Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 1 agosto 2019, n. 5466.
La massima estrapolata:
L’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi costituisce una procedura liquidatoria che riguarda imprese private e che si attua secondo i principi, ed in parte, le regole delle procedure concorsuali, laddove l’intervento e la gestione da parte della pubblica amministrazione è giustificato esclusivamente dal fatto che, in ragione delle dimensioni della impresa sottoposta alla procedura in esame, la sua liquidazione possa produrre effetti rilevanti nell’ambito del settore produttivo nazionale così come riguardo ai livelli occupazionali. Tali contratti, non suscettibili di essere equiparati e tanto meno assimilati ai contratti ad evidenza pubblica, sono pertanto assoggettati alla disciplina privatistica.
Sentenza 1 agosto 2019, n. 5466
Data udienza 11 luglio 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8896 del 2018, proposto da
Nj. Te. Lu. Sarl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fa. An. Bi., Fr. Pa. Ru. La., An. Ma., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio An. Ma. in Roma, via (…);
contro
Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via (…);
nei confronti
De. S.p.A., in Amministrazione Straordinaria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ma. Be., St. Ga., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio St. Ga. in Roma, via (…);
Ca. Ma. Nella Sua qualità di Commissario Straordinario della De. S.p.A. in Amministrazione Straordinaria, Ba. In. Gr. Ag ed altri non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto Sezione Prima n. 00939/2018, resa tra le parti, concernente per la riforma
– del provvedimento prot. n. 0163285 del 18 maggio 2018, di autorizzazione ad accettare l’offerta presentata dalle società Sc. GMBH
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dello Sviluppo Economico e di De. S.p.A., in Amministrazione Straordinaria;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 luglio 2019 il Cons. Oreste Mario Caputo e uditi per le parti gli avvocati Fa. An. Bi.,An. Ma.,dello Stato Ro. Ri., Ma. Be. e St. Ga.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1 È appellata la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto Sezione Prima n. 00939/2018, di reiezione del ricorso proposto da Nj. Te. Lu. Sarl avverso il provvedimento (prot. n. 163285 del 18 maggio 2018) del Ministero dello Sviluppo Economico avente ad oggetto l’autorizzazione a De. ad accettare l’offerta di acquisto presentata da Sc. nell’ambito della procedura svolta dall’Amministrazione Straordinaria del Gruppo De. per l’acquisizione di “Manifestazioni di interesse e offerte di acquisto dei complessi aziendali in esercizio e dei beni immobili non funzionali alle attività di impresa” del Gruppo stesso, suddivisa in n. 3 lotti, ai sensi e per gli effetti degli artt. 62 e 63 del D.Lgs. 270/1999.
In particolare per il lotto 2 “DIVISIONE VASI” costituito dallo stabilimento in esercizio di Malo (VI), in uno con i beni immobili, mobili ed immateriali, nonché i rapporti giuridici e sedi commerciali in Gloucester (Regno Unito) e Hong Kong (Cina) e delle partecipazioni societarie della De. S.p.a. in Amministrazione Straordinaria nelle società De. Fr. Sas ed altri, e della partecipazione nel Consorzio di Ge. Ar. C.G. So. Co. Srl.
2. La ricorrente, collocatasi al secondo posto nella graduatoria redatta a seguito del confronto delle offerte d’acquisto, ha proposto nel ricorso di prime cure quattro motivi di censura.
Ha denunciato la violazione e falsa applicazione della lex specialis e del principio della par condicio, sul rilievo che Sc. avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura in esame, ai sensi degli artt. 5.5, 5.1 e 5.3, lett. f) dell’Avviso, in ragione della presentazione di offerta difforme.
S’è doluta della presentazione della documentazione necessaria per partecipare alla procedura in lingua straniera, senza traduzione, in (supposta) violazione della lex specialis.
Ha lamentato inoltre che, in violazione dei principi generali che regolano le procedure concorsuali, caratterizzate dalla presenza di offerta tecnica ed offerta economica, la valutazione del Piano Industriale dell’impresa acquirente sarebbe stata effettuata solo dopo l’assegnazione dei punteggi di tipo matematico sull’offerta economica e sul Piano Occupazionale, o comunque, senza darne conto ai concorrenti prima dell’avvio della fase competitiva.
