelta di realizzare la strada era riconducibile a un precedente strumento urbanistico) l’omessa considerazione delle sue previste ricadute ambientali non consentiva al pianificatore di tenere conto dell’impatto di tale arteria al fine di effettuare le ulteriori scelte specificamente riferibili al nuovo piano;
III)la considerazione della futura infrastruttura viaria nell’ambito della VAS avrebbe eventualmente potuto indurre il Comune a riconsiderare le scelte operate con il precedente PII; nel recepire la scelta già effettuata con il precedente strumento attuativo, il PGT aveva operato una nuova valutazione in merito all’attuale perdurante necessità di realizzare l’infrastruttura viaria (dal PGT inclusa espressamente tra i “servizi strategici”);
c)si era quindi verificata una duplice omissione valutativa, posto che:
I) detta nuova valutazione in merito all’attuale perdurante necessità di realizzare l’infrastruttura viaria era stata assunta senza fare menzione dell’infrastruttura nell’ambito della valutazione ambientale strategica;
II)di converso, anche le altre scelte di piano erano state effettuate senza tenere conto, ai fini della VAS, della futura prevista infrastruttura e, quindi, del cumulo dei relativi effetti sull’ambiente.
3.14. In ordine alla portata della statuizione demolitoria, la sentenza impugnata ha affermato il convincimento per cui l’accoglimento della maggior parte dei motivi articolati nel ricorso introduttivo contro il PGT comportasse per l’effetto, l’annullamento in toto dello strumento pianificatorio, stante il carattere generale delle censure concernenti il rispetto dei parametri in materia di consumo di suolo, nonché l’inscindibilità delle valutazioni rese in materia di VAS, (che non potevano per loro stessa natura essere annullate solo in parte): parimenti doveva essere annullata la valutazione di compatibilità del PGT resa dalla Provincia rispetto al PTCP.
3.15. Negli ulteriori capi 8 e 9 della sentenza, il Tar è quindi passato allo scrutinio dei ricorsi per motivi aggiunti, muovendo dalle eccezioni pregiudiziali prospettate dalle parti originarie intimate e controinteressate;
Il Tar ha in primo luogo disatteso (richiamando la previsione dell’articolo 76 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura civile) l’eccezione formulata dal Comune e da Li. s.r.l. fondata sulla asserita inconoscibilità delle persone degli originari ricorrenti, a causa della mancata indicazione, nell’intestazione dei suddetti ricorsi per motivi aggiunti, dei nominativi e degli altri elementi identificativi di coloro che agivano in giudizio (ad eccezione del solo riferimento alla prima proponente dell’impugnazione sig.ra Li. Il. Ac.); ha invece accolto parzialmente l’eccezione di inammissibilità del primo ricorso per motivi aggiunti sollevata da Li. s.r.l.
Quest’ultima aveva fatto presente che il mezzo era diretto – tra l’altro – contro la deliberazione di Giunta comunale n. 132 del 2012, avente come unica espressa destinataria la predetta Società.
Essa però non era stata evocata:conseguentemente è stato dichiarato inammissibile il primo ricorso per motivi aggiunti, nella sola parte in cui si riferiva alla detta delibera di Giunta comunale n. 132 del 2012.
E’ stata invece disattesa l’ulteriore eccezione sollevata dal Comune di (omissis), concernente la mancata notifica delle precedenti impugnazioni anche nei confronti di Ds. Nu. Pr. – Is. de. Vi. s.p.a. (evocata solo con il secondo ricorso per motivi aggiunti) e di Il Mo. s.r.l. (evocata solo con il terzo ricorso per motivi aggiunti).
Il Tar ha in proposito osservato che l’Is. de. Vi. non poteva ritenersi un controinteressato in senso tecnico rispetto alle impugnazioni proposte e, comunque, era stato tempestivamente evocato nel momento in cui (con il secondo ricorso per motivi aggiunti) erano state articolato censure che facevano riferimento alla presenza dell’impianto a rischio di incidente rilevante in prossimità dell’ambito TR4.
Quanto all’eccezione relativa alla prospettata tardiva evocazione in giudizio de Il Mo. s.r.l. essa doveva essere dichiarata inammissibile per genericità, non essendo specificato per quale ragione tale soggetto sarebbe stato leso dagli atti impugnati con il ricorso introduttivo e con i primi due ricorsi per motivi aggiunti.
3.15.1.Nel merito, il Tar ha accolto i tre ricorsi per motivi aggiunti (eccezion fatta per l’impugnazione della delibera di Giunta comunale n. 132 del 2012 che è stata dichiarata inammissibile) nella parte in cui detti mezzi avevano evocato il vizio di invalidità derivata ed ha annullato gli atti ivi gravati, con assorbimento delle ulteriori doglianze di illegittimità propria articolate contro i medesimi atti.
3.16.. Al capo 9.1. della gravata decisione ha singolarmente ed analiticamente indicato quali fossero i detti attuativi impugnati dei quali doveva dichiararsi la illegittimità.
3.16.1. E’ stato infine affermato, che l’annullamento dell’intero PGT faceva venir meno ogni interesse della controinteressata Li. s.r.l. all’esame del ricorso incidentale: detta impugnazione incidentale era infatti volta a censurare una specifica disposizione del DdP, laddove interpretata come prospettato nel primo e secondo ricorso per motivi aggiunti: la totale caducazione del PGT rendeva improcedibile il ricorso incidentale.
4. Avverso la suindicata decisione ha proposto appello principale il Comune di (omissis).
Nella premessa del ricorso in appello è stato in primo luogo fatto presente (al fine di segnalare che la sentenza era incorsa nel vizio di ultrapetizione) che con il mezzo di primo grado ed i tre ricorsi per motivi aggiunti parte originaria ricorrente aveva chiesto l’annullamento “in parte qua” del PGT.
La domanda di annullamento parziale era coerente con il petitum; ivi si era infatti lamentata la illegittimità:
a)della decisione del PGT di inserire tra gli ambiti di trasformazione disciplinati dal DdP (Documento di Piano) quattro aree TR1 TR2 TR3 TR4 che il previgente PRG destinava a zona agricola;
b)della realizzazione di una strada (la c.d. “variante (omissis)”) già prevista quale standard qualitativo di un PII approvato nel 2008 ed appunto confermata dal PGT che intersecava il sedime delle aree TR1 TR2.
Ha pertanto sostenuto che l’annullamento totale disposto dalla sentenza travalicava la domanda.
Più in particolate:
Nella prima parte dell’appello è stato illustrato il contenuto dell’avversato PGT (composto dal DdP:Documento di Piano; PdR: Piano delle Regole; PdS: Piano dei Servizi).
Il Documento di Piano aveva previsto quali ambiti di trasformazione (accanto alle quattro aree di proprietà privata TR1 TR2 TR3 TR4 avversate nel ricorso di primo grado) ulteriori quattro aree di trasformazione di proprietà privata e sei aree di trasformazione di proprietà pubblica.
La circostanza che aveva condotto a tale “scelta” pianificatoria riposava nell’imponente sviluppo infrastrutturale nel quale il comune era venuto a trovarsi.
Quanto quattro aree di proprietà privata TR1 TR2 TR3 TR4 avversate nel ricorso di primo grado, le prime due TR1 e TR2 rivestivano una importanza strategica di riconnessione del tessuto cittadino, mercè spazi a parco e creazione di un c.d. “corridoio ecologico”;
Gli ambiti TR3 e TR4, invece, collocati al confine nord-est avevano il fine di completare l’esistente tessuto consolidato finitimo.
Le previsioni di trasformazione si accompagnavano a previsioni di cessione di aree a standard, misure di riqualificazione ecologica (l’innovativo preverdissement), contenimento di indici edificatorii, etc.
La sentenza aveva frainteso il complessivo disegno urbanistico, muovendo dall’attribuzione di un rilievo spropositato al c.d. “(omissis)”: esso erroneamente era stato descritto come un’area coincidente con le quattro aree di proprietà privata TR1 TR2 TR3 TR4: si trattava invece di un’area azzonata come agricola dal previgente PRG e coincidente con quella TR1.
Con il primo motivo di appello il Comune ha proposto quattro articolazioni di censura.
In particolare,l’appellante amministrazione comunale ha:
a)ribadito la doglianza disattesa dal Tar circa il difetto di legittimazione di Legambiente e riproposto l’analoga eccezione (assorbita dal Tar) vertente sulla posizione di WWF e dei singoli cittadini;
b) sostenuto che, a tutto concedere, la legittimazione verteva sulle prescrizioni ambientali, e pertanto essa non coinvolgeva le prescrizioni urbanistiche ivi contenute, di guisa che addirittura impossibile sarebbe stato pronunciare l’integrale annullamento del Piano;
c)rilevato che, ai sensi dell’art. 8 della legge regionale n. 12/2005 il Documento di Piano aveva mero valore ricognitivo e programmatico, per cui difettava l’interesse ad impugnarlo;
d)sostenuto che comunque, v’era stato un difetto di contraddittorio emergente per tabulas dalla gravata decisione: il ricorso infatti non era stato notificato a tutti i proprietari delle aree TR1 TR2 TR3 TR4; in particolare, quanto a tale ultimo profilo, ha sostenuto che la sentenza era contraddittoria:l’eccezione suddetta, infatti, era stata respinta dal Tar.
Il Tar però, aveva poi dichiarato inammissibile il secondo atto di motivi aggiunti, perché non notificato a Li..
Ma il secondo atto di motivi aggiunti era diretto a censurare un atto attuativo: se così era, Li. (ma anche tutti gli altri proprietari delle aree TR1 TR2 TR3 TR4 tra cui i signori Cuneo, mai evocati) avrebbero dovuto essere stati destinatarii della notifica del ricorso introduttivo.
Alle pagg. 20 e segg dell’appello, sono state illustrate le censure di merito.
In via generale è stato dedotto il vizio di eccesso di potere giurisdizionale in quanto sarebbe stata asseritamente travalicata dal Tar la delibazione sulla discrezionalità esercitata, per trasmodare in valutazioni di opportunità.
Con il quinto motivo di appello sono state contestate le conclusioni cui il Tar era pervenuto in punto di consumo di suolo.
Rammentato che ad avviso degli originari ricorrenti dette prescrizioni del PTCP in punto di consumo di suolo avrebbero avuto natura prescrittiva e prevalente rispetto al PGT, il Tar aveva invertito l’ordine logico dell’analisi.
Ratione temporis, avrebbe infatti dovuto, in primis accertare se dette prescrizioni del PTCP avevano effettivamente natura prescrittiva e prevalente rispetto al PGT e poi scrutinare la loro asserita violazione da parte del PGT (soltanto laddove detta natura prescrittiva e prevalente fosse stata in effetti riscontrata).
Ma dette prescrizioni del PTCP in punto di consumo di suolo non avevano natura prescrittiva e prevalente rispetto al PGT ai sensi della l.r. n. 12/2005 (solo con la successiva legge regionale n. 31/2014 ciò era stato previsto, ma si trattava di legge ratione temporis non applicabile alla fattispecie).
Ed allora la risposta al primo quesito avrebbe dovuto essere: le prescrizioni del PTCP del 2003 in punto di consumo di suolo non spiegavano natura prescrittiva e prevalente rispetto al PGT; esse avevano mero valore orientativo e da esse il comune avrebbe potuto discostarsi.
Armonicamente con dette premesse, quindi, la censura avrebbe dovuto essere disattesa.
Il Tar invece, pur avendo riconosciuto che le prescrizioni del PTCP del 2003 in punto di consumo di suolo non spiegavano natura prescrittiva e prevalente rispetto al PGT ma mero valore orientativo aveva sindacato i criteri di calcolo stabiliti dal comune ed aveva accolto il mezzo.
Secondo l’appellante comune, quindi, si era al cospetto di un doppio errore.
Il primo, riposante nell’avere invertito i termini di analisi della problematica e nel non avere tratto le conseguenze dalla considerazione della non prescrittività e vincolatività delle prescrizioni del PTCP del 2003 in punto di consumo di suolo.
Il secondo, “intrinseco” riposante:
a)nell’erroneo sindacato dei corretti criteri di calcolo utilizzati dal comune;
b)nell’avere disconosciuto la spettanza del punteggio premiale del 2% in quanto aveva negato che (omissis) fosse assimilabile ad un centro “di rilevanza sovra comunale”;
c) nell’avere indebitamente negato l’incremento del 3% spettante per le politiche ambientali “virtuose”;
d) nell’avere erroneamente interpretato la prescrizione di cui all’art. 84 comma 3 delle NTA, omettendo una valutazione sistematica che tenesse conto delle prescrizioni di cui ai precedenti commi (e soprattutto al precedente comma 2 dell’art. 84 delle NTA).
In sintesi, l’errore del Tar riposava nell’essersi concentrato su una lettura formale ed astratta del DdP e segnatamente sul fatto che quest’ultimo non avesse qualificato come “parco” le aree verdi previste in cessione all’Amministrazione.
Trattavasi quindi di un indebito sindacato su una scelta tecnica dell’amministrazione: una non consentita censura di merito.
Nel sesto motivo di appello (pagg 30.35) sono state articolate le censure avverso il capo di sentenza che ha parzialmente accolto il secondo motivo del ricorso di primo grado in tema di individuazione dei “corridoi ecologici” (il Tar aveva invece disatteso il connesso terzo motivo, pure incentrato su detta tematica).
Ad avviso di parte appellante, il Tar aveva errato due volte:
a)in fatto, laddove aveva limitato il proprio esame alla Tavola A21 del DdP (quella con minore grado di dettaglio, in quanto su più larga scala) e non aveva esaminato altre tavole (A14 ed A 15) che chiarivano che non vi erano punti critici di interconnessione con infrastrutture esistenti;
b)in diritto laddove aveva stigmatizzato che la disciplina dei corridoi ecologici non sarebbe stata sufficientemente dettagliata: era stato obliato il disposto dell’art. 8 della l.Reg. n. 12/2005.
Da tale norma (letta in combinato-disposto con il successivo art. 12) si ricavava che il Documento di Piano aveva mero valore ricognitivo e programmatico: le lacune individuate dal Tar non sussistevano in quanto la puntuale determinazione era ex lege rimessa alla successiva pianificazione attuativa.
