Consiglio di Stato, Sentenza|25 agosto 2021| n. 6048.
L’esercizio del potere del rilascio del nulla osta idrogeologico è potere autonomo, che, pertanto, precede e condiziona la legittimità dei provvedimenti la cui adozione è collegata alla previa valutazione della compatibilità degli interventi da autorizzarsi con l’assetto idrogeologico dell’area interessata; ne deriva la non sanabilità ex post delle opere realizzate in assenza del predetto nulla osta, essendo la procedura di sanatoria collegata al riconoscimento della presenza di diversi presupposti ed adempimenti e non essendo stata dagli interessati formulata istanza volta a tale scopo (pur avendo potuto gli stessi proporla in ogni momento), in applicazione del generale principio di tipicità dell’esercizio dei poteri autoritativi.
Sentenza|25 agosto 2021| n. 6048. Rilascio del nulla osta idrogeologico
Data udienza 10 giugno 2021
Integrale
Tag – parola chiave: Interventi edilizi – Demolizione – Nulla osta idrogeologico – Sospensione – Permesso di costruire – Procedimento – Interruzione a seguito di integrazione documentale – Competenze della Città metropolitana – Presupposti
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5843 del 2020, proposto dai signori Ca. Ia. e Ma. Co., rappresentati e difesi dall’avvocato Gi. Cr. Sc., con domicilio digitale PEC come da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del suindicato difensore in Roma, via (…);
contro
la Città metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gi. Al., con domicilio digitale PEC come da Registri di giustizia e domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura della Città metropolitana in Roma, via IV Novembre, 119/A;
nei confronti
del Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fe. Ca., domiciliato presso l’indirizzo PEC come da Registri di giustizia ed elettivamente domiciliato ed presso lo studio del suindicato difensore in Roma, Via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. II-quater, 22 novembre 2019 n. 13446, resa tra le parti.
Visto il ricorso in appello e i relativi allegati;
Vista la costituzione in giudizio della Città metropolitana di Roma Capitale e del Comune di (omissis) e i documenti prodotti;
Vista l’ordinanza della Sezione 11 settembre 2020 n. 5242, con la quale è stata accolta l’istanza cautelare presentata dalla parte appellante;
Esaminate le memorie difensive, anche di replica e le note depositate;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza del 10 giugno 2021 (svolta nel rispetto del Protocollo d’intesa sottoscritto in data 15 settembre 2020 tra il Presidente del Consiglio di Stato e le rappresentanze delle Avvocature avvalendosi di collegamento da remoto, ai sensi dell’art. 4, comma 1, d.l. 30 aprile 2020, n. 28 e dell’art. 25, comma 2, d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, attraverso videoconferenza con l’utilizzo di piattaforma “Microsoft Teams” come previsto della circolare n. 6305 del 13 marzo 2020 del Segretario generale della Giustizia amministrativa) il Cons. Stefano Toschei e uditi, per le parti, gli avvocati Gi. Cr. Sc., Gi. Al. e Fe. Ca., in collegamento da remoto;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. – Con ricorso in appello n. R.g. 5843/2020 i signori Ca. Ia. e Ma. Co. hanno chiesto a questo Consiglio la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. II-quater, 22 novembre 2019 n. 13446, con la quale è stato respinto il ricorso (R.g. n. 13446/2019), anche con motivi aggiunti, a suo tempo proposto dai suddetti ai fini dell’annullamento dei seguenti atti e provvedimenti: A) (con il ricorso introduttivo) la nota prot. 0127099, del 22 settembre 2017, con la quale la Città metropolitana di Roma Capitale ha negato il rilascio del nulla osta idrogeologico richiesto con istanza di cui al fascicolo n. 2554, ivi compreso il preavviso di diniego prot. 102979 del 20 luglio 2017; B) (con ricorso recante i primi motivi aggiunti) la nota della Città metropolitana di Roma Capitale, Dipartimento VI, Servizio 3, emessa in data 17 febbraio 2018, prot. n. 29581 “Richiesta Nulla Osta Vincolo Idrogeologico – Istanza Sig. Ca. Ia., per lavori di realizzazione di un fabbricato residenziale in Comune di (omissis), località Cianfonesca. Foglio 110. Particelle 264 del N.C.T. (Fascicolo 2554). Ordinanza Tar Lazio n. 296/2018 – Riesame provvedimento prot. 227099 dl 22/9/2017. Conferma diniego”; C) (con ricorso recante i secondi motivi aggiunti) l’ordinanza del responsabile del Settore tecnico del Comune di (omissis) n. 43 del 26 ottobre 2018, con cui è stata ordinata la sospensione dei lavori e di provvedere entro il termine di gg. 90 dalla notifica alla demolizione delle opere realizzate ed alla rimessa in pristino.