Infine, con il quarto motivo di ricorso, la ricorrente ha censurato le modalità di attribuzione dei punteggi al Piano Industriale ed al Piano Occupazionale.
3. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dello Sviluppo Economico, De. S.p.A., in Amministrazione Straordinaria, e Ba. In. Gr. Ag ed altri instando per l’infondatezza del gravame.
4. Descritto il quadro normativo disegnato dal d.lgs. 270/1999 entro cui la vicenda s’inscrive con l’individuazione dei principi che governano la procedura, definiti gli interessi pubblici, funzione e scopo della disciplina sull’amministrazione straordinaria, il Tar ha respinto il ricorso.
In forza dell’art. 63, comma 3, del D.Lgs. 270/1999, la procedura, lungi dall’uniformarsi pedissequamente alla disciplina dell’evidenza pubblica del codice dei contratti data per presupposta dalla compagine appellante, è caratterizzata, secondo i giudici di prime cure, da criteri di flessibilità ed adeguatezza al fine d’accertare l’affidabilità dell’offerente sulla base del piano di prosecuzione delle attività imprenditoriali da questi presentato, anche con riguardo alla garanzia di mantenimento dei livelli occupazionali: in tale prospettiva i motivi d’impugnazione – ritenuti eccentrici rispetto alla materia del contendere – sono stati ritenuti infondati.
5. Appella la sentenza Nj. Te. Lu. Sarl. Resistono il Ministero dello Sviluppo Economico e l’Amministrazione Straordinaria del Gruppo De..
6. Alla pubblica udienza dell’11’07.2019 la causa, su richiesta delle parti, è stata trattenuta in decisione.
7. L’appellante, dopo essersi lungamente diffusa (per oltre 41 pagine di ricorso) – malgrado il principio di sinteticità degli atti che informa il processo amministrativo – sul regime normativo applicabile e sul giudizio di primo grado, ha infine richiamato i motivi d’impugnazione già dedotti in prime cure: la società acquirente avrebbe modificato ex post l’offerta in violazione della par condicio senza essere stata esclusa; la presentazione di documenti in lingua straniera sarebbe in contrasto della lex specialis; la scelta dell’offerta sarebbe avvenuta dopo la conoscenza dell’offerta economica, in violazione del criterio che governa ab imis il confronto concorrenziale.
7.1 In particolare, secondo l’appellante, i giudici di prime cure avrebbero frainteso il contenuto specifico delle censure, dedotte non già sul registro giuridico della meccanica applicazione del codice dei contratti bensì sul rilievo della (palese) violazione delle regole sul confronto concorrenziale come desumibili dai principii di conio giurisprudenziale e di diritto positivo.
8. L’appello è infondato.
8.1 Al di là della trasposizione dei principii sul confronto concorrenziale delle offerte, lo scrutinio delle censure deve essere necessariamente riferito alla specifica procedura dell’amministrazione straordinaria ex d.lgs. n. 270/1999, teleologicamente preordinata a consentire la prosecuzione, riattivazione o riconversione delle attività imprenditoriali, ossia (come recita l’art. 1 d.lgs. cit.) alla continuità “con finalità conservative del patrimonio produttivo” della grande impresa commerciale insolvente.
8.2 In senso analitico: solo qualora l’offerta presentata non sia idonea (già in astratto ancor prima che in concreto) ad assicurare congiuntamente la continuità dell’impresa, la tutela occupazionale e, in pari tempo, la salvaguardia degli interessi del ceto creditorio s’impone l’esclusione dell’impresa offerente.
La dinamica concorrenziale della procedura è dunque conformata, alla stregua di detti parametri, a ricercare nel contraddittorio delle offerenti il miglior risultato.