Nel settimo motivo di censura (pagg. 35-41) sono state sottoposte a revisione critica le argomentazioni con le quali il Tar aveva accolto le doglianze nn. 5,6,7,10 del mezzo di primo grado in punto di carenze del procedimento di Vas.
Ad avviso di parte appellante era stato frainteso il disposto di cui all’art. 13 del dLgs n. 152/2006.
Innanzitutto, doveva porsi in luce che tali carenze erano state denunciate con esclusivo riferimento agli ambiti di trasformazione delle aree TR1 TR2 TR3 TR4 e non attenevano all’intero impianto del DdP del PGT.
Il capitolo 7 del rapporto ambientale soddisfaceva i requisiti (nei termini della “ragionevolezza”) scolpiti sub art. 13 comma 4 del dLgs n. 152/2006: non v’era, quindi, alcun difetto di istruttoria.
Analoghi rilievi dovevano muoversi al capo accoglitivo della sesta censura di primo grado che aveva preso in esame il Parere motivato.
Il Tar aveva espresso il convincimento (capo 5.4.) fosse affetto dalle medesime carenze del Rapporto ambientale: infatti il Parere “afferma il ruolo marginale dell’attività agricola nel territorio di (omissis) e attribuisce valore ambientale al c.d. preverdissement degli ambiti di trasformazione, senza però prendere effettivamente in considerazione le possibili alternative rispetto all’urbanizzazione delle aree.”.
Il Tar aveva trascurato di rilevare che:
a)la destinazione agricola non era mai stata posta in discussione;
b)non trattavasi di c.d. “aree agricole strategiche”.
Il giudizio del Tar impingeva in valutazioni di merito (quelle, con cui, appunto motivatamente, si era ritenuto di non “confermare” la pregressa destinazione agricola dell’area).
L’appellante amministrazione comunale ha poi sostenuto che anche il capo 5.5. della sentenza fosse errato: esso era incentrato sull’omesso accoglimento della c.d. “opzione zero” (“mancata considerazione di scenari alternativi rispetto alla trasformazione degli ambiti”); e quindi sull’omesso mantenimento della destinazione agricola.
Il Tar aveva confusoriamente applicato al procedimento di Vas le regole proprie della Via.
Infine, incorreva in un palese sconfinamento nel merito l’accoglimento del settimo motivo di censura incentrato sulla inidoneità delle valutazioni del Rapporto Ambientale Vas a proposito dell’innovativo strumento di mitigazione denominato “preverdissement”.
Secondo il Tar non erano state prese in considerazioni le alternative, e non v’era certezza sulla destinazione finale delle aree “rese” verdi.
Ma ciò, appunto, integrava indebito sindacato di merito.
Nell’ottavo motivo di appello è stato sottoposto a critica il capo 5.6. della gravata decisione di accoglimento delle censure (contenute nell’originario ottavo motivo del mezzo di primo grado) articolate avverso la previsione di sviluppo urbano contenuta nel DdP.
Detto capo di sentenza era errato in fatto ed in diritto.
Si fondava su una decisione del Tar Brescia poi riformata dal Consiglio di Stato.
Si limitava all’analisi del dato matematico “asettico” (senza valutare gli elementi di contorno presi in esame puntualmente dal DdP) e riformulando in sostanza la censura articolata nel mezzo di primo grado era giunta ad affermare una carenza della Vas sul punto, priva di rispondenza con la realtà.
Con la nona doglianza (ed ultima “ di merito”) il Comune ha stigmatizzato l’avvenuto accoglimento da parte del primo giudice delle censure dirette a criticare le previsioni del Piano dei servizi relative alla c.d. variante alla via (omissis).
Il corrispondente motivo di primo grado avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile: l’opera era infatti prevista in un precedente PII (mai impugnato), ed era in avanzato stato di realizzazione.
Essendo ormai inoppugnabile il precedente PII la censura non era ammissibile, il PGT non avrebbe potuto fare altro che confermare dette previzioni.
La Vas non avrebbe dovuto valutarla: la c.d. variante alla via (omissis) era inserita nel Piano dei servizi e quest’ultimo, ex art. 4 comma 2 della legge regionale n. 12/2005 non era oggetto di Vas.
Con i motivi di appello 10 ed 11 sono state reiterate le considerazioni in punto di violazione dell’art. 112 cpc e 100 cpc con riferimento alla portata della statuizione demolitoria.
Si è sostenuto che (motivo 10)l’avversata decisione – in violazione del principio della domanda e dell’interesse ed in ossequio ad una errata valutazione di inscindibilità dell’intero Piano – aveva portato all’annullamento dell’intero PGT (e non semmai, ex art. 7 della legge regionale n. 12/2005 del solo DdP e delle sole parti di questo che disciplinavano gli ambiti di trasformazione delle aree TR1 TR2 TR3 TR4).
Analogamente (motivo 11) l’annullamento dell’intero PGT in relazione ai supposti vizi afferenti la Vas era errato: ex art. 4 comma 2 della legge regionale n. 12/2005 la Vas riguardava solo il DdP: semmai l’annullamento avrebbe potuto riguardare unicamente quest’ultimo.
Nella dodicesima censura si è criticata -in via subordinata- la circostanza che la gravata decisione non avesse motivato in ordine alla graduazione temporale degli effetti dell’annullamento (Corte Cost. sent. n. 10 del 10.2.2015) e nella tredicesima doglianza si è fatto presente che l’accoglimento dell’appello avrebbe di necessità dovuto condurre anche alla riforma degli ulteriori capi della sentenza (9.1) in cui erano state accolte le impugnazioni proposte con i tre motivi aggiunti di primo grado sotto il profilo della ricorrenza del vizio di invalidità derivata.
5. In data 16.4.2015 la società Eu. 20. s.r.l. ha proposto un articolato appello incidentale autonomo.
Ha ivi fatto presente di essere proprietaria di aree ubicate nel comune di (omissis) che le previsioni del PGT avevano inserito nell’ambito di trasformazione TR1 (di estensione pari a mq 657.689, per i quali si prevedeva la realizzazione di 197.307 mq di s.l.p.)
Trattavasi di progetto di completamento di tessuto residenziale urbano posto a nord di (omissis),ed insistente su aree nemmeno coltivate.
Dopo avere ripercorso l’iter procedimentale e quello processuale di primo grado, con le prime due censure ha criticato la sentenza gravata, rispettivamente, per non avere dichiarato il difetto di legittimazione di Legambiente (primo motivo) ed ex art. 112 cpc (secondo motivo) per non avere provveduto su analoga richiesta avanzata nei confronti del WWF Ma. e dei singoli cittadini ricorrenti.
Con la terza doglianza ha censurato il capo di sentenza accoglitivo delle doglianze di primo grado in punto di consumo del suolo ed ha richiamato il parere della prima Sezione del Consiglio di Stato (n. 4494/2013) secondo cui i PTCP vigenti (quello di interesse per la causa risaliva al 2003) erano prescrittivi solo per le ipotesi contemplate nell’art. 18 delle l.r. n. 12/2005
Con la quarta doglianza ha censurato il capo di sentenza accoglitivo delle censure di primo grado in punto di “corridoi ecologici”, sostenendo la tesi che essa avrebbe dovuto, a monte, essere dichiarata inammissibile.
Con la quinta doglianza ha censurato il capo di sentenza accoglitivo dei motivi di primo grado in punto di illegittimità della procedura di Vas, e nel sesto motivo ha sostenuto la tesi per cui l’undicesimo motivo del mezzo di primo grado avversante il Piano dei Servizi del PGT avrebbe dovuto essere dichiarato tardivo.
Settimo ed ottavo motivo di appello sono stati dedicati alla proposizione di doglianze ex artt. 100 e 112 cpc mercè le quali si sosteneva che l’annullamento integrale del PGT era errato, come anche l’accoglimento dei motivi aggiunti per vizi di invalidità derivata.
6. In data 8 maggio 2015 parte appellata già parzialmente vittoriosa in primo grado ha depositato una articolata memoria chiedendo la reiezione dell’appello perché infondato.
Nelle prime 12 pagine della memoria ha ripercorso le principali tappe dell’iter infraprocedimentale culminato dell’approvazione dell’avversato PGT (già adottato con delibera n. 36 del 15.7.2011) e descritto -anche con riferimenti storici- l’assetto del territorio del comune di (omissis). Ripercorso poi il contenzioso giurisdizionale sfociato nella sentenza di primo grado gravata da parte avversa, ha fatto presente che doveva tenersi presente un fatto “nuovo” (intervenuto nelle more della definizione del giudizio di primo grado) che ex post comprovava l’esattezza dell’approdo raggiunto dal Tar.
Infatti la società Eu. 20. (titolare di aree ubicate in ambito TR1) aveva in data 28.102013 presentato al Comune la proposta di Piano Attuativo e chiesto la esclusione della procedura di VIA.
La Regione, dopo avere chiesto (il 9.5.2014) rilevanti integrazioni istruttorie, con provvedimento (peraltro gravato da Eu. 20.) del 27 novembre 2014 (la sentenza oggi impugnata era stata assunta in decisione all’udienza del 23 ottobre 2014) aveva decretato la sottoposizione a Via del piano attuativo, avendo colto plurime criticità sia sotto il profilo del consumo di suolo che sul versante paesaggistico.
Ciò ad avviso dell’appellata, comprovava ex post la correttezza del decisum di primo grado.
Parte appellata alle pagg. 12-24 della memoria si è diffusamente soffermata sulle doglianze di difetto di legittimazione investenti sia Legambiente che il WWF che i singoli cittadini, chiedendone la reiezione.
Con il secondo “motivo” ha fatto presente -quanto alla eccezione relativa alla omessa notifica ad un contro interessato, proprietario dell’ambito TR4 – che trattavasi di PGT (atto amministrativo generale privo ratione naturae di controinteressati); che in ogni caso essa aveva notificato il mezzo di primo grado a ben cinque controinteressati (uno per ciascuno degli ambiti in cui era stato frazionato il c.d. “(omissis)”) ed il Tar non aveva ritenuto di integrare il contraddittorio.
Con il terzo motivo (pagg.26-33) ha difeso la scelta del Tar di annullare integralmente il PGT;
con il quarto motivo (pagg. 33-58) ha chiesto la reiezione delle censure articolate in punto di insufficienza del procedimento di Vas.
con il quinto motivo (pagg. 58-69) ha sostenuto la correttezza della gravata decisione in tema di consumo del suolo;
con il sesto motivo (pagg. 69- 76) ha sostenuto la correttezza della gravata decisione in tema di omessa tutela della rete ecologica;
con il settimo motivo (pagg. 76- 85) ha sostenuto la correttezza della gravata decisione in tema di omessa valutazione della c.d. “Variante (omissis)”;
in ultimo, con l’ottavo motivo (pagg. 85-88) ha riproposto il motivo contenuto nei secondi e terzi motivi aggiunti di primo grado, assorbiti dal Tar, mercè i quali aveva lamentato (con riferimento alla trasformazione dell’ambito TR4) che nelle vicinanze era ubicata una impresa c.d. “a rischio rilevante”, il che rendeva i provvedimenti vi gravati viziati ex art. 23 del d.Lgs n. 334/1999, art. 23
7.Sono intervenute nell’odierno giudizio di appello:
a)la società Te. s.r.l.;
b) la società Se. s.r.l.
7.1. Dette intervenienti, chiarite le rispettive posizioni legittimanti (si trattava di società tutte titolari di aree interessate dalle previsioni contenute nel PGT annullato in primo grado) hanno depositato memorie di identico contenuto chiedendo la riforma della sentenza di primo grado per ragioni identiche e sostanzialmente analoghe a quelle prospettate dall’amministrazione comunale odierna appellante principale.
8. La società In. s.r.l. in liquidazione, la società (omissis)20. s.r.l., la società Il Mo. s.r.l. si sono costituite nell’odierno grado di appello ed hanno depositato memorie di identico contenuto (ed altresì identiche a quelle depositate dalle suindicate intervenienti)chiedendo la riforma della sentenza di primo grado per ragioni identiche e sostanzialmente analoghe a quelle prospettate dall’amministrazione comunale odierna appellante principale.
9. La società Li. s.r.l. si è costituita in data 25 giugno 2015 chiedendo l’accoglimento dell’appello principale del Comune di (omissis) e dell’appello incidentale proposto da Eu. 20..
10. Alla adunanza camerale del 12 maggio 2015 fissata per la delibazione della domanda di sospensione della provvisoria esecutività dell’impugnata decisione la Sezione, con la ordinanza n. 2047/2015 ha parzialmente accolto il petitum cautelare (“accoglie in parte, nei termini di cui alla motivazione che precede, l’istanza cautelare e, per l’effetto, dispone la sospensione della provvisoria esecutività delle statuizioni caducatorie contenute nella gravata decisione con riferimento alle arre diverse da quelle denominate TR1 TR2 TR3 e TR4 e sospende la provvisoria esecutività delle statuizioni caducatorie contenute nella gravata riferibili al Piano delle Regole ed al Piano dei Servizi.”) alla stregua delle considerazioni che di seguito si trascrivono: “rilevato che la complessa vicenda processuale merita di essere delibata sollecitamente nel merito, ed all’uopo si fissa sin d’ora la trattazione della causa per la udienza pubblica del 3 novembre 2015.rilevato che, quanto al petitum cautelare, in vista della decisione sul merito appare equo contemperamento delle contrapposte esigenze cautelari diffusamente prospettate dalle parti, disporre che la provvisoria esecutività della sentenza di primo grado rimanga integra con riferimento alla porzione demolitoria direttamente riferibile alle aree del PGT denominate TR1 TR2 TR3 e TR4 (oggetto puntuale delle censure contenute nel mezzo di primo grado); rilevato di converso che, quanto alle restanti aree estranee a quelle suindicate, e quanto al Piano delle Regole ed al Piano dei Servizi le esigenze cautelari prospettate dall’amministrazione appellante appaiono preponderanti, e pertanto deve essere sospesa la provvisoria esecutività della gravata decisione; ”; l’udienza di merito è stata pertanto fissata alla pubblica udienza del 3 novembre 2015.