2. – La vicenda che fa da sfondo al presente contenzioso in grado di appello può essere sinteticamente ricostruita sulla scorta dei documenti e degli atti prodotti dalle parti controvertenti nei due gradi di giudizio nonché da quanto sintetizzato nella parte in fatto della sentenza qui oggetto di appello, come segue:
– i signori Ca. Ia. e Ma. Co. sono proprietari di un immobile nel Comune di (omissis);
– in data 28 dicembre 2001 hanno presentato istanza di nulla osta idrogeologico alla Provincia di Roma (fascicolo n. 2554, prot. n. 26/2002) allo scopo di realizzare, sul terreno di loro proprietà, una villa con orto ad uso civile abitazione, chiedendo contestualmente al predetto comune il rilascio del titolo edilizio per effettuare i relativi lavori;
– in data 15 ottobre 2002, in relazione al richiesto nulla osta sul vincolo idrogeologico, il signor Ia. riceveva la nota prot. 26/2002 della Provincia di Roma con la quale era richiesta una integrazione documentale;
– nel frattempo il Comune di (omissis) rilasciava il titolo edilizio a costruire (permesso di costruire n. 49/2002), in data 24 dicembre 2002, recante alcune prescrizioni tra le quali vi era quella dell’acquisizione, da parte dei concessionari, anche del nulla-osta idrogeologico di cui al R.D 16 maggio 1926, n. 1126 (che gli interessati avevano già richiesto con l’istanza presentata alla Provincia di Roma di cui al fascicolo n. 2554, prot. n. 26/2002);
– in forza del suddetto titolo edilizio è stata costruita una villetta su due piani;
– successivamente, intendendo gli odierni appellanti realizzare sul terreno di loro proprietà i muri di contenimento e la recinzione a servizio della villetta, nel 2015 chiedevano il rilascio del relativo titolo edilizio (ovviamente anch’esso soggetto al rilascio del nulla osta idrogeologico);
– in data 8 aprile 2015, con nota prot. 1827 indirizzata alla Città metropolitana di Roma Capitale (che nel frattempo aveva sostituito la Provincia di Roma ai sensi dell’art. 1, comma 16, l. 7 aprile 2014, n. 56), il Comune di (omissis) trasmetteva a quell’ente la documentazione relativa alla richiesta di nulla osta idrogeologico per la costruzione dei suddetti muretti;
– dopo aver chiesto e ricevuto documentazione integrativa dal comune e svolto l’istruttoria, comprensiva di sopralluogo, i competenti uffici della Città metropolitana appuravano che il manufatto era stato costruito in virtù della concessione edilizia n. 49/2002, con avvio del procedimento per il rilascio del nulla osta idrogeologico (per effetto dell’istanza presentata dagli interessati in data 28 dicembre 2001) mai definito e, dunque, da ritenersi sospeso dal momento della richiesta di documentazione integrativa del 15 ottobre 2002 mai adempiuta dagli interessati, formulando, quindi, una nuova richiesta di integrazione documentale;
– questa volta alla richiesta veniva dato seguito e, con nota prot. 46546 del 24 marzo 2017, la Città metropolitana prendeva atto della documentazione integrativa inviata, consistente nella relazione geologica (integrativa) riferita ad entrambe le richieste di nulla osta (sia quella del 2002 per l’immobile che quella del 2015 per la recinzione);
