Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 20 luglio 2016, n. 3246

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3864 del 2014, proposto da:
Di. Ca. En. e Di. Ca. Ga.,, rappresentati e difesi dagli avv. Ni. Pa., Na. Pa., con domicilio eletto presso Ni. Pa. in Roma, Via (…);
contro
Comune di (omissis), rappresentato e difeso dall’avv. Di. Go., con domicilio eletto presso Di. Go. in Roma, Via (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE II BIS n. 10317/2013, resa tra le parti, concernente diniego permesso di costruire – ris.danni
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Ladispoli;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 giugno 2016 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Pa. e Go.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’appello in esame, i signori En. e Ga. Di. Ca. impugnano la sentenza 2 dicembre 2013 n. 10317, con la quale il TAR per il Lazio, sez. II-bis, ha rigettato il ricorso ed i successivi motivi aggiunti, propostiavverso:
– il diniego di permesso di costruire, avente ad oggetto il progetto di un villino esafamiliare da realizzarsi nel comune di (omissis) (ric. introduttivo);
– un successivo atto 19 maggio 2009 n. 16282 (emesso a seguito dell’ordinanza cautelare n. 2376/2008, con la quale il TAR accoglieva l’istanza ai soli fini di un motivato riesame del provvedimento di diniego impugnato), con il quale il Comune ha comunicato che l’istanza di permesso di costruzione “non potrà comunque essere accolta” (I ric. per motivi agg.);
– la relazione 28 marzo 2013 del Comune di (omissis) (IV ric. per motivi agg.).
E’ stata, inoltre, rigettata la domanda di risarcimento dei danni subiti per effetto del diniego di permesso di costruire, proposta con il III ricorso per motivi aggiunti.
La sentenza impugnata afferma, in particolare:
– “la fattispecie sottoposta al vaglio del Tribunale attiene più propriamente al sistema della cd. “perequazione urbanistica”, con cui si intende riferirsi alla attribuzione di un indice di edificabilità con contestuale cessione gratuita di altre aree al Comune, ciò al fine del raggiungimento di una migliore efficienza urbanistica, con concentrazione dell’edificato in alcune aree ed in altre degli standard, per favorire l’equità nel trattamento degli interessi privati, e proprio per evitare il ricorso alle procedure di esproprio”;
– nel caso di specie, “l’area dei ricorrenti è stata assunta al fine di concorrere al raggiungimento degli standards di urbanizzazione che consentono l’edificazione del Consorzio” (cioè il Consorzio Ce., cui i ricorrenti hanno a suo tempo aderito);
– “la parte istante, aderendo al Consorzio e sottoscrivendone gli obblighi, accettava tale definizione, non potendo che vantare semmai – in sede civilistica – una pretesa in termini di monetizzazione nei confronti di quest’ultimo”.
Avverso tale decisione, vengono proposti i seguenti motivi di appello:
erroneità della sentenza; violazione art. 28 l. n. 1150/1942, art. 16, co. 5, e 17, co. 1, l. n. 1150/1942; art. 12, co. 1 e 2, DPR n. 380/2001; violazione art. 9 DPR n. 380/2001; errata valutazione dei presupposti di fatto e di diritto; ciò in quanto:
a) “il piano di lottizzazione d’ufficio nel quale era ricompreso il loro terreno… era scaduto con il decorso del termine decennale di validità, senza che la destinazione a verde pubblico prevista per detto terreno fosse stata attuata”;
b) “decorso il termine decennale di efficacia… la destinazione a verde pubblico impressa sul terreno di proprietà dei ricorrenti è decaduta, con conseguente riespansione dello ius aedificandi secondo le norme del vigente PRG”;
c) né trova applicazione l’art. 9 DPR n. 380/2001, poiché nel caso di specie non ricorre un vincolo preordinato all’esproprio, ma si tratta di “decadenza della destinazione impressa da un piano attuativo”;
d) inoltre, nel caso di specie, non può parlarsi di perequazione edilizia “in quanto, in base al piano di lottizzazione d’ufficio decaduto, i ricorrenti non avrebbero avuto alcun diritto edificatorio a fronte della cessione dell’area di loro proprietà ai fini dell’attuazione della destinazione a verde pubblico impressa dal piano stesso”; più precisamente, “i ricorrenti, con l’adesione al Consorzio, hanno unicamente espresso la propria disponibilità ad effettuare una cessione bonaria a fronte di un giusto corrispettivo per realizzare la destinazione a verde pubblico impressa dal P.d.L.”;
e) poiché il terreno dei ricorrenti, edificabile al momento della presentazione della domanda di permesso di costruire, ora non lo è più “per la intervenuta adozione, nelle more del presente giudizio di primo grado, di una variante generale al PRG del Comune di Ladispoli, che lo ha destinato a verde pubblico”, ne consegue che i ricorrenti hanno diritto di ottenere il risarcimento del danno per il mancato rilascio di detto permesso.