11. In data 15 settembre 2015 è stata depositata dichiarazione di rinuncia al mandato dei difensori del Comune di (omissis).
12. In data 22/8/2015 il Comune di (omissis) si è costituito con un nuovo difensore.
13. In data 23 settembre 2015 il neo nominato difensore del Comune di (omissis) ha chiesto il differimento della udienza del 3 novembre 2015, sia perché la enorme mole di documenti richiedeva un più ampio lasso temporale di studio, sia perché il 31 maggio 2015 si erano tenute le elezioni comunali e la rinnovata Amministrazione stava cercando di avviare un procedimento di Variante che tenesse conto dei rilievi del Tar e di quelli resi in sede cautelare dalla Sezione.
14. Con nota depositata in data 2 ottobre 2010 Eu. 20. si è opposta alla richiesta di rinvio proposta dal Comune di (omissis).
15. In data 1.10.2015 il Comune di (omissis) ha depositato note di udienza insistendo nelle proprie difese
16. In data 1.10.2015 la parte originaria ricorrente ha depositato una ulteriore memoria nell’ambito della quale (anche esaminando il contenuto della ordinanza cautelare della Sezione n. 2883/2015) ha sostenuto che le riscontrate carenze del procedimento di Vas necessariamente dovevano condurre all’annullamento dell’intero PGT; la tesi del Comune, secondo cui il Tar -a tutto concedere – avrebbe dovuto annullare soltanto il Documento di Piano, e non l’intero PGT, era errata ai sensi dell’art. 8 della Legge regionale lombarda n. 12/2005; con la terza e quarta eccezione ha sostenuto la esattezza della gravata sentenza in punto di riconoscimento del vizio della determinazione comunale relativa al consumo di suolo, ed alle carenze istruttorie in tema di Rete Ecologica; infine ha rilevato che l’interveniente Li. si era costituita in appello soltanto il 15.6.2015, mentre il ricorso in appello le era stato notificato il 9.4.2015: l’intervento di questa doveva quindi essere dichiarato tardivo ex art. 46 del cpa.
18.In data 1.10.2015 la società Li. s.r.l ha depositato una corposa memoria (50 pagg.) ripercorrendo le principali tappe della controversia e chiedendo l’accoglimento dell’appello principale e dell’appello incidentale.
19. In data 2.10.2015 la società Eu. 20. ha depositato una memoria ribadendo e puntualizzando le doglianze già prospettate con il proprio appello incidentale.
20. Tutte le parti processuali, in vista della pubblica udienza del 3.11.2015, hanno depositato scritti difensivi e memorie tese e puntualizzare e ribadire le rispettive difese.
21.Alla pubblica udienza del 3 novembre 2015 la causa è stata differita ad altra data in accoglimento della richiesta di differimento proposta dall’amministrazione comunale.
22.In data 25.2.2016 la società Eu. 20. ha depositato documenti.
23. data 22.4.2016 l’appellante comune di (omissis) ha depositato documenti.
24. In data 29.4.2016 parte appellata ha depositato documenti.
25. In data 6.5.2016 parte appellata ha depositato una memoria ribadendo le proprie difese.
26. In data 9.5.2016 la società Eu. 20. ha depositato una ulteriore memoria ribadendo e puntualizzando le proprie difese.
27. In data 9.5.2016 l’appellante comune di (omissis) ha depositato una memoria nell’ambito della quale, dopo avere ripercorso le più salienti tappe della vicenda processuale, ha fatto presente che:
a) nelle more del giudizio e dopo l’udienza cautelare tenutasi in appello si erano tenute le elezioni amministrative ed il 3 luglio 2015 si era insediata la nuova Giunta comunale di (omissis);
b) con delibera 17 settembre 2015, n. 94 la Giunta del Comune di (omissis) aveva
disposto l’avvio di un procedimento per l’approvazione di una variante al
PGT avente ad oggetto la verifica della correttezza del procedimento
seguito per l’approvazione del Piano e le correlate scelte, tenendo conto
sia della sentenza impugnata che dell’ordinanza cautelare resa dal Collegio recante n. n. 2047/2015 ma anche della sopravvenuta
legislazione regionale in materia di contenimento del consumo di suolo
(legge reg. 28 novembre 2014, n. 31);
c)il procedimento di approvazione della variante tuttavia, era ancora in corso e non era certa la conclusione del medesimo nei tempi previsti ex art. 73 del cpa;
d)le modifiche in corso di approvazione avrebbero potuto determinare una diversa rimodulazione della materia del contendere.
28. Tutte le parti processuali, in vista della udienza pubblica del 9 giugno 2016 hanno depositato memorie e repliche puntualizzando le proprie tesi.
Inoltre gli originari ricorrenti di primo grado Fu. Ro., Me. Ro. Gi. Te., St. Lu. Ma. e Ac. Li. Il.hanno rinunciato al ricorso di primo grado.
29. Alla odierna pubblica udienza del 9 giugno 2016 la causa è stata trattenuta in decisione e la difesa dell’appellante Comune di (omissis) ha dichiarato (depositando relativa nota al verbale di udienza) ai motivi di appello 5,6,7,8 e 9.

DIRITTO

1.Va in primo luogo dichiarata la improcedibilità del ricorso di primo grado proposto degli originari ricorrenti di primo grado Fu. Ro., Me. Ro. Gi. Te., St. Lu. Ma. e Ac. Li. Il.in quanto essi vi hanno rinunciato.
1.1.Va parimenti dichiarato parzialmente improcedibile l’appello principale del Comune di (omissis), con riferimento ai motivi di appello 5,6,7,8 e 9 cui ha dichiarato di rinunciare; deve peraltro evidenziarsi immediatamente che tale rinuncia non esonera il Collegio ad esaminare le tematiche sottese alle doglianze rinunciate in quanto in data 16.4.2015 la società Eu. 20. s.r.l. ha proposto un articolato appello incidentale autonomo (in quanto supportato da un autonomo ed indipendente interesse) contenente censure coincidenti con quelle rinunciate.
1.2. In ultimo, va evidenziato che la delibera del Consiglio Comunale di (omissis) del 30.5.2016 n. 24 (recante adozione della Variante al PGT) non determina alcun effetto di improcedibilità sulla causa (né di cessazione della materia del contendere quanto al ricorso di primo grado) stante la “provvisorietà” della medesima in vista della sua futura ed eventuale approvazione: la tesi di parte ricorrente di primo grado volta a fare dichiarare l’avvenuta cessazione della materia del contendere non è accoglibile infatti, proprio per la suindicata ragione.
2.Al fine di procedere ad una ordinata esposizione della imponente causa oggetto di scrutinio il Collegio procederà, in primo luogo, a perimetrare quali siano le questioni esaminabili, rapportate a quelle prospettate in primo grado; verranno successivamente esaminate le -riproposte – questioni preliminari; infine, verrà esposto quale sia l’orientamento del Collegio sulla questione relativa alla portata demolitoria integrale contenuta nella sentenza gravata.
2.1.Discostandosi in parte dalla tassonomia propria delle questioni (secondo le coordinate ermeneutiche dettate dall’Adunanza plenaria n. 5 del 2015), e quanto alla prima problematica, si rammenta che, nel corso del giudizio di primo grado, venne proposto un ricorso introduttivo teso ad ottenere l’annullamento della deliberazione di Consiglio comunale di (omissis) n. 11 del 14 febbraio 2012, avente ad oggetto “Procedimento di approvazione degli atti costituenti il Piano di Governo del Territorio…” e gli atti connessi.
Vennero poi proposti tre ricorsi per motivi aggiunti, depositati rispettivamente in data 18 dicembre 2012, in data 25 marzo 2014, in data 21 maggio 2014.
Gli atti ivi rispettivamente gravati, erano stati censurati sia per invalidità propria, che derivata dai vizi denunciati con riguardo al PGT nel mezzo introduttivo.
2.1.1.In particolare, con il primo ricorso per motivi aggiunti erano stati impugnati seguenti atti: la delibera di Giunta Comunale n. 126/2012, approvata il 3 ottobre 2012, avente a oggetto “Approvazione progetto di impianto del verde per l’esecuzione dell’azione di compensazione ambientale prevista dal P.G.T. vigente e denominata “Preverdissement” relativa all’ambito di trasformazione TR1”; la delibera di Giunta Comunale n. 127/2012, approvata il 3 ottobre 2012, recante “Approvazione progetto di impianto del verde per l’esecuzione dell’azione di compensazione ambientale prevista dal P.G.T. vigente e denominata “Preverdissement” relativa all’ambito di trasformazione TR2”; la delibera di Giunta Comunale n. 131/2012, approvata il 12 ottobre 2012, recante “Approvazione progetto di impianto del verde per l’esecuzione dell’azione di compensazione ambientale prevista dal P.G.T. vigente e denominata “Preverdissement” relativa all’ambito di trasformazione TR3”; la delibera di Giunta Comunale n. 132/2012, approvata il 12 ottobre 2012, “Approvazione progetto di impianto del verde per l’esecuzione dell’azione di compensazione ambientale prevista dal P.G.T. vigente e denominata “Preverdissement” relativa all’ambito di trasformazione TR4”;
Il Tar ha dichiarato parzialmente fondata l’eccezione di inammissibilità del primo ricorso per motivi aggiunti (sollevata da Li. s.r.l.) limitatamente alla deliberazione di Giunta comunale n. 132 del 2012 (essa aveva quale unica espressa destinataria Li. s.r.l. alla quale non era stata notificata l’impugnazione).
Parte originaria ricorrente non ha impugnato detto capo di sentenza, che è pertanto passato in giudicato, e parimenti Li. srl non ha impugnato la parziale reiezione della eccezione di inammissibilità, che è parimenti passata in giudicato, nei suoi confronti (il Comune ha invece, come meglio si vedrà di seguito, ipotizzato una difettosa attuazione del principio del contraddittorio, in primo grado).
2.1.2. I tre ricorsi per motivi aggiunti -come riferito nella parte in fatto- sono stati accolti (con la parziale eccezione relativa al primo mezzo per motivi aggiunti di cui s’è detto) unicamente per il vizio di invalidità derivata, essendo stati assorbiti i motivi di invalidità “propria” che asseritamente attingevano le delibere via via gravate.
Il Tar ha pertanto annullato le delibere indicate al punto 9.1. della gravata decisione unicamente per il vizio di invalidità derivata (le delibere di Giunta comunale nn. 126, 127 e 131 del 2012 di approvazione dei progetti di preverdissement; il piano attuativo dell’ambito TR4; il permesso di costruire già rilasciato per la trasformazione dell’ambito suddetto; la delibera di Giunta comunale n. 126 del 19 dicembre 2013 -di approvazione dello schema di convenzione per il trasferimento al Comune di aree di proprietà della Società Eu. 20. s.r.l. necessarie per la realizzazione della variante alla via (omissis)- e la delibera di Giunta comunale n. 28 del 20 febbraio 2014 -con cui è stato approvato lo schema di accordo, ai sensi dell’articolo 11 della legge n. 241 del 1990, per la definizione preliminare del Piano Attuativo “Area TR2”; schema che prevede anch’esso, tra l’altro, la cessione al Comune di aree per la realizzazione della variante alla via (omissis)).
Ha assorbito i vizi di invalidità “propria” (capo 9.2).
Parte appellata non ha riproposto (art. 101 ult.co cpa) i vizi di invalidità “propria” afferenti le suddette delibere, ad eccezione dell’ottavo motivo della memoria, in cui è stato riproposto il motivo incentrato sulla asserita violazione dell’art. 23 del dLgs 334/1999 contenuto nei secondi e terzi motivi aggiunti.
Ne consegue che:
a)nessun vizio di invalidità “propria” sarebbe esaminabile con riguardo alle delibere di Giunta comunale nn. 126, 127 e 131 del 2012 di approvazione dei progetti di preverdissement gravate con il primo mezzo per motivi aggiunti;
b)quanto alle altre delibere annullate, indicate al capo 9.1. della sentenza ed impugnate con il secondo ed il terzo ricorso per motivi aggiunti, l’unico vizio di invalidità propria in parte qua esaminabile (in ipotesi integrale accoglimento degli appelli proposti dal Comune di (omissis) e da Eu. 20. SRL) sarebbe quello di cui al n. 8 della memoria di parte appellata.
1.1.2. Di converso, si osserva che nel corso del giudizio di primo grado il Comune e le altre parti avevano sollevato dubbi sull’ammissibilità dei motivi aggiunti per l’inconoscibilità delle persone dei ricorrenti e per la omessa evocazione di controinteressati: detti dubbi sono stati disattesi dal Tar (capo 8.3. della impugnata decisione). Tali eccezioni non sono state riproposti (parte appellante principale ha ri-sollevato l’eccezione di disintegrità del contraddittorio unicamente riferendola al ricorso introduttivo del giudizio, e questa verrà vagliata di seguito) per cui anche su tale parte della sentenza si è formato il giudicato.
1.1.3In ultimo si osserva che il Tar ha dichiarato improcedibile il ricorso incidentale proposto da Li.: tale statuizione non è stata impugnata, né comunque detta censura incidentale è stata riproposta nei termini scolpiti ex art. 101 cpa.
2.Così individuato il thema decidendi, e prima di passare ad esaminare le questioni preliminari, ritiene il Collegio di chiarire immediatamente il proprio punto di vista (per il vero, già in parte “anticipato” in sede di delibazione cautelare) con riguardo ad una questione direttamente afferente la sentenza gravata che, non a caso, è stata esaminata con priorità in tutti gli atti processuali depositati.
2.1.Ci si intende riferire alla circostanza che la avversata decisione ha disposto (capo 7) “l’annullamento in toto dello strumento pianificatorio, stante il carattere generale delle censure concernenti il rispetto dei parametri in materia di consumo di suolo, nonché l’inscindibilità delle valutazioni rese in materia di VAS, che non possono per loro stessa natura essere annullate solo in parte.”. Detto annullamento globale è stato riaffermato al capo 10 (“L’annullamento dell’intero PGT per effetto dell’accoglimento della maggior parte delle censure proposte con il ricorso principale fa altresì venir meno ogni interesse della controinteressata Li. s.r.l. all’esame del ricorso incidentale.”).