– seguiva una ulteriore fase istruttoria da parte della Città metropolitana, caratterizzata dalla richiesta di ulteriore documentazione (copia della planimetria catastale aggiornata con eventuali frazionamenti eseguiti e copia del permesso di costruire n. 49/2002), oltre allo svolgimento di un sopralluogo congiunto con l’Ufficio tecnico comunale e il signor Ia., che si concludeva con l’adozione da parte della Città metropolitana, in data 20 luglio 2017, del preavviso di diniego prot. n. 102979 relativamente alla richiesta di nulla osta vincolo idrogeologico per i lavori di realizzazione della villetta;
– successivamente al preavviso di diniego, in data 4 agosto 2017, il procedimento veniva sospeso dagli uffici della Città metropolitana per la richiesta di ulteriore documentazione (la relazione tecnico descrittiva delle opere da realizzare e la dichiarazione del tecnico progettista), ma in data 20 settembre 2017 detto procedimento veniva concluso con l’adozione di un provvedimento espresso di diniego di nulla osta vincolo idrogeologico per la costruzione della villetta, recante la seguente motivazione: “il suddetto permesso di costruire era stato emesso subordinandone l’efficacia all’acquisizione, prima dell’inizio dei lavori di “tutta la documentazione, autorizzazioni, nulla-osta , pareri” oltre al fatto che l’istanza “relativa alla realizzazione del fabbricato residenziale, nella forma in cui è stata presentata, non è procedibile , in quanto non è possibile il rilascio a posteriori di un nulla osta per un intervento già realizzato (dopo l’emissione del suddetto permesso di costruire, comunque rilasciato in forma condizionata)”.
– accadeva però che, nel frattempo, con nota prot. n. 129641 del 27 settembre 2017, la Città metropolitana rilasciava il nulla osta ai fini del vincolo idrogeologico per il movimento di terra (con riferimento al medesimo terreno sul quale insiste il fabbricato oggetto del predetto diniego di nulla osta) finalizzato “alla realizzazione di muri di contenimento e recinzione in Comune di (omissis), Località Cianfonesca su terreno distinto in catasto al Foglio 10 Paricella 473 del N.C.T.”.
3. – I proprietari proponevano ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sostenendo la illegittimità del diniego di nulla osta.
In sede cautelare il TAR per il Lazio sollecitava all’amministrazione coinvolta un riesame della procedura svolta (tenuto conto che a suo tempo era stato rilasciato il titolo edilizio ai fini della realizzazione della villetta), ma la Città metropolitana, con nota adottata in data 17 febbraio 2018, prot. n. 29581, confermava il diniego di rilascio del nulla osta.
Tale ultimo provvedimento era impugnato dai proprietari dell’immobile con (un primo) ricorso recante motivi aggiunti.
Successivamente il Comune di (omissis), in considerazione delle determinazioni di cui sopra adottate dalla Città metropolitana di Roma Capitale, ordinava la sospensione dei lavori e la demolizione delle opere realizzate, oltre alla rimessa in pristino, con ordinanza n.43 del 26 ottobre 2018.
Anche tale provvedimento era fatto oggetto di (un secondo) ricorso recante motivi aggiunti.