8.3 Paradigmatico è al riguardo l’indirizzo giurisprudenziale assunto dalla Sezione (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 18 luglio 2017, n. 3527 che richiama Corte di Cassazione, Sezioni Unite, 29 maggio 2017, n. 13451): “L’amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi costituisce una procedura liquidatoria che riguarda imprese private e che si attua secondo i principi, ed in parte, le regole delle procedure concorsuali, laddove l’intervento e la gestione da parte della pubblica amministrazione è giustificato esclusivamente dal fatto che, in ragione delle dimensioni della impresa sottoposta alla procedura in esame, la sua liquidazione possa produrre effetti rilevanti nell’ambito del settore produttivo nazionale così come riguardo ai livelli occupazionali (…) tali contratti, non suscettibili di essere equiparati e tanto meno assimilati ai contratti ad evidenza pubblica, sono pertanto assoggettati alla disciplina privatistica”.
Orientamento, va sottolineato, uniforme ed in linea di continuità con specifici precedenti (cfr., Cons. Stato, sez. VI, ordinanza 12 marzo 2015, n. 1148; Cass, sez. un., 24 novembre 2015, n. 23849 Id., 27 maggio 2009, n. 12247), da cui non sussistono giustificati motivi per qui discostarsi.
8.4 I richiamati precedenti restituiscono l’idea della procedura concorsuale dell’amministrazione straordinaria come governata dal principio di strumentalità delle regole relative al confronto concorrenziale: ossia come inteso a consentire – entro un ragionevole margine di flessibilità della procedura – d’individuare l’offerta che, a parità di condizioni, garantisca il raggiungimento degli obiettivi divisati dalla legge.
8.5 Sicché – passando all’esame del primo motivo d’appello – l’invito a migliorare l’offerta presentata dalle società Sc. GMBH – invito, va sottolineato, esteso a tutte le offerenti partecipanti alla procedura – oltre a rispettare il principio della par condicio, era finalizzato a consentire, dialetticamente nel confronto delle parti, l’individuazione degli esatti termini dell’offerta.
In particolare a riallineare le offerte sulle c.d. quote occupazionali per stabilire cognita causa la reale entità di esse.
8.6 Quanto alla presentazione della documentazione in lingua straniera, in disparte l’esatta interpretazione dell’art. 11.10 dell’Avviso che prescrive l’uso della lingua italiana per le sole comunicazioni, è assorbente il rilievo dell’assenza, sul punto, di alcuna tassativa previsione d’esclusione dalla procedura.
Significativamente, quanto alla ragionevole flessibilità della procedura, va dato atto che la certificazione antimafia è stata comunque presentata in lingua italiana.
8.7 Da ultimo, sulle modalità d’esame delle offerte, non va passato sotto silenzio che l’offerta economica è stata positivamente valutata sia nella fase migliorativa che in quella competitiva.
Il piano industriale è stato discusso nel corso dell’incontro tenuto nello stesso giorno con tutti e tre gli offerenti, senza che, per le argomentazioni sopra rassegnate, trovi automatica applicazione la prescrizione, dettata dal codice dei contratti, sull’esame dell’offerta economica solo all’esito dello scrutinio dell’offerta c.d. tecnica.
8.8 La ratio che informa la procedura è antitetica a quella cui ordinariamente obbedisce l’evidenza pubblica del codice dei contratti per lo più parametrata al criterio d’aggiudicazione dell’offerta economica più vantaggiosa: la vendita dell’azienda in esercizio persegue lo scopo della prosecuzione delle attività imprenditoriali con il mantenimento dei livelli occupazionali negli anni futuri, non già il realizzo in termini economici del (maggior) prezzo di vendita.
9. Conclusivamente l’appello deve essere respinto.
10. Le spese del grado di giudizio, come liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna Nj. Te. Lu. Sarl al pagamento delle spese del grado di giudizio in favore del Ministero dello Sviluppo Economico e dell’Amministrazione Straordinaria del Gruppo De. che si liquidano in complessivi 6.000,00 (seimila) euro, oltre diritti ed accessori di legge, da dividersi fra loro in parti uguali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 luglio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Sergio De Felice – Presidente
Bernhard Lageder – Consigliere
Alessandro Maggio – Consigliere
Oreste Mario Caputo – Consigliere, Estensore
Stefano Toschei – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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