2.1.1.Tale portata omnicomprensiva della statuizione demolitoria è stata gravata da parte appellante principale e parte appellante incidentale autonoma e censurata dagli intervenienti. La esattezza della stessa è stata vibratamente sostenuta dalla difesa da parte appellata.
2.1.2.Osserva il Collegio quanto segue: a pag. 5 del ricorso di primo grado era stato chiesto l’annullamento “in parte qua” della delibera di approvazione del PGT: di ciò si da atto nell’epigrafe della sentenza gravata. Lealmente, nella memoria di costituzione depositata nell’odierno grado di giudizio, parte appellata, alla pag. 4 (righi n. 9 e 10) dà atto che il mezzo introduttivo del giudizio di primo grado era stato depositato “al fine di ottenere l’annullamento del PGT nella parte riguardante il (omissis)”.
2.1.3.Come è noto, il giudizio innanzi al plesso giurisdizionale amministrativo è governato dal principio della domanda scolpito sub art. 112 cpc (….“non oltre i limiti di essa”). Il detto risalente principio (ne eat judex ultra et extra petita) corrisponde ad un canone generale ed è stato con forza riaffermato di recente dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato (decisione n. 4 del 2015, che richiama Adunanza plenaria n. 4 del 7 aprile 2011 e n. 30 del 26 luglio 2012).
Il principio è quello per cui “debba darsi al ricorrente vittorioso tutto quello e soltanto quello che abbia chiesto ed a cui abbia titolo” e si fonda sia sulla base del principio della domanda, che regola anche il processo amministrativo sia sulla base della natura della giustizia amministrativa quale giurisdizione soggettiva, pur con talune peculiarità – di stretta interpretazione – di tipo oggettivo.
Alla stregua di tali coordinate ermeneutiche il giudice non può estendere il contenuto del petitum: laddove ravvisi vizi che, in tesi, possano comportare simili conseguenze deve limitarsi a segnalare nella sentenza il proprio convincimento, rimettendo alla responsabile competenza dell’Amministrazione (che, per il vero, potrebbe anche essere sollecitata a ciò da iniziative provenienti da privati, eventualmente coercibili con il rimedio del silenzio-inadempimento) il compito di valutare la portata della statuizione demolitoria ed eventualmente intraprendere iniziative in autotutela.
Null’altro gli è consentito (salva l’ipotesi, comunque neppure affermata in sede di motivazione della sentenza in cui ex officio ravvisi vizi che importino la radicale nullità degli atti gravati, per vizi autonomi, o per patologiche forme di illegittimità che trasmodino in tale più radicale patologia: arg. ex art. 31 comma 4 del cpa).
Alla stregua di ciò, si anticipa, anche in ipotesi di reiezione degli appelli principali, la portata della statuizione demolitoria dovrebbe essere coerentemente ristretta al petitum di primo grado.
2.2. Il Collegio invece, valuterà nella parte conclusiva del presente elaborato, la censura subordinata avanzata dal Comune di (omissis) appellante principale, secondo la quale -a tutto concedere, e sempre nei limiti del petitum avanzato dalle originarie parti ricorrenti ed afferenti agli ambiti asseritamente rientranti nel c.d. “(omissis)” – si sarebbe dovuto unicamente annullare il Documento di Piano, e non l’intero PGT.
3. Può adesso procedersi alla disamina delle questioni preliminari.
3.1. La prima questione da esaminare (ex aliis già in passato Corte Conti sez. III 12/12/1984 n. 57334” la regolare costituzione del rapporto processuale precede ogni altra questione, ivi compresa quella dell’eventuale difetto di giurisdizione del giudice adito”) è quella che concerne la legittimazione delle parti intervenienti.
A tale proposito si rammenta che il Comune di (omissis) appellante principale, ma anche la società Eu. 20. appellante in proprio, e le parti intervenienti la Società Te. SRL e Società Se. SRL (unitamente alle -già presenti, nel giudizio di primo grado Società In. SRL in liquidazione, Società (omissis)20. SRL, Società Il Mo. SRL) contestano:
a) nel merito la statuizione del Tar in ordine al positivo riscontro della legittimazione attiva in capo a Legambiente;
b)ex art. 112 cpc (omessa pronuncia) la “scelta” del Tar -discendente dal positivo riscontro della legittimazione in capo a Legambiente- di non scandagliare l’identica eccezione formulata con riferimento sia alla posizione della originaria ricorrente WWF Ma. che nei confronti dei singoli cittadini che avevano sottoscritto il mezzo introduttivo del giudizio di primo grado: nei confronti di detti soggetti ribadiscono, nel merito, la tesi secondo cui essi sarebbero stati carenti di legittimazione;
c)evidenziano che il mezzo introduttivo del giudizio di primo grado, sebbene diretto ad avversare il PGT con riferimento alle disposizioni relative a ben precisate aree inserite in ambiti di trasformazione, non era stato notificato a tutti i proprietari di dette aree, peraltro facilmente individuabili, ma soltanto ad alcuni, mentre altri sarebbero stati unicamente destinatarii delle notifiche dei motivi aggiunti (ad altri proprietari, quali tali Signori Ca., non sarebbe mai stato notificato alcunché): sottolineano in proposito che il Tar era incorso in una patente contraddizione, allorché aveva disatteso l’eccezione, per poi dichiarare inammissibile parte del primo mezzo per motivi aggiunti (proposto avverso una delibera attuativa) in quanto non notificato a Li. SRL.
3.2. Ritiene il Collegio che nessuna articolazione della censura meriti condivisione.
3.2.1. Non la prima, in quanto il fermo e condivisibile orientamento giurisprudenziale (si veda l’Adunanza Plenaria del Cons. St. n. 1 dell’11 gennaio 2007) secondo cui la attribuzione di legittimazione ex lege prevista dall’art. 18 l. 349/86 pertenga (unicamente) alle associazioni Nazionali è nel caso di specie rispettato, perché il Presidente Regionale (come si evince dalla procura in calce al mezzo di primo grado) ha proposto il ricorso per l’Associazione Nazionale.
Legambiente Lombardia è soggetto diverso da Legambiente nazionale: lo statuto di quest’ultima all’art. 24 attribuisce rappresentanza legale dell’associazione nazionale (anche)ai vertici locali e non ha allargato affatto la legittimazione ex lege ad una persona giuridica diversa da quella prevista dall’elenco (perché Legambiente nazionale era legittimata a ricorrere, ed è Legambiente nazionale che ricorre), ma solo ad una persona fisica diversa dal presidente nazionale. E resta una mera questione interna alla persona giuridica legittimata ex lege (Legambiente nazionale) stabilire quali debbano essere le persone fisiche legittimate a rappresentarla in giudizio.
Il Collegio conosce l’invocato precedente di merito (T.A.R. Genova -Liguria sez. I
11/04/2014 n. 613) secondo cui la clausola ex art. 24 sarebbe nulla.
Ritiene che la difesa di Legambiente abbia avuto buon giuoco nel dimostrare (l’asserzione non è stata contestata dalle parti costituite per cui, vigendo la preclusione di cui all’art. 64 comma 2 del codice del processo amministrativo, deve considerarsi idonea alla prova dei fatti oggetto di giudizio) che il Presidente Regionale fa parte di un Organo di Legambiente Nazionale, per cui il presupposto di fatto su cui si fonda il detto precedente sarebbe inconferente.
Il Collegio condivide la tesi espressa a più riprese da qualificata giurisprudenza di primo grado (ex aliis, Tar Lombardia 1452/2010, 06/12/2002 n. 5093, Tar Brescia N. 00959/2011).
L’autonomia statutaria, precipitato dell’art. 2 della Costituzione, ciò consente: l’eccezione va disattesa e la statuizione del Tar va confermata.
Per altro verso, in passato la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha condivisibilmente ritenuto che soltanto laddove né dalla intestazione né dalla procura risultassero elementi certi, potesse farsi discendere il difetto di legittimazione: ciò a comprova che indicazioni sul punto possono ben trarsi dal negozio fonte della rappresentanza processuale (Consiglio di Stato sez. V
19/03/2001 n. 1640 “nel caso in cui la persona fisica del sottoscrittore della procura a margine del ricorso giurisdizionale non coincida con il titolare dell’azione proposta – essendo quest’ultimo una persona giuridica, che agisce per il tramite di un proprio organo legittimato ad esercitare all’esterno la rappresentanza legale -, non è in gioco l’autenticità, di cui fa fede la firma del difensore all’uopo apposta, ma l’identificazione stessa del soggetto che agisce (nel nome e nell’interesse d’altro soggetto cui si deve far risalire la volontà d’agire e dell’azione proposta) e la sua qualità nell’ambito della persona giuridica privata di cui costui spende il nome, ossia la legittimazione del medesimo ad agire nella qualità di legale rappresentante del soggetto titolare dell’interesse sostanziale dedotto in giudizio, in tal caso occorrendo che la certificazione, da parte del difensore, dell’autografia della sottoscrizione rechi l’accertamento dell’identità di costui e l’indicazione del relativo nome, per cui, ove nè nell’intestazione del ricorso proposto da una persona giuridica nè nella procura risulti tale nome della persona fisica che l’ha conferita, quest’ultima è invalida ed il ricorso è inammissibile, tranne che, entro i limiti ex art. 37 c.p.c., sia idoneamente documentata la qualità del sottoscrittore come effettivo legale rappresentante della persona giuridica.”), per cui le imprecisioni nella intestazione non rilevano (ex aliis, sulle indicazioni in tal senso ritraibili dalla procura ad litem, si veda Consiglio di Stato sez. V 19/03/2001 n. 1640)
3.2.2. La sentenza di primo grado, poi, ha assorbito le eccezioni relativi alla legittimazione del WWF Ma. e dei singoli cittadini, in quanto carenti di interesse.
Nessuna delle parti che le ha riproposte ha chiarito quale sia lo specifico interesse che supporta dette eccezioni.
La decisione del Tar appare corretta; la causa verte sulla legittimità di atti indivisibili, sotto il profilo soggettivo; la eventuale definitiva conferma della statuizione demolitoria sarebbe in realtà auto-esecutiva e neppure si porrebbe una problematica relativa al soggetto in ipotesi deputato ad agire in ottemperanza. Potrebbe in realtà residuare un profilo di interesse, nell’ipotesi di condanna alle spese: manifesta sin d’ora il Collegio l’intendimento che esse meritino di essere integralmente compensate tra le parti, a cagione della particolare complessità della vicenda processuale, per cui anche sotto questo profilo la statuizione del Tar va confermata.
3.2.3. Quanto all’ultima eccezione, relativa alla asserita omessa integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i soggetti proprietari di suoli insistenti nelle quattro aree oggetto degli avversati ambiti di trasformazione, ne è evidente la contrarietà rispetto al consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, secondo il quale la natura di atto amministrativo generale, propria del piano regolatore generale, esclude la possibilità di configurare posizioni di controinteressati alla sua formazione (anche nell’ipotesi di accoglimento di osservazioni o di indicazione nominativa di un proprietario che risulti avvantaggiato dalle previsioni di detto piano); ciò in quanto l’interesse qualificato che costituisce la premessa per il riconoscimento della posizione di controinteressato deve essere espressamente tutelato dal provvedimento ed oggettivamente percepibile come un vantaggio, indipendentemente dall’interesse perseguito dal ricorrente; tali requisiti non ricorrono nel caso dello strumento urbanistico, poiché la sua funzione esclusiva è quella di predisporre un ordinato assetto del territorio comunale, prescindendo dalle posizioni dei titolari di diritti reali e dai vantaggi o dagli svantaggi che ad essi possono derivare dalla pianificazione (ex aliis,.A.R. Latina – Lazio sez. I 04/04/2007 n. 236 T.A.R. Napoli sez. I, 05/02/2009 n. 585).
Di recente, il principio è stato ribadito ed addirittura rafforzato (Consiglio di Stato sez. V
04/09/2013 n. 4411) essendosi affermato che “quando la variante al piano regolatore generale è un atto di pianificazione urbanistica di carattere generale, recante la disciplina di una significativa porzione del territorio comunale, in relazione alle scelte di carattere generale con essa effettuate non sono individuabili soggetti controinteressati in senso stretto.”.
La sentenza di tale principio ha fatto buongoverno, né è espressione di alcuna contraddizione interna il capo che ha dichiarato inammissibile il primo mezzo per motivi aggiunti nella parte in cui intendeva avversare una delibera attuative del PGT, recante una sola ditta interessata, che in quanto tale avrebbe dovuto essere evocata.
Il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado era volto a censurare uno strumento generale: non doveva essere notificato ad alcuna parte privata; i ricorsi per motivi aggiunti, laddove attingenti piani attuativi (è il caso che riguarda la posizione di Li. srl) e non notificati ai proprietari privati sono stati correttamente dichiarati inammissibili dal Tar, per cui nessun vizio di omessa insaturazione del contraddittorio è ravvisabile.
3.2.4. Alle pagg. 17e 18 dell’atto di appello, il Comune di (omissis) prospetta un’ultima sfaccettature delle eccezioni preliminari sinora esaminate.
Si sostiene ivi, in particolare, la supposta carenza di interesse delle originarie parti ricorrenti a cagione della circostanza che il Documento di Piano non avrebbe posseduto portata direttamente cogente (né prodotto simili effetti) in quanto spiegante valenza (unicamente) ricognitiva e programmatica, ai sensi dell’art. 8 della legge regionale della Lombardia n. 12/2005.
Secondo la critica appellatoria, poi, trattavasi di previsioni (unicamente) conformative, destinate a rimanere lettera morta, ove inattuate nel termine di cinque anni, il che privava parte appellata del serio intere a gravarle.
Senonché, osserva in contrario senso il Collegio che la giurisprudenza ha affermato sin da tempo risalente (Consiglio di Stato sez. V 04/05/1995 n. 695) la possibilità di impugnare prescrizioni meramente conformative dell’attività edilizia e che, per altro verso, una volta ritenuta sussistente la legittimazione a criticare dette prescrizioni, non sarebbe corretto farne discendere la supposta carenza di interesse da un accadimento meramente eventuale, quale è quello riposante nella possibilità che alle dette prescrizioni non venga data attuazione mercè la predisposizione di piani attuativi (ed in disparte la circostanza che gli accadimenti successivi hanno dimostrato che tale evenienza meramente ipotetica era anche estremamente improbabile)
Anche detta articolazione delle censure deve essere disattesa, quindi (peraltro il comune, incorrendo in contraddizione, in altra parte dell’appello ha sostenuto che -a tutto concedere- non si sarebbe dovuto annullare l’intero PGT ma soltanto il Documento di Piano).