4. – Con sentenza 22 novembre 2019 n. 13446, il TAR per il Lazio ha respinto il ricorso introduttivo e i due ricorsi recanti motivi aggiunti in quanto (in estrema sintesi):
– ha escluso la fondatezza del motivo di ricorso proposto dagli interessati e considerato “dirimente” con riferimento all’intera, complessa, impostazione contenziosa (e per questo esaminato prima degli altri) con il quale i ricorrenti intendevano sostenere che, dal momento che il nulla osta idrogeologico era stato rilasciato per la realizzazione dei muri di contenimento e di recinzione sulla base della considerazione che “nell’area di intervento non sono segnalati fenomeni di frana e/o dissesto come risulta dal “Piano Stralcio di Assetto Idrogeologico –Autorità di Bacino”, ciò è sufficiente ad affermare che anche per la costruzione della villa sussistevano i presupposti per il rilascio del nulla osta idrogeologico, in quanto “La positiva valutazione delle condizioni del terreno poste a fondamento del rilascio del nulla osta per il primo intervento non valgono a ritenere esistenti anche i presupposti per il rilascio del nulla osta per il secondo” (così, testualmente, a pag. 9 della sentenza qui oggetto di appello);
– non ha condiviso la seconda censura con la quale i ricorrenti sostenevano la presenza del vizio di eccesso di potere che avrebbe afflitto il diniego di nulla osta idrogeologico (relativo alla realizzazione della villetta) in virtù del quale, posto che detto diniego non è stato disposto in considerazione della reale tutela del vincolo (idrogeologico) ma “per ragioni di carattere urbanistico”, il potere esercitato esula dalle competenze della Città metropolitana, in quanto nella contestazione non si tiene conto della circostanza che il diniego è stato provocato dalla “improcedibilità” della domanda di rilascio del nulla osta “non essendo più possibile “riaprire” quel procedimento, avviato dai ricorrenti nel 2001, interrotto a seguito della richiesta di integrazione documentale del 2002, alla quale i ricorrenti non hanno dato alcun riscontro” (così, testualmente, a pag. 10 della sentenza qui oggetto di appello);
– ha escluso che nella specie potesse essersi formato il silenzio-assenso sull’istanza di nulla osta idrogeologico presentata in data 15 ottobre 2002, dal momento che “il tempo trascorso dalla richiesta di nulla osta non legittimava i ricorrenti a costruire ipotizzando un “silenzio significativo” avente valore di “parere favorevole”, ma consentiva loro unicamente di rivolgersi ad altra autorità per superare quella da loro considerata ingiustificata inerzia”, tenuto conto anche della decisiva circostanza che “la domanda presentata dai ricorrenti risultava incompleta, tanto da indurre l’Autorità tutoria del vincolo a formulare una richiesta di integrazioni documentali” (così, testualmente, a pag. 18 della sentenza qui oggetto di appello). Il che esclude anche che i ricorrenti non potessero vantare un legittimo affidamento meritevole di tutela al rilascio del nulla osta;
– ha infine ritenuto non condivisibile il motivo di censura con il quale i ricorrenti hanno lamentato, per come illegittima, l’espressa volontà della Città metropolitana ad escludere la possibilità di un rilascio postumo, rispetto alla realizzazione della villetta, del nulla osta idrogeologico, visto che la vicenda non riguarda una richiesta di sanatoria (opportunità comunque non preclusa agli interessati), atteso che l’impugnato atto di diniego “costituisce un tipico “rifiuto” preliminare/pregiudiziale, di riaprire un procedimento interrotto già da tempo, cioè dopo che si è prodotto l’effetto estintivo del dovere di provvedere, con conseguente “consolidamento” delle posizioni delle parti del rapporto amministrativo” (così, testualmente, a pag. 19 della sentenza qui oggetto di appello).
5. – I signori Ca. Ia. e Ma. Co. propongono ora appello nei confronti della sentenza del TAR per il Lazio n. 13446/2019, chiedendone la riforma, con conseguente accoglimento del ricorso (sia quello introduttivo che quelli recanti motivi aggiunti), in quella sede proposto, in quanto il primo giudice sarebbe incorso in errore nel considerare infondate le censure in quella sede dedotte.