Si è costituito in giudizio il Comune di Ladispoli, che ha concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.
Dopo il deposito di ulteriori memorie e repliche, all’udienza pubblica di trattazione, la causa è stata riservata in decisione.

DIRITTO

2. L’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata, per le ragioni di seguito esposte.
In sostanza, gli appellanti sostengono che, per effetto della decadenza, per decorso del suo termine decennale di efficacia, del Piano di lottizzazione e delle destinazioni da questo impresse alle aree, il terreno di loro proprietà risultava, al momento della domanda di permesso di costruire, nuovamente edificabile, e ciò per effetto dell’allora vigente PRG di Ladispoli, che lo ricomprendeva in zona C di ristrutturazione, sottozona c/4 (v. pag. 13 app.).
A tal fine, essi sostengono che non assume alcun rilievo l’adesione da essi prestata al Consorzio Cerreto, sia perché essi “con l’adesione al Consorzio, hanno unicamente espresso la propria disponibilità ad effettuare una cessione bonaria a fronte di un giusto corrispettivo per realizzare la destinazione a verde pubblico impressa dal P.d.L.” (pag. 17 app.), sia in quanto la destinazione a verde pubblico del terreno dei ricorrenti non discende dalla convenzione con il Consorzio, bensì dalla delibera n. 111/1982, di approvazione del Piano di lottizzazione d’ufficio da parte del Consiglio comunale (v. pag. 2 memoria del 17 maggio 2016).
Tanto premesso, gli attuali appellanti hanno interesse alla riforma della sentenza impugnata, e dunque all’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti proposti in I grado, in quanto, una volta annullato il diniego di permesso di costruire (per essere stata accertata l’edificabilità del suolo al momento della domanda di rilascio del titolo edilizio), essi prospettano il proprio diritto al risarcimento del danno, derivante dall’illegittimo diniego, non potendo più realizzarsi l’edificazione a suo tempo possibile (ed illegittimamente negata), stante la sopravvenienza in corso di causa di nuove destinazioni urbanistiche, che hanno impresso al loro suolo la destinazione a verde pubblico.
3. Tanto precisato, il Collegio rileva come risulti pacifico tra le parti che il terreno, oggetto della presente controversia, sito in Ladispoli, di proprietà degli attuali appellanti, fu inserito nel piano di lottizzazione di ufficio “Ce.”, approvato dal Consiglio comunale di (omissis), unitamente allo schema di convenzione ed allo statuto regolante la costituzione del consorzio.
Orbene, è del tutto evidente che, in occasione dell’attuazione di un piano di lottizzazione, a fronte della edificazione realizzabile, vengono contestualmente assunti dai privati (nel caso di specie, dal Consorzio) obbligazioni volte sia alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, sia alla cessione gratuita delle aree individuate e destinate a spazi pubblici, ad attività collettive, a verde pubblico e a parcheggi.