3.3.Nessuna delle eccezioni/doglianze preliminari, in conclusione, merita adesione. Il Collegio, come prima rilevato, valuterà nella parte conclusiva del presente elaborato, invece, la censura subordinata avanzata dal Comune di (omissis) appellante principale, secondo la quale -a tutto concedere- si sarebbe dovuto unicamente annullare il Documento di Piano, e non l’intero PGT.
4. Può, adesso, essere esaminato il merito della controversia, con una avvertenza.
Come sommariamente esposto nella parte “in fatto” della presente decisione, parte appellata nella propria memoria di costituzione si è a lungo soffermata su un fatto “nuovo” (intervenuto nelle more della definizione del giudizio di primo grado) che – a suo dire – ex post comprovava l’esattezza dell’approdo raggiunto dal Tar.
Infatti la società Eu. 20. (titolare di aree ubicate in ambito TR1) aveva in data 28.102013 presentato al Comune la proposta di Piano Attuativo e chiesto la esclusione della procedura di VIA.
La Regione, dopo avere chiesto (il 9.5.2014) rilevanti integrazioni istruttorie, con provvedimento (peraltro gravato da Eu. 20.) del 27 novembre 2014 (la sentenza oggi impugnata era stata assunta in decisione all’udienza del 23 ottobre 2014) aveva decretato la sottoposizione a Via del piano attuativo, avendo colto plurime criticità sia sotto il profilo del consumo di suolo che sul versante paesaggistico.
Al di là della valenza sintomatica dell’episodio, l’appellata non ha articolato alcuna censura che da detto “evento” prendesse le mosse: in quanto circostanza successiva alla sentenza di primo grado, e non direttamente legata alle problematiche prese in esame dal Tar, il Collegio non si soffermerà sull’analisi delle pretese conseguenze discendenti – in tesi- da tale accadimento.
4.1. Ciò premesso, venendo alle censure investenti il primo capo della impugnata decisione, esse vanno decisamente disattese alla stregua di un dato che manifesta portata assorbente.
4.1.1. Invero per dimostrarne la inaccoglibilità, conviene – ed è utile – muovere dalle affermazioni di parte recepite in sentenza rimaste incontestate.
In particolare, osserva il Collegio che, muovendo dall’ottica di formulazione della censura, colta a dimostrare la tesi per cui “le trasformazioni previste dal PGT di (omissis) comportavano un consumo di suolo largamente eccedente rispetto a quanto consentito dal PTCP” è emerso che:
a)la misura di consumo di suolo dichiarata dal Comune (e contestata da parte originaria ricorrente, che la fissa nella percentuale del 13,5%,) sarebbe stata pari al 3,2%;
b)a fronte di detto dato di partenza (seppure contestato) parte originaria ricorrente sostiene che la misura di consumo di suolo del 3,2%, dichiarata dal Comune, non sarebbe stata comunque consentita, in quanto non avrebbero potuto operare i meccanismi premiali applicati e, quindi, non avrebbe dovuto essere superato il limite di incremento della superficie urbanizzata dell’1% stabilito dal PTCP.
Fermando per un attimo l’analisi su tale segmento- e quindi astraendosi dalla questione relativa alla spettanza, o meno, dei benefici premiali- occorre interrogarsi su un quesito.
Esso può essere reso in questi termini: cosa dispone la normativa primaria e secondaria lombarda vigente in punto di consumo di suolo?
Partendo dall’incontestato dato che le disposizioni rilevanti si rinvengono nel PTCP, si rammenta in proposito che la legge regionale della Lombardia 11/03/2005, n. 12 (recante “Legge per il governo del territorio”) stabilisce quanto segue:
a) all’art. 8 comma 2 lett. b (recante” Documento di piano”) “sulla base degli elementi di cui al comma 1, il documento di piano…b) determina gli obiettivi quantitativi di sviluppo complessivo del PGT relativamente ai diversi sistemi funzionali e, in particolare, all’effettivo fabbisogno residenziale; nella definizione di tali obiettivi il documento di piano tiene conto della riqualificazione del territorio, della minimizzazione del consumo del suolo in coerenza con l’utilizzazione ottimale delle risorse territoriali, ambientali ed energetiche, della definizione dell’assetto viabilistico e della mobilità, nonché della possibilità di utilizzazione e miglioramento dei servizi pubblici e di interesse pubblico o generale, anche a livello sovra comunale; ”
b)all’art. 12 (recante “Piani attuativi comunali”) “1. L’attuazione degli interventi di trasformazione e sviluppo indicati nel documento di piano avviene attraverso i piani attuativi comunali, costituiti da tutti gli strumenti attuativi previsti dalla legislazione statale e regionale.
2. Il documento di piano connette direttamente le azioni di sviluppo alla loro modalità di attuazione mediante i vari tipi di piani attuativi comunali con eventuale eccezione degli interventi pubblici e di quelli di interesse pubblico o generale, di cui all’articolo 9, comma 10.
3. Nei piani attuativi vengono fissati in via definitiva, in coerenza con le indicazioni contenute nel documento di piano, gli indici urbanistico-edilizi necessari alla attuazione delle previsioni dello stesso.
4. Per la presentazione del piano attuativo è sufficiente il concorso dei proprietari degli immobili interessati rappresentanti la maggioranza assoluta del valore di detti immobili in base all’imponibile catastale risultante al momento della presentazione del piano, costituiti in consorzio ai sensi dell’articolo 27, comma 5, della legge 1° agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia di infrastrutture e trasporti). In tal caso, il sindaco provvede, entro dieci giorni dalla presentazione del piano attuativo, ad attivare la procedura di cui all’articolo 27, comma 5, della legge 166/2002 e il termine di novanta giorni di cui all’articolo 14, comma 1, inizia a decorrere a far tempo dalla conclusione della suddetta procedura.
5. Le previsioni contenute nei piani attuativi e loro varianti hanno carattere vincolante e producono effetti diretti sul regime giuridico dei suoli.”;
c)all’art. 18 comma II (recante “Effetti del piano territoriale di coordinamento provinciale”) “2. Hanno efficacia prescrittiva e prevalente sugli atti del PGT le seguenti previsioni del PTCP:
a) le previsioni in materia di tutela dei beni ambientali e paesaggistici in attuazione dell’articolo 77;
b) l’indicazione della localizzazione delle infrastrutture riguardanti il sistema della mobilità, qualora detta localizzazione sia sufficientemente puntuale, alla scala della pianificazione provinciale, in rapporto a previsioni della pianificazione o programmazione regionale, programmazioni di altri enti competenti, stato d’avanzamento delle relative procedure di approvazione, previa definizione di atti d’intesa, conferenze di servizi, programmazioni negoziate. Il piano individua espressamente le previsioni localizzative aventi tale efficacia. In caso di attribuzione di efficacia localizzativa, la previsione del piano, oltre che prescrittiva nei confronti della pianificazione comunale, costituisce disciplina del territorio immediatamente vigente, ad ogni conseguente effetto quale vincolo conformativo della proprietà. Detta efficacia, e il connesso vincolo, decade qualora, entro cinque anni dalla definitiva approvazione del piano, non sia approvato il progetto preliminare dell’opera o della struttura di cui trattasi. In tal caso, la previsione localizzativa conserva efficacia di orientamento e di indirizzo fino al successivo aggiornamento del piano;
c) la individuazione degli ambiti di cui all’articolo 15, comma 4, fino alla approvazione del PGT;
d) l’indicazione, per le aree soggette a tutela o classificate a rischio idrogeologico e sismico, delle opere prioritarie di sistemazione e consolidamento, nei soli casi in cui la normativa e la programmazione di settore attribuiscano alla provincia la competenza in materia con efficacia prevalente.”
d)all’art. 25 comma 4, infine, si stabilisce che: “4. Fino all’adeguamento di cui all’articolo 26, i piani territoriali di coordinamento provinciali conservano efficacia, ma hanno carattere prescrittivo solo per i casi di prevalenza di cui all’articolo 18 della presente legge.”.
4.1.2. Rispondendo – in parte -al quesito, e tenuto conto dello stato della legislazione vigente ed applicabile ratione temporis, può quindi dirsi che correttamente il Tar ha colto che:
le disposizioni del PCTP in materia di consumo di suolo, in quanto non incluse sub art. 18, non avevano carattere prescrittivo. Il Tar ciò ha riconosciuto, la sentenza è in parte qua inattaccabile
4.1.3. La seconda articolazione del quesito, complementare alla prima, è quindi la seguente: quale corollario di quanto prima affermato, può dirsi che ci si potesse – da parte del Comune di (omissis)- discostare dalle previsioni del PCTP non vincolanti ad nutum?
Oppure deve affermarsi che dal principio di gerarchia dei piani, e dalla funzione di coordinamento spettante al PCTP discendesse che anche con riferimento alle disposizioni contenute in quest’ultimo non aventi carattere “prescrittivo” (id est: anche quelle in materia di consumo del suolo) ci si potesse discostare soltanto a condizione che ciò avvenisse in seguito ad una istruttoria correttamente espletata ed in base a motivazione non inficiata da vizi logico-giuridici?
4.1.4. La tesi in ultimo enunciata si impone -come correttamente colto dal Tar- e non ha pregio la opposta obiezione di parte appellante, che finisce per obliare del tutto le prescrizioni contenute nel PCTP e la funzione di coordinamento dallo stesso esercitata: il principio di diritto da affermare è quindi quello per cui il possibile scostamento da disposizioni non prescrittive contenute nello strumento provinciale sarebbe stato legittimo laddove a propria volta supportato da congrua e non illogica motivazione ed istruttoria (art. 13, comma 7 della legge regionale n. 12 del 2005 “Entro novanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle osservazioni, a pena di inefficacia degli atti assunti, il consiglio comunale decide sulle stesse, apportando agli atti di PGT le modificazioni conseguenti all’eventuale accoglimento delle osservazioni. Contestualmente, a pena di inefficacia degli atti assunti. provvede all’adeguamento del documento di piano adottato, nel caso in cui lo. provincia abbia ravvisato elementi di incompatibilità con le previsioni prevalenti del proprio piano territoriale di coordinamento, o con i limiti di cui all’articolo 15, comma 5, ovvero ad assumere le definitive determinazioni qualora le osservazioni provinciali riguardino previsioni di carattere orientativo.”).
4.2. Ciò non è avvenuto nel caso di specie.
4.2.1. I calcoli del Comune -e quindi la istruttoria che ha condotto alla determinazione del consumo del suolo ascrivibile alla iniziativa amministrativa- sono viziati da un errore che è giuridico, prima che fattuale.
4.2.1.1. Il Tar ha infatti esattamente osservato che l’articolo 84 comma 3, secondo periodo delle NTA del PTCP stabilisce che, ai fini del calcolo del consumo di suolo “per superficie urbanizzata s’intende la somma delle superfici esistenti e di quelle programmate con piano attuativo – ad uso residenziale, extraresidenziale, per infrastrutture di mobilità, per servizi ed infrastrutture pubbliche urbane, nonché per attrezzature di interesse generale, ad esclusione dei parchi urbani e territoriali – misurata alla data di adozione dello strumento urbanistico”.
La disposizione in oggetto, ad avviso di questo Collegio, inequivocamente prevede che ai fini del consumo di suolo l’intera estensione delle superfici “programmate con piano attuativo” debba essere considerata come superficie urbanizzata, esclusi soltanto i “parchi urbani e territoriali”.
Correttamente se ne deve trarre -ed il Tar ciò ha colto – che aree non direttamente oggetto di trasformazione edificatoria privata presenti all’interno degli ambiti di trasformazione devono essere considerate come superfici urbanizzate, laddove non siano espressamente destinate a parchi.
L’appellante contesta tale approdo e sostiene che la lettura isolata del detto comma sarebbe errata, e che esso debba valutarsi in combinato disposto con il precedente comma 2 dell’articolo 84 predetto delle NdA del PTCP che nel consentire il consumo di nuovo suolo solo ai Comuni che abbiano attuato almeno il 75% delle previsioni di trasformazione urbanistica stabilite dal previgente strumento pianificatorio locale e, ai fini del calcolo del raggiungimento di tale soglia, esclude appunto la “superficie destinata ad attrezzature pubbliche o di uso pubblico di interesse comunale o sovra comunale”.
Secondo l’appellante Comune, poiché tali superfici sono escluse dalla soglia di cui al comma 2 dell’articolo 84, dovrebbero essere escluse anche da quella di cui al comma 3, che definisce la “superficie urbanizzata”, ossia comportante consumo di suolo.
Tale pur arguta obiezione non regge.
4.2.1.2. Essa collide innanzitutto con un dato sistematico che sarebbe, già isolatamente considerato, idoneo a respingere la censura: il comma 3 dell’art. 84 non richiama il precedente comma 2, per cui tale lettura in osmosi patrocinata dal Comune non ha appigli letterali e, semmai, ne ha di contrarii (se le norme fanno riferimento allo stesso concetto, non si giustifica la differenziata previsione in due distinti commi).
4.2.1.3.Più radicalmente, però, è agevole riscontrare la inassimilabilità delle due disposizioni dell’art. 84 citate (commi 2 e 3, si ripete), sotto il profilo funzionale: il secondo comma concerne la programmazione del consumo di nuovo suolo, e logicamente esclude le superfici ad uso pubblico dal calcolo della soglia di attuazione delle previgenti previsioni di trasformazione urbanistica.
Il successivo comma 3, invece, scolpisce quali siano le attività che comportano consumo di suolo, includendo nel concetto di superficie urbanizzata anche le aree non edificate presenti negli ambiti da trasformare ed eventualmente utilizzate per attrezzature di uso pubblico, o a verde privato.
Infatti tutte queste attività sono interessate dall’azione antropica: ne restano esclusi soltanto i parchi, ma proprio perché questi ultimi non sono interessati dall’azione antropica.
