Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 18 febbraio 2019, n. 1105.

La massima estrapolata:

Nella particolare ipotesi relativa ad abusi realizzati sul demanio e sui beni appartenenti al patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il proprietario è esonerato totalmente dal coinvolgimento nel procedimento sanzionatorio. In altri termini, le sanzioni urbanistico-edilizie, compresa quella demolitoria, in caso di abusi su aree demaniali, possono essere legittimamente irrogate unicamente nei confronti del responsabile dell’abuso.

Sentenza 18 febbraio 2019, n. 1105

Data udienza 31 gennaio 2019

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8221 del 2017, proposto da
Pontificio Collegio Ma. del Pa. An., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fr. An. ed An. Mi., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Fr. An. in Roma, via (…);
contro
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ro. Ro., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 10933/2017.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 31 gennaio 2019 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati An. Mi. e Ro. Ro.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Nel 1997 il Comune di Roma autorizzava la società Ti. s.a.s. ad occupare, con la concessione n. 870/97, il suolo pubblico in via (omissis) per complessivi mq. 36,00, attraverso due gazebi per svolgervi l’attività di ristorazione, previo rilascio di tutte le autorizzazioni necessarie per l’esecuzione degli interventi di ampliamento del marciapiede.
2 – Nel 2010 l’appellante acquistava dalla Ti. il ramo d’azienda relativo all’attività di ristorazione, poi a sua volta trasferito – con specifico contratto di affitto di ramo d’azienda – alla Le. Fo. s.r.l. (settembre 2011).
3 – Nel giugno 2013 Roma Capitale comunicava, con la nota n. CA/51222, tanto alla Le. Fo. (in qualità di gestore), quanto al Pontificio Collegio Ma. (titolare della licenza), che “era stato realizzato un ampliamento del marciapiedi non autorizzato, in ambito di strada classificata di viabilità principale”, subordinando perciò la richiesta di subentro nella concessione di occupazione di suolo pubblico, rilasciata in favore della Ti. “al ripristino dello stato dei luoghi con l’eliminazione dell’allargamento effettuato abusivamente”.
3.1 – In data 21 ottobre 2014, Roma Capitale, non avendo accolto le osservazioni presentate dalla Le. Fo., emetteva solo nei suoi confronti il provvedimento n. CA/148605 con cui, sul presupposto ampliamento di circa 47 mq (m. 21,50 x m 2,20) non autorizzato del marciapiedi di via (omissis), comunicava il diniego alla richiesta di subentro con contestuale revoca della concessione n. 870/1997.
3.2 – Avverso tale provvedimento, il Pontificio Collegio Ma. (in qualità di titolare del ramo d’azienda affittato alla Le. Fo.) promuoveva ricorso al T.A.R. per il Lazio che, con la sentenza n. 6450/2016, accertava l’esistenza di un marginale ampliamento del marciapiedi, realizzato dalla Le. Fo..
4 – In seguito, il Comune ha ordinato solo al Pontificio Collegio Ma. di demolire l’ampliamento abusivo del marciapiedi di via (omissis), identificandone le dimensioni in m. 21,50 x m 2,20 (pari a circa 47 mq).
4.1 – Avverso tale provvedimento, il Pontifico Collegio Ma. ha proposto un nuovo ricorso al T.A.R. per il Lazio che, con la sentenza n. 10933 del 2017, lo ha respinto.
5 – L’appello avverso tale sentenza deve trovare accoglimento.
La sentenza impugnata ha respinto l’eccezione preliminare di carenza di legittimazione passiva formulata dalla odierna appellante, per non essere la responsabile dell’abuso.
Al tal fine il T.A.R. ha richiamato la sentenza n. 6450/2016 che – nel respingere l’eccezione di difetto di legittimazione (attiva) del Pontificio Collegio formulata in quel giudizio dal Comune – aveva argomentato nel senso che: “il Pontificio Collegio Ma. è legittimato in quanto egli è e continua ad essere il titolare dell’esercizio di somministrazione sito in via (omissis), avendo unicamente ceduto la gestione dell’attività alla Le. Fo.”.