In particolare gli appellanti affidano il mezzo di gravame alle seguenti tre traiettorie contestative:
1) con il primo motivo di appello i signori Ca. Ia. e Ma. Co. tornano sulla questione, già esposta in primo grado, relativa al contenuto ostativo per ragioni urbanistico-edilizie dell’impugnato diniego di nulla osta idrogeologico, essendo escluso tale tipo di scrutinio dal novero delle competenze della Città metropolitana, oltre alla circostanza, erroneamente ritenuta dirimente dal primo giudice, che “la differenza di profondità e di movimentazione di terra per la costruzione di una villetta e dei muretti non può certo essere il parametro in base al quale rigettare il richiesto nulla osta, posto che, come noto, il vincolo idrogeologico non prevede un vincolo di inedificabilità”. In altri termini “(…) se lo scopo principale del vincolo idrogeologico è quello di preservare l’ambiente fisico e quindi di garantire che tutti gli interventi che vanno ad interagire con il territorio non compromettano la stabilità dello stesso né inneschino fenomeni erosivi ecc., allora non si comprende il diniego espresso dalla Città Metropolitana, basato non già per la mancanza di positivi accertamenti in tal senso ma per ragioni di carattere urbanistico” (così, testualmente, alle pagg. 11 e 12 dell’atto di appello);
2) gli appellanti poi tornano sulla questione relativa alla formazione del silenzio assenso sulla richiesta di rilascio del nulla osta idrogeologico, per essere abbondantemente trascorso il termine di 180 giorni per la conclusione del relativo procedimento amministrativo (in virtù delle previsioni della DGR n. 6215 del 30 luglio 1996, recante il “Regolamento per la gestione del vincolo idrogeologico della Provincia di Roma”), rispetto alla data della richiesta, al momento in cui è stato adottato (anche il primo) provvedimento di diniego da parte della Città metropolitana, tenuto conto anche dell’errore nel quale è incorsa la Città metropolitana nel momento in cui ha affermato (nel diniego di nulla osta e nell’atto di conferma di detto diniego) che non fosse possibile rilasciare un nulla osta postumo, in quanto “(…) è prevista l’opportunità di ottenere un nulla osta ad esempio per la regolarizzazione di opere abusive in procedimenti di sanatoria (ad es. art. 32 L. 47/85) ovvero conseguenti a istanza di conformità urbanistica (ad es. art. 36 L. 47/85)” (così, testualmente, a pag. 18 dell’atto di appello);
3) gli appellanti, infine, sostengono l’erroneità della sentenza nella parte in cui non ha accolto le contestazioni (formulate con altrettanti ricorsi recanti motivi aggiunti) nei confronti sia dell’atto di conferma del diniego di rilascio del nulla osta idrogeologico sia del provvedimento comunale con il quale è stata disposta la demolizione delle opere realizzate senza la previa acquisizione del predetto nulla osta, in quanto affetti entrambi, palesemente, da vizi di illegittimità derivata.
5. – Si sono costituiti in giudizio sia la Città metropolitana di Roma Capitale sia il Comune di (omissis) contestando analiticamente le avverse prospettazioni e confermando la correttezza della sentenza fatta oggetto di appello.
Sostenendo, dunque, la infondatezza di ciascun motivo di appello, le appellate amministrazioni chiedevano la reiezione del mezzo di gravame proposto dagli appellanti e la conseguente conferma della sentenza di primo grado.
Con ordinanza 11 settembre 2020 n. 5242 la Sezione ha accolto l’istanza cautelare presentata dalla parte appellante, con riferimento esclusivo al periculum in mora che discendeva dalla efficacia della sentenza fatta oggetto di appello nella parte in cui non aveva annullato, per come invece era stato chiesto dagli interessati, l’ordine di demolizione e di rimessione in pristino stato dell’area.