4.2.1.4. Insomma, il Collegio, alla stregua della interpretazione dei citati commi dell’art. 84 delle Nta condivide, e fa propria, l’affermazione contenuta alla pag. 63 della memoria di costituzione di parte appellata: soltanto i “parchi urbani e territoriali” possono non rientrare nel concetto di urbanizzazione e non essere qualificati come “urbanizzazione”. Il computo del comune è quindi errato e viziato da una premessa non condivisibile, che ha viziato la successiva impostazione del computo del consumo di suolo, in parte qua.
E tale conclusione – si ripete- appare coerente con il disposto dell’art. 8 comma 2 lett. b della legge regionale n. 12/2005 laddove si afferma che “….nella definizione di tali obiettivi il documento di piano tiene conto della riqualificazione del territorio, della minimizzazione del consumo del suolo in coerenza con l’utilizzazione ottimale delle risorse territoriali, ambientali ed energetiche, della definizione dell’assetto viabilistico e della mobilità, nonché della possibilità di utilizzazione e miglioramento dei servizi pubblici e di interesse pubblico o generale, anche a livello sovracomunale”.
4.2.2. A questo punto, – sempre muovendo dal principio per cui la “minimizzazione del consumo del suolo” è obiettivo del Legislatore regionale non dequotabile – tirando le fila di quanto si è esposto, è evidente che – in disparte ogni questione sulla possibilità o meno per il comune di (omissis) di giovarsi di “punteggi premiali” e pur riconoscendosi che le disposizioni del PCTP in materia di consumo di suolo non hanno carattere prescrittivo- il Comune è incorso in un vizio determinativo di rilevante spessore, riposante nella (errata, per quel che si è prima dimostrato) inclusione nel suolo non consumato delle superfici non oggetto di edificazioni private ricomprese nelle aree di trasformazione, sebbene esse non fossero state destinate a parchi.
Ciò vizia gli atti gravati, e consente di affermare – con portata assorbente- la infondatezza del primo mezzo e la immunità da vizi del corrispondente capo della sentenza gravata che ha riconosciuto la fondatezza della doglianza prospettata in primo grado.
4.2.3. Con varie sfumature e gradazioni, le parti appellanti sostengono la irragionevolezza di tale approdo (pag. 4 e 5 dell’appello di Eu. 20. SRL, ad esempio): a tali obiezioni deve replicarsi facendo presente che quello sinora enunciato è il dato che emerge da una serena lettura del quadro normativo; che l’interpretazione che il Tar ne ha fatto discendere -confermata in parte qua dal Collegio – non è illogica, in quanto traccia un distinguo tra area adibita a parco ed aree adibite ad altri utilizzi e che, di conseguenza, non vi sono elementi che militano per l’accoglimento delle critiche appellatorie
4.3. La portata assorbente della statuizione sinora resa è evidente: va rammentato che si muove da una misura di suolo dichiarata dal Comune, di (omissis), del 3,2%; giunti a questo punto della esposizione, sarebbe inutile soffermarsi sulle ulteriori doglianze volte ad attingere la statuizione del Tar accoglitiva della tesi ricorsuale di primo grado, secondo la quale l’incremento percentuale della superficie urbanizzata avrebbe dovuto essere non superiore all’1% in quanto il Comune non avrebbe potuto giovarsi di alcun meccanismo premiale.
Ciò in quanto, per quanto si è prima detto, -e più radicalmente- risultano del tutto errati i presupposti sui quali il Comune ha fondato i propri calcoli, omettendo di considerare come superficie urbanizzata (e quindi scomputando dal calcolo) l’intera estensione delle superfici programmate con piano attuativo, ad esclusione di quelle destinate a parchi.
4.3.1 Come si è prima dimostrato, è l’art. 84 delle NTA al PTCP che ciò impone, dettando previsioni differenziate ai commi 2 e 3; la differenziazione ivi scolpita ha una logica, che riposa nella differente antropizzazione, e non può stabilirsi alcuna equivalenza tra area destinata a parco urbano e/o territoriale ed area verde inserita in ambito di trasformazione.
4.4. Possono quindi essere assorbite le ulteriori censure relative alla statuizione in materia di non spettanza dei punteggi premiali, e quelle volte ad attingere il capo della sentenza di primo grado che ha accolto il secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, in punto di omessa indicazione nel Documento di Piano delle modalità realizzative e delle azioni che avrebbero reso concretamente fattibile l’attuazione della REC.
Ciò con una precisazione, che è volta unicamente a determinare quale deve essere la portata dispositiva della presente decisione: anche le denunciate “lacune” in punto di Rec non riguardavano l’intero territorio comunale, ma erano circoscritte e finalizzate a censurare le determinazioni comunali incidenti sul c.d. “(omissis)”: non potrebbe quindi fondatamente sostenersi che l’accoglimento in primo grado della detta censura (ove confermato in appello) potrebbe condurre all’annullamento dell’intero PGT (la deduzione, sul punto, contenuta alla pag 8 della memoria Eu. 20. va ritenuta certamente fondata).
Tali ulteriori doglianze possono quindi essere assorbite.
4.4.1. Vanno quindi di seguito esaminate le ulteriori doglianze che attingono il secondo architrave demolitorio del Tar, e concernenti la affermata illegittimità della procedura di Valutazione Ambientale Strategica relativa al PGT di (omissis).
5. La legittimazione attiva in capo a parte originaria ricorrente a contestare gli approdi raggiunti dall’Amministrazione in sede di Valutazione Ambientale Strategica -seppure genericamente revocata in dubbio da parte appellante- sussiste certamente.
La ratio essendi delle Associazioni ambientaliste riposa proprio nella protezione ambientale: stante quanto prima rilevato in punto di legittimazione di Legambiente, non pare dubbio al Collegio che essa si riscontri positivamente anche con riguardo a tale segmenti della impugnazione di primo grado.
La portata assorbente di tale accertamento (in linea con quanto già chiarito nell’incipit della presente decisione sotto un profilo più generale), esonererebbe il Collegio dall’immorare sul tema: senonché, con riferimento ai prospettati dubbi circa la legittimazione attiva in capo ai singoli cittadini, si ritiene di dovere rammentare l’orientamento secondo il quale la combinazione della nozione di “residenza” con quella di “proprietà” è sufficiente a far sì che si riscontrino i caratteri della attualità e specificità dell’interesse a gravare le determinazioni in punto di Vas e, quindi, a disinnescare l’eccezione (T.A.R. Liguria 21/11/2013 n. 1404 “per ciò che concerne i soggetti persone fisiche, trattandosi di atti concernenti la pianificazione generale, se per un verso non sussistono dubbi sulla legittimazione del soggetto proprietario di immobile nel territorio comunale, coinvolto ex se dalla nuova pianificazione generale, per un altro verso il mero carattere di residenti non è tradizionalmente sufficiente ad integrare quella stabilità necessaria a fornire la legittimazione a contestare le determinazioni urbanistiche nonché anche quelle ambientali; ”).
5.1. Nel merito (il Tar, come ricordato nella parte in fatto, ha accolto quattro delle censure prospettate – quinto, sesto, settimo, ottavo e decimo motivo del mezzo di primo grado – ed ha assorbito la nona) il Collegio ritiene di soffermarsi immediatamente sulle doglianze attingenti la statuizione accoglitiva della quinta censura di primo grado (attingente il Rapporto Ambientale) e della sesta censura di primo grado (in quanto fondata sullo stesso argomento critico, seppure rapportato al Parere Motivato).
5.2. Ciò in quanto, la declaratoria di infondatezza delle dette censure, oltre a produrre effetti assorbenti sulle altre doglianze, consente di trarre elementi per affermare la infondatezza anche delle distinte doglianze volte a criticare la successiva statuizione accoglitiva dell’undicesimo motivo del ricorso di primo grado.
5.2.1. Il ristretto sindacato del Tar (trattasi di valutazioni tecniche assistite da un alto grado di discrezionalità) è stato ad avviso del Collegio esercitato correttamente.
5.2.2.Come è noto, la procedura in parola è stata introdotta in attuazione di direttive dell’Unione (Direttiva 27 giugno 2001 n°2001/42 CE,), ed ha lo scopo, ai sensi dell’art. 4 commi 3 e 4 lettera a) del d.lgs. 152/2006, di “assicurare che l’attività antropica sia compatibile con le condizioni per uno sviluppo sostenibile” e “garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente”, ovvero in parole più semplici valutare l’attività oggetto del piano anche sotto il profilo ambientale e non solo sotto quello, spesso in conflitto col primo, della immediata opportunità e convenienza. Come tale, essa va compiuta “contestualmente” all’elaborazione del piano o programma, comprende fra l’altro una necessaria fase di “consultazioni”, ovvero deve garantire la partecipazione degli interessati sulla specifica tematica e la loro informazione, ed è prevista, per quanto qui rileva, a pena di illegittimità del piano o programma stesso (art. 11 del d.lgs. 152/2006).
5.2.3. Gli artt. 5 e 13 del d.Lgs 152/2006, così dispongono: (art. 5 comma 1: “a) valutazione ambientale di piani e programmi, nel seguito valutazione ambientale strategica, di seguito VAS: il processo che comprende, secondo le disposizioni di cui al titolo II della seconda parte del presente decreto, lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità, l’elaborazione del rapporto ambientale, lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del piano o del programma, del rapporto e degli esiti delle consultazioni, l’espressione di un parere motivato, l’informazione sulla decisione ed il monitoraggio; ”; art. 13. “ Sulla base di un rapporto preliminare sui possibili impatti ambientali significativi dell’attuazione del piano o programma, il proponente e/o l’autorità procedente entrano in consultazione, sin dai momenti preliminari dell’attività di elaborazione di piani e programmi, con l’autorità competente e gli altri soggetti competenti in materia ambientale, al fine di definire la portata ed il livello di dettaglio delle informazioni da includere nel rapporto ambientale.
2. La consultazione, salvo quanto diversamente concordato, si conclude entro novanta giorni dall’invio del rapporto preliminare di cui al comma 1 del presente articolo (2).
3. La redazione del rapporto ambientale spetta al proponente o all’autorità procedente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Il rapporto ambientale costituisce parte integrante del piano o del programma e ne accompagna l’intero processo di elaborazione ed approvazione.
4. Nel rapporto ambientale debbono essere individuati, descritti e valutati gli impatti significativi che l’attuazione del piano o del programma proposto potrebbe avere sull’ambiente e sul patrimonio culturale, nonché le ragionevoli alternative che possono adottarsi in considerazione degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o del programma stesso. L’allegato VI al presente decreto riporta le informazioni da fornire nel rapporto ambientale a tale scopo, nei limiti in cui possono essere ragionevolmente richieste, tenuto conto del livello delle conoscenze e dei metodi di valutazione correnti, dei contenuti e del livello di dettaglio del piano o del programma. Il Rapporto ambientale dà atto della consultazione di cui al comma 1 ed evidenzia come sono stati presi in considerazione i contributi pervenuti. Per evitare duplicazioni della valutazione, possono essere utilizzati, se pertinenti, approfondimenti già effettuati ed informazioni ottenute nell’ambito di altri livelli decisionali o altrimenti acquisite in attuazione di altre disposizioni normative (3).
5. La proposta di piano o di programma è comunicata, anche secondo modalità concordate, all’autorità competente. La comunicazione comprende il rapporto ambientale e una sintesi non tecnica dello stesso. Dalla data pubblicazione dell’avviso di cui all’articolo 14, comma 1, decorrono i tempi dell’esame istruttorio e della valutazione. La proposta di piano o programma ed il rapporto ambientale sono altresì messi a disposizione dei soggetti competenti in materia ambientale e del pubblico interessato affinché questi abbiano l’opportunità di esprimersi.
6. La documentazione è depositata presso gli uffici dell’autorità competente e presso gli uffici delle regioni e delle province il cui territorio risulti anche solo parzialmente interessato dal piano o programma o dagli impatti della sua attuazione.”).
La predisposizione del rapporto ambientale, costituisce quindi “momento” qualificante ed in qualche modo “orientativo” della successiva procedura, ed in coerenza con lo scopo preventivo della Vas, il Legislatore Delegato ha manifestato l’esigenza che esso integri una analisi ad ampio spettro: non altrimenti può essere interpretata la dizione al plurale utilizzata al comma 4 della citata disposizione di cui all’art. 13, a parere del Collegio “debbono essere individuati, descritti e valutati gli impatti significativi che l’attuazione del piano o del programma proposto potrebbe avere sull’ambiente e sul patrimonio culturale, nonché le ragionevoli alternative che possono adottarsi in considerazione degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o del programma stesso.”.
Nell’utilizzare il termine “gli impatti”, si richiede che venga pronosticato ogni effetto dell’intervento di trasformazione sul territorio, e nel modo più accurato possibile in ossequio al principio di precauzione che permea di se il diritto europeo e nazionale in materia di protezione ambientale (ancora di recente: Consiglio di Stato sez. V 18/05/2015 n. 2495 “principio di precauzione fa obbligo alle Autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire i rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l’ambiente, ponendo una tutela anticipata rispetto alla fase dell’applicazione delle migliori tecniche proprie del principio di prevenzione”).
Parte originaria ricorrente ha quindi colto con facilità la inspiegabile aporia di un Rapporto ambientale che misura gli effetti delle singole trasformazioni in ognuno dei rispettivi Ambiti di trasformazione, ma non fornisce risposta alcuna né prognosi, anche embrionale, sull’effetto combinato delle progettate trasformazioni, cumulativamente considerate.
5.2.4.Parte appellante contesta l’approdo del Tar, contesta la “enfatizzazione “ riposante nel fare riferimento al c.d. “(omissis)” (concetto, questo, a suo dire, autoreferenziale e privo di coerente significato) ma non può aggredire, se non mercè affermazioni generiche e non riscontrate, che sia in effetti mancata una valutazione complessiva ed unitaria del fenomeno trasformativo.