6 – La valutazione effettuata dal T.A.R. non risulta condivisibile, dovendosi invece accogliere il motivo di ricorso con il quale è stata contestata la possibilità di rivolgere l’ordine di ripristino all’appellante, trattandosi di questione completamente differente da quella esaminata nella sentenza del T.A.R. del Lazio n. 6450 cit., avente ad oggetto la revoca della concessione di suolo pubblico.
6.1 – In generale, appaiono condivisibili le considerazioni del T.A.R circa la natura della sanzioni urbanistico edilizie, quali misure volte a garantire il ripristino della legalità violata, aventi eminentemente carattere reale e non anche punitivo di un comportamento illegittimo.
Infatti, le sanzioni edilizie censurano il bene in assenza del giusto titolo e non il comportamento che ha dato origine a quest’ultimo, rendendo poco rilevante se l’autore dell’opera sia il proprietario o un altro soggetto.
In quest’ottica le sanzioni possono essere irrogate anche nei confronti del proprietario, in quanto egli si trova in una relazione qualificata con l’immobile, che fa sì che lui sia il solo soggetto legittimato ad intervenire, eliminando l’abuso. Inoltre, il coinvolgimento del proprietario si giustifica in ragione del fatto che egli verrebbe ad estendere il suo diritto di proprietà sull’opera abusivamente realizzata, ciò a prescindere da chi abbia materialmente realizzato l’opera.
6.2 – I principi innanzi esposti non valgono nel caso in cui l’abuso sia posto in essere su un’area demaniale, ovvero di proprietà pubblica, posto che in tale evenienza è l’amministrazione stessa che entrerà nel possesso dell’opera realizzata e, a rigore, non è neppure concepibile un soggetto privato proprietario.
In tal caso il legislatore, all’art. 35 del T.U. dell’edilizia, individua il soggetto legittimato passivo della sanzione unicamente nel responsabile dell’abuso.
In altri termini, tale norma presuppone l’imputabilità dell’opera abusiva al destinatario della sanzione, a differenza di quanto accade per gli abusi edilizi commessi in aree di proprietà privata, dove la sanzione demolitoria può essere irrogata anche al proprietario non responsabile.
La soluzione che precede è conforme alla giurisprudenza, secondo cui: “il proprietario dell’immobile rientra nell’ambito dei soggetti passivi delle sanzioni urbanistico edilizie. Solo nella particolare ipotesi relativa alla sanzione degli abusi realizzati sul demanio e sui beni appartenenti al patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il proprietario è esonerato totalmente dal coinvolgimento nel procedimento sanzionatorio. In questi casi specifici le sanzioni demolitorie possono essere legittimamente irrogate unicamente nei confronti del responsabile dell’abuso (cfr. Cons. St., Sez. VI, 4 maggio 2015, n. 2211).
6.3 – In punto di fatto, deve darsi atto che non sussiste alcun elemento dal quale desumere che parte appellante sia stata autrice dell’ampliamento abusivo del marciapiede.
Anzi, dalla lettura della già citata sentenza n. 6450/2016, pare che il soggetto responsabile per l’occupazione abusiva del suolo pubblico attraverso l’ampliamento del marciapiedi sia la Le. Fo..
7 – Come anticipato, le considerazioni esposte non si pongono in contrasto con quanto affermato dalla sentenza del T.A.R. n. 6450/2016, che aveva ad oggetto una fattispecie completamente diversa.
Invero, in detta pronuncia erano stati riconosciuti la legittimazione e l’interesse del Collegio Pontificio Ma. in quanto il provvedimento ivi impugnato riguardava il diniego al subentro e la revoca dell’occupazione di suolo pubblico legata all’attività dell’azienda di cui l’appellante era titolare, pur avendola locata alla Le. Fo..
8 – In definitiva, l’appello è fondato e, in riforma della sentenza impugnata, deve trovare accoglimento il ricorso originariamente proposto.
Le spese dei due gradi di giudizio, complessivamente liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.
Condanna Roma Capitale alla refusione delle spese di lite in favore dell’appellante che si liquidano in complessivi E.3.000, oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31 gennaio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Sergio De Felice – Presidente FF
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Oreste Mario Caputo – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere, Estensore
Italo Volpe – Consigliere

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