In prossimità dell’udienza fissata per il merito le parti hanno presentato memorie, anche di replica e note d’udienza, confermando le conclusioni già rassegnate nei precedenti atti processuali.
6. – Ad avviso del Collegio le tre traiettorie contestative proposte in grado di appello non possono essere condivise.
Va anzitutto esaminato il contenuto dei provvedimenti di diniego di nulla osta idrogeologico e il successivo atto di conferma impugnati in primo grado (rispettivamente, con il ricorso introduttivo e con il primo dei ricorsi recanti motivi aggiunti).
Nel diniego, di cui al provvedimento 20 settembre 2017 prot. n. 0127099, i competenti uffici della Città metropolitana motivano l’infausto esito del procedimento di rilascio del nulla osta idrogeologico, solo con riferimento a quello avviato dagli interessati con l’istanza del 28 dicembre 2001, per la realizzazione della villetta e non anche con riferimento al procedimento avviato con l’istanza del 27 aprile 2015 (per la realizzazione dei muri di contenimento e delle recinzioni), entrambi espressamente richiamati nel predetto atto di diniego:
1. a) rilevando che “a seguito dell’esame tecnico dell’istanza e del sopralluogo eseguito dal dott. Fabiani nel lotto di terreno interessato, è stata trasmessa in data 15/10/2002 (prot. n. 26) una richiesta di documentazione integrativa, alla quale non è pervenuto alcun riscontro, e pertanto per tale fabbricato non è mai stato emesso (il nulla osta) per la realizzazione dei movimenti di terra propedeutici all’edificazione”:
2. b) dando atto inoltre che “nel corso del sopralluogo eseguito dal responsabile dell’istruttoria dott. geol. Massimo Fabiani si è rilevato che, mentre muri di contenimento e recinzione (pratica 11150) non erano stati realizzati, il fabbricato oggetto della precedente istanza (pratica 2554) risultava già edificato ma non completato, a seguito di rilascio di permesso di costruire (concessione edilizia n. 49 rilasciata dal Comune nel 2002) in assenza di nulla osta per il Vincolo Idrogeologico”;
3. c) puntualizzando anche che “in esito ai colloqui intercorsi con il Comune di S. Polo dei Cavalieri, in data 30/5/2017 è stato eseguito dal sottoscritto Dirigente del Servizio e dal Funzionario responsabile di Posizione Organizzativa Dott. Geol. Maria Piro un sopralluogo congiunto nel lotto in oggetto, insieme con il tecnico comunale arch. Bernardina Colasanti, i richiedenti e il tecnico progettista Geom Giovanni Ippoliti, che ha consentito la verifica dello stato dei luoghi e la determinazione dell’entità dei lavori già effettuati (come da relazione custodita in atti)”;
4. d) considerando quindi che “il permesso di costruire n. 49/2002, rilasciato dal Comune di (omissis) in data 24/12/2002 (…) era stato emesso subordinandone l’efficacia all’acquisizione, prima dell’inizio dei lavori di “tutta la documentazione, autorizzazioni, nulla-osta, pareri, ecc.”(…)”;
5. e) e concludendo nel senso che “l’istanza relativa alla realizzazione del fabbricato residenziale (pratica 2554), nella forma in cui è stata presentata, non è procedibile, in quanto non è possibile il rilascio a posteriori di un nulla osta per un intervento già realizzato (dopo l’emissione del suddetto permesso di costruire, comunque rilasciato in forma condizionata). Eventuali nulla osta per movimenti di terra già effettuati sono ammissibili, nelle forme consentite dalla legge, solo nell’ambito di procedimenti di sanatoria edilizia o di accertamenti di conformità ai sensi dell’art. 96 del DPR 380/2001”.