Ed anche ad accedere (il che comunque non è) alle considerazioni dell’appellante in punto di non unitarietà del c.d. “(omissis)” e preso atto della parziale non contiguità spaziale degli Ambiti di Trasformazione (quanto meno di alcuni di essi tra loro), non può il Collegio esimersi dal rilevare che:
a)trattavasi di imponenti progettazioni similari, destinate verosimilmente ad essere attuate in epoca coeva, investenti aree, in parte contigue ed in parte comunque assai prossime;
b) ne era simile la modalità attuativa delle progettate trasformazioni; .
c)esse investivano una parte rilevante del territorio del Comune e pressochè l’unica che avesse mantenuto simili caratteristiche (fosse essa “area incolta e non di pregio”, come sostiene parte appellante, o terreno agricolo e parzialmente coltivato che sostiene parte originaria ricorrente).
Nella data situazione, la lacuna rappresentata dalla omessa considerazione unitaria dell’effetto complessivo (ed eventualmente moltiplicatore) dei progettati interventi, appare omissione inspiegabile, e vizia tale segmento della procedura.
5.2.5. Nella forma, e nella sostanza, non persuadono i rilievi critici delle parti appellanti.
Non pare al Collegio che la sentenza di primo grado abbia enfatizzato il “valore agricolo” delle dette aree ricadenti negli ambiti di trasformazione, ed aventi destinazione omogenea: pare invece che abbia correttamente colto che l’effetto combinato di tali omogenee e coeve trasformazioni non sia stato approfonditamente valutato e soppesato.
5.3. Tale considerazione implica -anche in questo caso con portata assorbente- il positivo riscontro del vizio attingente il procedimento di Vas con assorbimento delle restanti censure.
6. E le considerazioni prima esposte, consentono altresì di disattendere le censure articolate dalle parti appellanti alla statuizione del Tar accoglitiva dell’undicesimo motivo del ricorso di primo grado (capo 6 della sentenza gravata).
6.1. La censura accolta dal Tar si fondava sulle previsioni del Piano dei servizi relative alla c.d. variante alla via (omissis).
Il Tar ha sul punto svolto un ragionamento che pare al Collegio inattaccabile – alla luce delle medesime considerazioni circa la complessività delle trasformazioni da tenere in considerazione in punto di Vas- e che non è stato neppure decisamente censurato dalle parti appellanti.
Invero il Tar -come già in parte esposto nella parte “in fatto” della presente decisione – ha posto in luce che (si riporta di seguito per esteso un breve stralcio della motivazione) “la presenza della progettata arteria stradale avrebbe dovuto essere presa in considerazione in ogni caso nell’ambito della VAS. Si tratta, infatti, indubbiamente di un elemento che, anche laddove già previsto da un precedente atto pianificatorio, presenta di per sé un rilevante impatto sull’assetto urbanistico comunale ed è quindi necessariamente chiamato a comporre – se non altro – il quadro dei dati conoscitivi rilevanti ai fini dello svolgimento della VAS.”
6.1.1. Come è agevole riscontrare, dall’iter motivo della gravata decisione si evince che il Tar non ha annullato né censurato direttamente le previsioni del Piano dei servizi relative alla c.d. variante alla via (omissis), ma ha unicamente rilevato (e sul punto non v’è neppure censura per eventuale extrapetizione) che la Vas non aveva tenuto minimamente in conto che l’asse viario insisteva sugli ambiti di trasformazione TR1 e TR2 e non aveva valutato l’impatto combinato delle dette trasformazioni e della realizzazione della strada.
Tale ragionamento appare al Collegio corretto, e soprattutto preme rilevare -il che sotto il profilo processuale appare troncante- che sullo stesso non vengono mosse specifiche censure.
Invero sol che si legga il capo 6 della gravata decisione, emerge che il Tar ha tenuto conto delle obiezioni della difesa comunale secondo cui la strada era già prevista dal PII (omissis) come opera posta a carico del soggetto attuatore (benché destinata a essere realizzata attraverso gli attuali ambiti TR1 e TR2), che il PII era precedente al PGT e non era stato impugnato da parte odierna appellata, e che il PGT si era limitato a recepire il tracciato della strada, di cui era già previsto anche il congiungimento con la Ca..
Ma le ha ritenute superabili, alla stregua della affermazione prima riportata, secondo la quale il vizio riposava nella omessa contemplazione/valutazione della stessa in sede di Vas.
Le appellanti reiterano le considerazioni già svolte in primo grado, in punto di omessa tempestiva impugnazione del PII (punto 9 dell’appello principale del Comune di (omissis), pagg. 44-47 e sesto motivo dell’appello incidentale autonomo di Eu. 20., pagg. 29.31), ma sostanzialmente non criticano la lacuna riscontrata dal Tar e riferibile alla Vas.
L’unico – embrionale- richiamo contenuto nell’appello principale del Comune di (omissis) si struttura nella considerazione per cui la Vas (che aveva valutato il PII e le connesse previsioni in sede di DdP) non avrebbe dovuto procedere ad una “specifica valutazione dell’infrastruttura viaria ricadendo la stessa nelle previsioni del PDS che, ai sensi dell’art. 4 comma 2 della legge regionale n. 12/2005 non era oggetto di Vas”.
6.2. Se tale richiamo vale probabilmente a “salvare” il ricorso in appello proposto dal Comune da una statuizione di parziale inammissibilità, esso tuttavia non persuade il Collegio.
Il richiamo all’art. 4 (Valutazione ambientale dei piani) della legge n. 12/2005 è indubbiamente esatto (1. Al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile ed assicurare un elevato livello di protezione dell’ambiente, la Regione e gli enti locali, nell’ambito dei procedimenti di elaborazione ed approvazione dei piani e programmi di cui alla direttiva 2001/42/CEE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 giugno 2001 concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente e successivi atti attuativi, provvedono alla valutazione ambientale degli effetti derivanti dall’attuazione dei predetti piani e programmi. Entro sei mesi dall’entrata in vigore della presente legge, il Consiglio regionale, su proposta della Giunta regionale, approva gli indirizzi generali per la valutazione ambientale dei piani, in considerazione della natura, della forma e del contenuto degli stessi. La Giunta regionale provvede agli ulteriori adempimenti di disciplina, anche in riferimento ai commi 2 bis, 3 bis, 3 ter, 3 quater, 3 quinquies e 3 sexies, in particolare definendo un sistema di indicatori di qualità che permettano la valutazione degli atti di governo del territorio in chiave di sostenibilità ambientale e assicurando in ogni caso le modalità di consultazione e monitoraggio, nonché l’utilizzazione del SIT.
2. Sono sottoposti alla valutazione di cui al comma l il piano territoriale regionale, i piani territoriali regionali d’area e i piani territoriali di coordinamento provinciali, il documento di piano di cui all’articolo 8, il piano per le attrezzature religiose di cui all’articolo 72, nonché le varianti agli stessi. La valutazione ambientale di cui al presente articolo è effettuata durante la fase preparatoria del piano o del programma ed anteriormente alla sua adozione o all’avvio della relativa procedura di approvazione.
2 bis. Le varianti al piano dei servizi, di cui all’articolo 9, e al piano delle regole, di cui all’articolo 10, sono soggette a verifica di assoggettabilità a VAS, fatte salve le fattispecie previste per l’applicazione della VAS di cui all’articolo 6, commi 2 e 6, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
2 ter. Nella VAS del documento di piano, per ciascuno degli ambiti di trasformazione individuati nello stesso, previa analisi degli effetti sull’ambiente, è definito l’assoggettamento o meno ad ulteriori valutazioni in sede di piano attuativo. Nei casi in cui lo strumento attuativo del piano di governo del territorio (PGT) comporti variante, la VAS e la verifica di assoggettabilità sono comunque limitate agli aspetti che non sono già stati oggetto di valutazione.
2 quater. Relativamente agli atti di programmazione negoziata con valenza territoriale soggetti ad approvazione regionale, la valutazione ambientale, la valutazione di impatto ambientale e la valutazione di incidenza, ove previste, sono svolte in modo coordinato, fermo restando quanto previsto dall’articolo 4, commi 10 e 11, della legge regionale 2 febbraio 2010, n. 5 (Norme in materia di valutazione di impatto ambientale). Con regolamento regionale sono definiti i criteri e le modalità per l’applicazione del presente comma.
3. Per i piani di cui al comma 2, la valutazione evidenzia la congruità delle scelte rispetto agli obiettivi di sostenibilità del piano, specie con riguardo al consumo di suolo, e le possibili sinergie con gli altri strumenti di pianificazione e programmazione; individua le alternative assunte nella elaborazione del piano o programma, gli impatti potenziali, nonché le misure di mitigazione o di compensazione, anche agroambientali, che devono essere recepite nel piano stesso.
3 bis. Le funzioni amministrative relative alla valutazione ambientale di piani e programmi sono esercitate dall’ente cui compete l’adozione o anche l’approvazione del piano o programma.
3 ter. L’autorità competente per la Valutazione Ambientale Strategica (VAS), individuata prioritariamente all’interno dell’ente di cui al comma 3 bis, deve possedere i seguenti requisiti: a) separazione rispetto all’autorità procedente;
b) adeguato grado di autonomia;
c) competenza in materia di tutela, protezione e valorizzazione ambientale e di sviluppo sostenibile.
3 quater. L’autorità competente per la VAS:
a) emette il provvedimento di verifica sull’assoggettabilità delle proposte di piano o programma alla VAS, sentita l’autorità procedente;
b) collabora con il proponente al fine di definire le forme e i soggetti della consultazione pubblica, nonché l’impostazione ed i contenuti del rapporto ambientale e le modalità di monitoraggio;
c) esprime il parere motivato sulla proposta di piano o programma e sul rapporto ambientale, nonché sull’adeguatezza del piano di monitoraggio, in collaborazione con l’autorità procedente;
d) collabora con l’autorità procedente nell’effettuare il monitoraggio.
3 quinquies. Per l’espletamento delle procedure di verifica di assoggettabilità e di VAS, i piccoli comuni di cui alla legge regionale 5 maggio 2004, n. 11 (Misure di sostegno a favore dei piccoli comuni della Lombardia) possono costituire o aderire, con i comuni limitrofi, a una delle forme associative dei comuni di cui all’articolo 16, comma 1, lettere a) e c) della legge regionale 27 giugno 2008, n. 19 (Riordino delle Comunità Montane della Lombardia, disciplina delle unioni di comuni lombarde e sostegno all’esercizio associato di funzioni e servizi comunali).
3 sexies. La Giunta regionale, per lo svolgimento del ruolo di autorità competente, si avvale del supporto tecnico e istruttorio del Nucleo VAS, istituito con deliberazione di Giunta regionale. Analogamente le autorità competenti per la VAS di province, enti parco regionali, comuni ed enti locali possono avvalersi del supporto tecnico individuato in conformità con gli ordinamenti dei rispettivi enti, anche stipulando convenzioni tra loro, con la rispettiva provincia o, alle condizioni di cui all’articolo 9, commi 3 e 4, della l.r. 19/2008, con la rispettiva comunità montana.
4. Sino all’approvazione del provvedimento della Giunta regionale di cui al comma l, l’ente competente ad approvare il piano territoriale o il documento di piano, nonché i piani attuativi che comportino variante, ne valuta la sostenibilità ambientale secondo criteri evidenziati nel piano stesso.
4 bis. I soggetti interessati ad un atto di programmazione negoziata con valenza territoriale soggetto ad approvazione regionale di cui all’articolo 6 della legge regionale 14 marzo 2003, n. 2 (Programmazione negoziata regionale) possono richiedere alla Regione l’attivazione di una fase preliminare di definizione dei contenuti del rapporto ambientale, sulla base di un documento preliminare contenente:
a) le indicazioni necessarie inerenti allo specifico piano o programma, relativamente ai possibili effetti ambientali significativi della sua attuazione;
b) i criteri per l’impostazione del rapporto ambientale.
4 ter. I soggetti privati interessati ad un atto di programmazione negoziata con valenza territoriale soggetto ad approvazione regionale, di cui all’articolo 6 della l.r. 2/2003, entro quindici giorni dalla deliberazione regionale di promozione o adesione, versano a favore della Regione una somma a titolo di oneri istruttori per lo svolgimento dell’attività finalizzata all’emanazione del parere motivato. La Giunta regionale definisce con deliberazione i criteri e le modalità per l’applicazione del presente comma.”).
Ma il senso della censura accolta dal Tar, ed il principio di diritto ritraibile dal detto capo di sentenza non è quello per cui la Vas dovesse soffermarsi sul PDS: il Tar ha affermato che non era concepibile, né corretto, che la Vas che si preoccupava di valutare l’impatto delle trasformazioni previste in alcuni ambiti, (oltre a non averle valutate complessivamente) avesse altresì obliato di dare conto dell’impatto sull’ambiente scaturente dalla già prevista realizzazione di una infrastruttura viaria che era allocata proprio in alcuni degli ambiti oggetto di trasformazione.
La correttezza di tale iter motivo persuade il Collegio, e su di essa non v’è, praticamente, alcuna censura specifica.
Invero se il senso della Vas è quello prima specificato, una interpretazione quale quella fornita dalle parti appellanti ne frustra scopi, effetti, e finalità.
L’opera Y, infatti (non ancora realizzata, si badi) viene valutata ambientalmente in un epoca in cui il contesto dell’area in cui essa insiste è quello Z (nel caso di specie area agricola);
viene poi valutata (seppur non cumulativamente, come prima si è chiarito) la trasformazione dell’area Z, ma scevra dalla indicazione della incidenza dell’opera Y;
ciò che viene a mancare è la valutazione dell’impatto combinato della disposta trasformazione dell’area Z su un area comprensiva della opera Y.
Come è agevole riscontrare, trattasi di una valutazione incompleta ed in ultima analisi parziale -o sarebbe meglio affermare parzialmente inattuale -e correttamente il Tar ne ha colto la insufficienza.
Anche l’appello incidentale di Eu. 20. non contiene elementi per elidere tale convincimento: esso va quindi in parte qua parimenti disatteso.
7. Alla stregua di quanto si è detto, l’appello principale e l’appello incidentale autonomo vanno disattesi in parte qua, con conseguente conferma della gravata decisione, anche nella parte in cui ha dichiarato la illegittimità derivata dei provvedimenti attuativi gravati con i motivi aggiunti, e declaratoria di improcedibilità degli ulteriori motivi di ricorso assorbiti dal Tar e riproposti da parte appellata che non vi ha alcun residuo interesse.