E’ in questo senso che risulta condivisibile quanto affermato dalla impugnata sentenza, laddove questa riconduce il caso in esame ad un esempio di “perequazione urbanistica”, con attribuzione di un indice di edificabilità, accorpamento di aree e cessione gratuita di altre aree al Comune: una perequazione urbanistica cd.. “di comparto”, che, avendo come finalità la realizzazione di quanto previsto nello strumento urbanistico, permette l’accordo dei proprietari riguardo alla concentrazione/distribuzione di volumetrie nell’ambito di una determinata area, in modo tale da non creare svantaggi per alcuno, ovvero consente la realizzazione, per il tramite di consorzio, di quanto previsto dal piano di lottizzazione, in una visione unitaria e concordata, anche nel rapporto tra edificando, verde pubblico, aree destinate a parcheggi e servizi pubblici.
E la sentenza stessa precisa inoltre (in modo non oggetto di contestazione da parte degli appellanti) che “l’area dei ricorrenti è stata assunta al fine di concorrere al raggiungimento degli standards di urbanizzazione che consentivano l’edificazione del Consorzio”, nell’ambito di una lottizzazione che – come afferma il Comune di (omissis) (v. memoria di replica del 19 maggio 2016) – “è oggi definitivamente e compiutamente realizzata”.
Da quanto esposto consegue che l’area appartenente agli attuali appellanti, lungi dal poter essere considerata disponibile, era stata invece pienamente considerata, onde consentire la realizzazione dell’edificazione da parte del Consorzio (cui gli appellanti hanno aderito), secondo quanto previsto dal Piano di lottizzazione.
Ne consegue che l’intervenuta scadenza del termine decennale del piano di lottizzazione, invocata dagli appellanti, non ha alcun effetto sulla destinazione urbanistica del proprio suolo, posto che questo, per effetto del piano di lottizzazione e della convenzione allo stesso allegata, era ormai definitivamente destinato al conseguimento degli standard onde consentire l’edificazione assentita.
In tal senso, non assume alcun rilievo distinguere tra piano di lottizzazione e convenzione, onde stabilire la fonte della destinazione a verde pubblico del suolo dei ricorrenti.
Questa è da ricondursi senza alcun dubbio al piano di lottizzazione, ma essa non cessa di avere efficacia per decorso del termine decennale (ex art. 17, co. 1, l. n. 1150/1942), perché – una volta considerata ai fini della verifica degli standard – essa è stata già considerata e costituisce, per così dire, un “momento di attuazione” già definito del piano di lottizzazione.
In altre parole, se, per il tramite della destinazione a verde pubblico di un’area all’interno del piano (ancorchè appartenente solo ad uno o ad alcuni dei consorziati) si consente l’edificazione di quanto previsto (la quale, altrimenti, in difetto di standards, non sarebbe possibile), il piano, per questa parte, risulta già avere avuto attuazione per il fatto stresso dell’edificazione.
Ne consegue che il terreno – indipendentemente dall’attuazione in concreto di quanto sullo stesso previsto – non risulta più utilizzabile e ciò anche nel rispetto del sinallagma convenzionalmente assunto.
4. Le conclusioni cui si è pervenuti risultano coerenti con i principi già espressi, in casi analoghi, dalla giurisprudenza amministrativa.
Questo Consiglio di Stato (sez. IV, 9 luglio 2011 n. 4134) ha già avuto modo di affermare che “proprio per le sue caratteristiche di strumento di pianificazione e delle sua possibilità di utilizzo, è del tutto evidente che lo strumento urbanistico, nel disporre le future conformazioni del territorio, considera le sole “aree libere”, tali dovendosi ritenere quelle “disponibili” al momento della pianificazione, e ancor più precisamente quelle che non risultano già edificate (in quanto costituenti aree di sedime di fabbricati o utilizzate per opere di urbanizzazione), ovvero quelle che, nel rispetto degli standard urbanistici, risultano comunque già utilizzate per l’edificazione (in quanto asservite alla realizzazione di fabbricati, onde consentirne lo sviluppo volumetrico).