Orbene dalla lettura del corpo motivazionale del provvedimento di diniego di rilascio di nulla osta idrogeologico, emesso dalla Città metropolitana di Roma Capitale in data 20 settembre 2017 (prot. n. 0127099), il cui contenuto è stato puntualmente riprodotto nell’atto di conferma di diniego (con nota adottata in data 17 febbraio 2018, prot. n. 29581) la cui motivazione è stata arricchita con l’esito dell’ulteriore istruttoria svolta dagli uffici della Città metropolitana, concentrata nella nota della Polizia locale della Città metropolitana- Servizio 1- Distaccamento territoriale di Tivoli (prot. CMRC-2018-0028807 del 17 febbraio 2018) nella quale si confermavano le risultanze delle attività istruttorie svolte in occasione dell’adozione del (primo) atto di diniego di nulla osta, emerge con evidenza che le ragioni del mancato rilascio di detto titolo abilitativo, riferito alla compatibilità idrogeologica del movimento terra esercitato per la realizzazione della villetta, non è (come sostengono gli appellanti) legato ad una valutazione edilizio-urbanistica dei lavori da effettuare, ma si concentra nel deficit “strutturale” costituito dall’avere realizzato il manufatto senza previamente ottenere il rilascio del ridetto nulla osta, tenuto conto anche della, inevitabile, circostanza, che tale carenza provvedimentale impinge sull’efficacia del titolo per costruire (la villetta) rilasciato dal Comune di (omissis), posto che la concessione edilizia n. 49/2002 era stata rilasciata apponendovi la espressa condizione “di efficacia” collegata “all’acquisizione, prima dell’inizio dei lavori di “tutta la documentazione, autorizzazioni, nulla-osta, pareri, ecc.”(…)”.
7. – Come è noto, la disciplina dei vincoli idrogeologici è contenuta, in generale nel R.D. 30 novembre 1923, n. 3267, potendo poi le disposizioni in esso contenute essere integrate da norme legislative regionali per i settori di competenza.
Il vincolo idrogeologico, ai sensi dell’art. 1 R.D. 3267/1923, tende a garantire la stabilità dei terreni e a non turbare il regime delle acque avendo come finalità la prevenzione di smottamenti e movimenti franosi in genere (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 21 giugno 2007 n. 3431 e 10 settembre 2009 n. 5424 nonché, in epoca più recente, Sez. II, 19 febbraio 2020 n. 1262).
I presupposti per il rilascio del nulla osta idrogeologico sono, dunque, indicati dalla (e nella) specifica disciplina e possono riguardare anche interventi irrilevanti paesaggisticamente ma incidenti sulla stabilità dei terreni.
Ed infatti l’art. 149 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, esclude l’autorizzazione paesaggistica “per gli interventi inerenti l’esercizio dell’attività agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili, e sempre che si tratti di attività ed opere che non alterino l’assetto idrogeologico del territorio”.
Tutto quanto sopra depone, dunque, per una autonomia dell’esercizio del potere del rilascio del nulla osta idrogeologico che, pertanto, precede e condiziona la legittimità dei provvedimenti la cui adozione è collegata alla previa valutazione della compatibilità degli interventi da autorizzarsi con l’assetto idrogeologico dell’area interessata, per come correttamente il Comune di (omissis) aveva previsto, condizionando l’efficacia della concessione n. 49/2002 al rilascio, previamente rispetto all’inizio dei lavori, del previsto nulla osta da parte dell’Autorità a ciò competente.
Ne deriva che, correttamente, la Città metropolitana ha denegato il rilascio del nulla osta, in quanto questo avrebbe dovuto precedere e non seguire la realizzazione delle opere, finendo il comportamento assunto nella specie dagli odierni appellanti per provocare l’inefficacia del permesso di costruire n. 49/2002 e quindi l’abusività delle opere realizzate che la Città metropolitana non poteva surrettiziamente “sanare ex post”, non essendo questo il “tipo” di potere esercitabile nella specie, essendo la procedura di sanatoria collegata al riconoscimento della presenza di diversi presupposti ed adempimenti e non essendo stata dagli interessati formulata istanza volta a tale scopo (pur avendo potuto gli stessi proporla in ogni momento), in applicazione del generale principio di tipicità dell’esercizio dei poteri autoritativi.