7.1. Restano da esplorare due questioni, incidenti sulla estensione della portata demolitoria della sentenza di primo grado: esse riposano nella (disposta dal Tar e contestata dalle appellanti) estensione dell’annullamento all’intero PGT, e nella pretesa (subordinata) di parte appellante principale volta ad ottenere che l’annullamento attinga unicamente il Documento di Piano, e non l’intero PGT.
7.2. Sulla prima di esse, si è già anticipato quale sia il convincimento del Collegio: l’annullamento va limitato alle prescrizioni attinte dal mezzo di primo grado e, quindi, incidenti sugli ambiti di trasformazione TR1 TR2, TR3, TR4.
7.3. Quanto alla seconda problematica, va rammentato che la critica appellatoria, muove dalla premessa per cui le previsioni contenute negli strumenti urbanistici siano scindibili e sostiene che:
a)il PGT si ripartisce in tre distinti atti DdP, PdS e PdR, ex art. 7 (“1. Il piano di governo del territorio, di seguito denominato PGT, definisce l’assetto dell’intero territorio comunale ed è articolato nei seguenti atti:
a) il documento di piano;
b) il piano dei servizi;
c) il piano delle regole.
2. La Giunta regionale, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, definisce con proprio atto le modalità per la pianificazione comunale, anche in relazione a quanto disposto dagli articoli 3 e 4.
3. La Giunta regionale, per i comuni con popolazione compresa tra 2.001 e 15.000 abitanti, ferma restando la possibilità per gli stessi di avvalersi della disciplina ordinaria, acquisito il parere della commissione consiliare competente, definisce, con propria deliberazione, i contenuti del PGT di cui agli articoli 8, 9 e 10, differenziando la disciplina in ragione dei diversi contesti territoriali e socio-economici [20].
3 bis. Si definiscono piani associati gli atti di pianificazione sviluppati tra più comuni a tale scopo associati, mediante unione o convenzione; tali piani sostituiscono gli atti dei PGT dei comuni partecipanti.”) della legge regionale lombarda n. 12/2005;
b)tale distinzione è resa plastica dall’art. 8 della legge regionale lombarda n. 12/2005: PdS e PdR hanno durata indeterminata, mentre il DdP,ha validità pari a cinque anni (art. 8 comma 4 “Il documento di piano ha validità quinquennale ed è sempre modificabile. Il Consiglio comunale ha facoltà di prorogare al 31 dicembre 2014 la validità del documento di piano approvato entro il 31 dicembre 2009. Scaduti tali termini il Comune provvede all’approvazione di un nuovo documento di piano; in caso di inadempienza si applicano le norme di cui all’articolo 25, comma 7.”.
c) le censure in punto di Vas e di consumo di suolo avrebbero dovuto portare, a tutto concedere, all’accoglimento delle censure avversanti il solo Documento di Piano nella parte in cui disciplina gli avversati ambiti oggetto di trasformazione e non alla caducazione dell’intero PGT (art. 4 comma 2 “Sono sottoposti alla valutazione di cui al comma l il piano territoriale regionale, i piani territoriali regionali d’area e i piani territoriali di coordinamento provinciali, il documento di piano di cui all’articolo 8, il piano per le attrezzature religiose di cui all’articolo 72, nonché le varianti agli stessi. La valutazione ambientale di cui al presente articolo è effettuata durante la fase preparatoria del piano o del programma ed anteriormente alla sua adozione o all’avvio della relativa procedura di approvazione” e 13 comma 5 della legge regionale lombarda n. 12/2005 “La provincia, garantendo il confronto con il comune interessato, valuta esclusivamente la compatibilità del documento di piano con il proprio piano territoriale di coordinamento,”)
d) dovevano pertanto restare salvi il Piano delle Regole ed il Piano dei Servizi, in quanto non interessati, né attinti, dalla statuizione demolitoria.
Il Collegio non è persuaso della correttezza della tesi avanzata in via subordinata da parte appellante principale: invero, sol che si consideri l’intero articolato di cui all’art. 8 della citata legge regionale della Lombardia n. 12/2005 (recante “Documento di piano”:
1. Il documento di piano, anche avvalendosi degli strumenti di cui all’articolo 3, definisce:
a) il quadro ricognitivo e programmatorio di riferimento per lo sviluppo economico e sociale del comune, anche sulla base delle proposte dei cittadini singoli o associati e tenuto conto degli atti di programmazione provinciale e regionale, eventualmente proponendo le modifiche o le integrazioni della programmazione provinciale e regionale che si ravvisino necessarie;
b) il quadro conoscitivo del territorio comunale, come risultante dalle trasformazioni avvenute, individuando i grandi sistemi territoriali, il sistema della mobilità, le aree a rischio o vulnerabili, le aree di interesse archeologico e i beni di interesse paesaggistico o storico-monumentale, e le relative aree di rispetto, i siti interessati da habitat naturale di interesse comunitario, gli aspetti socio-economici, culturali, rurali e di ecosistema, la struttura del paesaggio agrario e l’assetto tipologico del tessuto urbano e ogni altra emergenza del territorio che vincoli la trasformabilità del suolo e del sottosuolo, ivi compresi le fasce di rispetto ed i corridoi per i tracciati degli elettrodotti [22];
c) l’assetto geologico, idrogeologico e sismico, ai sensi dell’articolo 57, comma 1, lettera a).
2. Sulla base degli elementi di cui al comma 1, il documento di piano:
a) individua gli obiettivi di sviluppo, miglioramento e conservazione che abbiano valore strategico per la politica territoriale, indicando i limiti e le condizioni in ragione dei quali siano ambientalmente sostenibili e coerenti con le previsioni ad efficacia prevalente di livello sovracomunale;
b) determina gli obiettivi quantitativi di sviluppo complessivo del PGT relativamente ai diversi sistemi funzionali e, in particolare, all’effettivo fabbisogno residenziale; nella definizione di tali obiettivi il documento di piano tiene conto della riqualificazione del territorio, della minimizzazione del consumo del suolo in coerenza con l’utilizzazione ottimale delle risorse territoriali, ambientali ed energetiche, della definizione dell’assetto viabilistico e della mobilità, nonché della possibilità di utilizzazione e miglioramento dei servizi pubblici e di interesse pubblico o generale, anche a livello sovracomunale [23];
b bis) nella definizione degli obiettivi quantitativi tiene conto prioritariamente dell’eventuale presenza di patrimonio edilizio dismesso o sottoutilizzato, da riutilizzare prioritariamente garanTe.one il miglioramento delle prestazioni ambientali, ecologiche, energetiche e funzionali [24];
b ter) quantifica il grado di intervenuto consumo di suolo sulla base dei criteri e dei parametri stabiliti dal PTR e definisce la soglia comunale di consumo del suolo, quale somma delle previsioni contenute negli atti del PGT. La relazione del documento di piano illustra le soluzioni prospettate, nonché la loro idoneità a conseguire la massima compatibilità tra i processi di urbanizzazione in atto e l’esigenza di ridurre il consumo di suolo e salvaguardare lo sviluppo delle attività agricole [25];
c) determina. in coerenza con i predetti obiettivi e con le politiche per la mobilità, le politiche di intervento per la residenza, ivi comprese le eventuali politiche per l’edilizia residenziale pubblica. le attività produttive primarie, secondarie e terziarie, ivi comprese quelle della distribuzione commerciale, evidenziando le scelte di rilevanza sovracomunale, in applicazione dell’articolo 15, commi 1 e 2, lettera g);
d) dimostra la compatibilità delle predette politiche di intervento e della mobilità con le risorse economiche attivabili dalla pubblica amministrazione, anche in relazione agli effetti indotti sul territorio contiguo;
e) individua, anche con rappresentazioni grafiche in scala adeguata, gli ambiti di trasformazione, definendone gli indici urbanistico-edilizi in linea di massima, le vocazioni funzionali e i criteri di negoziazione, nonché i criteri di intervento, preordinati alla tutela ambientale, paesaggistica e storico-monumentale, ecologica, geologica, idrogeologica e sismica, laddove in tali ambiti siano comprese aree qualificate a tali fini nella documentazione conoscitiva [26];
e bis) individua, anche con rappresentazioni grafiche in scala adeguata, le aree di cui all’articolo 1, comma 3 bis, determinando le finalità del recupero e le modalità d’intervento, anche in coerenza con gli obiettivi dell’articolo 88, comma 2 [27];
e ter) d’intesa con i comuni limitrofi, può individuare, anche con rappresentazioni grafiche in scala adeguata, le aree nelle quali il piano dei servizi prevede la localizzazione dei campi di sosta o di transito dei nomadi [28];
e quater) individua i principali elementi caratterizzanti il paesaggio ed il territorio, definendo altresì specifici requisiti degli interventi incidenti sul carattere del paesaggio e sui modi in cui questo viene percepito [29];
e quinquies) individua, anche con rappresentazioni grafiche in scala adeguata, gli ambiti nei quali avviare processi di rigenerazione urbana e territoriale prevedendo specifiche modalità di intervento e adeguate misure di incentivazione anche allo scopo di garantire la reintegrazione funzionale entro il sistema urbano e incrementarne le prestazioni ambientali, ecologiche, paesaggistiche ed energetiche [30].
f) determina le modalità di recepimento delle previsioni prevalenti contenute nei piani di livello sovracomunale e la eventuale proposizione, a tali livelli, di obiettivi di interesse comunale;
g) definisce gli eventuali criteri di compensazione, di perequazione e di incentivazione.
g bis) definisce meccanismi gestionali e un sistema di monitoraggio che permetta di dare una priorità e un ordine di attuazione agli interventi previsti per gli ambiti di trasformazione e agli interventi infrastrutturali, anche in base alle risorse economiche realmente disponibili [31].
3. Il documento di piano non contiene previsioni che producano effetti diretti sul regime giuridico dei suoli.
4. Il documento di piano ha validità quinquennale ed è sempre modificabile. Il Consiglio comunale ha facoltà di prorogare al 31 dicembre 2014 la validità del documento di piano approvato entro il 31 dicembre 2009. Scaduti tali termini il Comune provvede all’approvazione di un nuovo documento di piano; in caso di inadempienza si applicano le norme di cui all’articolo 25, comma 7. ”) con precipuo riferimento alle prescrizioni di cui alle lett b. e bter, in punto di consumo di suolo, si converrà con la circostanza che all’annullamento del Documento di Piano -limitato agli ambiti oggetto di trasformazione cui si è fatto a più riprese riferimento, e che costituivano l’oggetto della domanda demolitoria di primo grado- debba di necessità conseguire che l’annullamento ricomprenda (non soltanto il documento di Piano ma anche) Piano dei Servizi e Piano delle Regole al Piano PGT, sia pure limitatamente alle prescrizioni che investono i predetti ambiti.
La “tripartizione” scolpita nella legge regionale sussiste, in effetti: ma è una tripartizione che investe le tematiche da normare nei singoli tre Documenti, ma non esclude che gli stessi costituiscano un unicum inscindibile, siccome correttamente colto dal Tar; in ogni caso, è troncante rilevare che sussiste altresì il riflesso immediato del Documento di Piano sull’intero PGT, ed in più con specifico riferimento ad un segmento (consumo di suolo) espressamente attinto dalla odierna statuizione demolitoria.
Tale subordinata doglianza va pertanto disattesa.
8. Conclusivamente, l’appello principale va in parte dichiarato improcedibile per rinuncia ed in parte va respinto anche nella parte in cui chiedeva di limitare la portata della statuizione demolitoria al solo Documento di Piano; l’appello incidentale autonomo va respinto per le considerazioni esposte nella parte motiva, con assorbimento delle ulteriori censure avanzate, con conseguente conferma della gravata decisione, anche nella parte in cui ha dichiarato la illegittimità derivata dei provvedimenti attuativi gravati con i motivi aggiunti;
quanto all’appello incidentale proposto dalla originaria parte ricorrente di primo grado deve essere dichiarata improcedibilità degli ulteriori motivi di ricorso assorbiti dal Tar e riproposti da parte appellata in quanto essa non vi ha alcun residuo interesse.
L’appello principale e l’appello incidentale autonomo vanno invece parzialmente accolti, unicamente quanto alla portata della statuizione demolitoria, che seppur estesa all’intero al PGT e non al solo Documento di Piano, va limitata alle prescrizioni ivi contenute incidenti sugli ambiti oggetto di trasformazione di cui alla parte motiva della presente decisione.
8.1.Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).
8.2. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
9. Come anticipato in premessa, sussistono evidenti ragioni, riposanti nella novità, particolare complessità giuridica e fattuale della controversia e nella reciproca e parziale soccombenza per compensare integralmente tra tutte le parti le spese processuali del grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto,
a)in parte dichiara improcedibile per rinuncia, in parte respinge l’appello principale: quest’ultimo va accolto nella sola parte in cui ha chiesto di limitare la portata demolitoria alle prescrizioni contenute nel PGT ed incidenti sugli ambiti oggetto di trasformazione di cui alla parte motiva della presente decisione.
b) in parte dichiara improcedibile per carenza di interesse ed in parte respinge l’appello incidentale autonomo: quest’ultimo va accolto nella sola parte in cui ha chiesto di limitare la portata demolitoria alle prescrizioni contenute nel PGT ed incidenti sugli ambiti oggetto di trasformazione di cui alla parte motiva della presente decisione;
c) dichiara improcedibile l’appello incidentale proposto dalla originaria parte ricorrente di primo grado per carenza di interesse;
d) dichiara improcedibile per rinuncia il ricorso di primo grado proposto degli originari ricorrenti di primo grado Fu. Ro., Me. Ro. Gi. Te., St. Lu. Ma. e Achilli Livia Ilaria.
Spese processuali del doppio grado di giudizio integralmente compensate tra tutte le parti e contributo unificato di ciascun grado di giudizio che resta a carico delle parti che lo hanno anticipato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 giugno 2016 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Fabio Taormina – Consigliere, Estensore
Andrea Migliozzi – Consigliere
Silvestro Maria Russo – Consigliere
Oberdan Forlenza – Consigliere
Depositata in Segreteria il 28 giugno 2016.