D’altra parte, diversamente opinando, ogni nuova pianificazione risulterebbe del tutto scollegata dalla precedente, potendo da questa prescindere, e di volta in volta riguarderebbe, senza alcuna contestualizzazione storica, una parte sempre più esigua del territorio comunale (cioè quella non ancora occupata da immobili e manufatti), valutata ex novo.
In tal modo, la pianificazione urbanistica si ridurrebbe a considerare il territorio solo nella sua mera possibilità di edificazione, in quanto non ostacolata da presenze materiali, e non già come un bene da conformare per il migliore sviluppo della comunità, salvaguardando i diritti costituzionalmente garantiti degli individui che su di esso vivono ed operano”.
Si è affermato inoltre che “un’area edificabile, già interamente considerata in occasione del rilascio di una concessione edilizia, agli effetti della volumetria realizzabile, non può essere più tenuta in considerazione come area libera, neppure parzialmente, ai fini del rilascio di una seconda concessione nella perdurante esistenza del primo edificio, irrilevanti appalesandosi le vicende inerenti alla proprietà dei terreni” (Cons. Stato, sez. V, 10 febbraio 2000 n. 749).
Più in particolare, si è precisato che “in ipotesi di realizzazione di un manufatto edilizio la cui volumetria è calcolata sulla base anche di un’area asservita o accorpata, l’intera estensione interessata deve essere considerata utilizzata ai fini edificatori, con l’effetto che anche l’area asservita o accorpata non è più edificabile, anche se è oggetto di un frazionamento o di alienazione separata dall’area su cui insiste il manufatto” (Cons. Stato, sez. V, 7 novembre 2002 n. 6128; sez. IV, 6 settembre 1999 n. 1402).
In definitiva, una volta utilizzato per la definizione complessiva degli standard di un territorio oggetto di piano di lottizzazione, il singolo terreno, ancorchè non interessato da edificazione ed anche se eventuali destinazioni, quali quella a verde pubblico, non hanno avuto attuazione, non può essere considerato disponibile ai fini di una successiva edificazione: una volta realizzate le volumetrie previste, risultando inconferente il decorso del decennio di efficacia del Piano di lottizzazione
Nel caso di specie, inoltre, non ha alcun rilievo quanto affermato dagli appellanti, e cioè che essi “in base al piano di lottizzazione d’ufficio decaduto… non avrebbero avuto alcun diritto edificatorio a fronte della cessione dell’area di loro proprietà ai fini dell’attuazione della destinazione a verde pubblico impressa dal piano stesso”.
Come affermato anche dal Comune di (omissis) (v. pag. 4 memoria del 19 maggio 2016), non rilevano né le ragioni per le quali gli appellanti hanno aderito al Consorzio, né l’utilità che da ciò essi hanno potuto pensare di ritrarre o hanno effettivamente conseguito.
Ciò che rileva, è che gli attuali appellanti hanno incontestabilmente aderito al Consorzio e ne hanno assunto gli obblighi derivanti dalla convenzione (tanto da non risultare tra coloro che non hanno aderito al progetto di lottizzazione d’ufficio e, dunque, i loro terreni non sono stati inseriti nel piano particellare d’esproprio: v. memoria Comune 19 maggio 2016, pag. 3).
Per tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello deve essere rigettato, stante la sua infondatezza, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull’appello proposto da Di. Ca. En. e Di. Ca. Ga. (n. 3864/2014 r.g.), lo rigetta e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Condanna gli appellanti, in solido, al pagamento in favore del costituito Comune di Ladispoli, delle spese e degli onorari del giudizio, che liquida in complessivi Euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 giugno 2016 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Fabio Taormina – Consigliere
Andrea Migliozzi – Consigliere
Silvestro Maria Russo – Consigliere
Oberdan Forlenza – Consigliere, Estensore
Depositata in Segreteria il 20 luglio 2016.