8. – Sotto altro versante i motivi di appello dedotti non colgono nel segno nella parte in cui si vorrebbe sostenere che, rispetto all’istanza del 28 dicembre 2001, quantomeno in occasione della riapertura del procedimento avvenuta nel 2015 con la richiesta da parte della Città metropolitana di integrazione della documentazione in conseguenza della seconda istanza di rilascio di nulla osta idrogeologico, si sarebbe formato il silenzio assenso.
Nella specie va escluso in radice che il rilascio di un nulla osta idrogeologico possa realizzarsi per silentium, ostando a ciò il chiaro disposto dell’art. 20, comma 4, l. 7 agosto 1990, n. 241, ad avviso del quale l’istituto del silenzio assenso non si applica “agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti”.
Nel caso di specie, una volta che i proprietari del terreno in data 28 dicembre 2001 avevano presentato l’istanza per ottenere il rilascio del nulla osta idrogeologico alla Provincia di Roma (fascicolo n. 2554, prot. n. 26/2002) allo scopo di realizzare, sul terreno di loro proprietà, una villa con orto ad uso civile abitazione e che la predetta amministrazione, in data 15 ottobre 2002, aveva chiesto una integrazione documentale con nota prot. 26/2002 alla quale (come ammettono lealmente gli appellanti) non avevano dato seguito, la circostanza che fosse stato successivamente rilasciato dal Comune di (omissis) il titolo edilizio a costruire (permesso di costruire n. 49/2002), in data 24 dicembre 2002, peraltro recante la espressa prescrizione circa la sua inefficacia fino a quando non fosse stato acquisito il nulla osta idrogeologico di cui al R.D 1126/1926, avrebbe dovuto indurli non a realizzare comunque il manufatto, ma a sollecitare la conclusione del procedimento avviato (all’epoca) presso la Provincia di Roma, anche proponendo azione giudiziale (ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.) per essersi formato il silenzio-inadempimento.
L’inerzia mantenuta nella specie dai proprietari, che non hanno risposto alla Provincia e neppure hanno sollecitato la conclusione del procedimento, in uno con l’utilizzo di un titolo edilizio inefficace per la costruzione dell’immobile, escludono, per le ragioni sopra rappresentate, sia che si possa essere formato il silenzio assenso sulla richiesta di rilascio del nulla osta idrogeologico sia che possa essersi determinato un legittimo affidamento sulla non abusività delle opere realizzate in capo ai medesimi proprietari.
9. – L’infondatezza dei motivi di appello, per come si è sopra chiarito, conduce alla reiezione del mezzo di gravame proposto dai signori Ca. Ia. e Ma. Co., di talché la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. II-quater, 22 novembre 2019 n. 13446, con la quale è stato respinto il ricorso (R.g. n. 13446/2019) proposto in primo grado (e integrato da due ricorsi recanti motivi aggiunti), va confermata.
Sussistono i presupposti, stante la complessità e la peculiarità delle questioni fatte oggetto del presente contenzioso, per disporre la compensazione delle spese del presente grado di appello tra le parti costituite, ai sensi dell’art. 92 c.p.c., per come richiamato dall’art. 26, comma 1, c.p.a..
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello (n. R.g. 5843/2020), come indicato in epigrafe, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. II-quater, 22 novembre 2019 n. 13446, con la quale è stato respinto il ricorso (R.g. n. 13446/2019) proposto in primo grado.
Spese del grado di appello compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 10 giugno 2021 con l’intervento dei magistrati:
Sergio De Felice, Presidente
Hadrian Simonetti, Consigliere
Silvestro Maria Russo, Consigliere
Oreste Mario Caputo, Consigliere
Stefano Toschei, Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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