Consiglio di Stato, Sentenza|1 febbraio 2021| n. 910.
Secondo quanto previsto dall’art. 20, comma 2, L. n. 59 del 1997, con il regolamento di delegificazione si è inteso sostituire e semplificare la normativa statale previgente, escludendo la liberalizzazione delle attività di verifica degli ascensori e prescrivendo requisiti di ordine tecnico ed organizzativo conformi su tutto il territorio nazionale, rendendo incompatibile l’intervento della legislazione regionale soltanto riguardo allo specifico procedimento amministrativo di accreditamento ed autorizzazione, regolato in modo uniforme dalla disciplina statale, non anche riguardo all’intera materia dei controlli oggettivamente intesi.
Sentenza|1 febbraio 2021| n. 910
Data udienza 29 ottobre 2020
Integrale
Tag – parola chiave: Concessione del nulla osta per ascensori e montacarichi – Concessione della licenza di esercizio – Art. 20, comma 2, L n. 59 del 1997 – Art. 13, D.P.R. 30 aprile 1999, n. 162 – Operazioni di verifica periodica sulla sicurezza dell’impianto – Accreditamento per attività di verifica periodica e straordinaria – Competenza delle Regioni e delle Province autonome – Violazione del riparto costituzionale di competenze tra Stato e Regioni – Regolamento 765/2008/CE – Ente Unico di accreditamento – Corte Costituzionale n. 121 del 2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso iscritto in appello al numero di registro generale 7806 del 2016, proposto da
Ic. Il. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Fr. Na., con domicilio eletto presso lo studio s.r.l. Pl. in Roma, via (…);
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Conferenza Stato-Regioni, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Ministero della Salute, Ministero delle Politiche Comunitarie, Ministero degli Affari Regionali, Ministero della Funzione Pubblica, Ministero degli Affari Esteri, Ministero della Giustizia, Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
Inail, Regione Marche, Regione Lombardia, Regione Puglia, Regione Valle D’Aosta, Regione Piemonte, Regione Liguria, Regione Trentino Alto Adige, Regione Friuli Venezia Giulia, Regione Emilia Romagna, Regione Lazio, Regione Abruzzo, Provincia Autonoma di Trento non costituiti in giudizio;
Ente Italiano di Accreditamento Accredia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Lorenzo Grisostomi Travaglini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato An. Ma., con domicilio eletto presso lo studio St. Go. in Roma, via (…);
Regione Umbria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato An. Ri. Go., con domicilio eletto presso lo studio An. Ga. in Roma, Piazzale (…);
Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mi. Co., An. Cu., Ez. Za., con domicilio eletto presso lo studio Mi. Co. in Roma, via (…);
Regione Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Al. Ca., So. Sa., con domicilio eletto presso lo studio Ufficio Rappresentanza Regione Autonoma Sardegna in Roma, via (…);
Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gi. Vi., con domicilio eletto presso lo studio Ma. Ce. in Roma, piazza (…);
Provincia Autonoma di Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati St. Be., Mi. Co., Mi. Pu., Ju. Se., Re. Von Gu., con domicilio eletto presso lo studio Mi. Co. in Roma, via (…).
nei confronti
Regione Molise, Regione Basilicata, Regione Campania, Regione Sicilia, non costituite in giudizio;
per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio Sezione Prima n. 02849/2016, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Presidenza del Consiglio dei Ministri, Conferenza Stato-Regioni, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Ministero della Salute, Ministero delle Politiche Comunitarie, Ministero degli Affari Regionali, Ministero della Funzione Pubblica, Ministero degli Affari Esteri, Ministero della Giustizia, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ente Italiano di Accreditamento Accredia, Regione Calabria, Regione Umbria, Regione Veneto, Regione Sardegna, Regione Toscana e Provincia autonoma di Bolzano;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2020 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati To. su delega di Na., Ce. su delega di Vi., Ba. su delega di Co.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio -respinte le eccezioni di difetto di giurisdizione, di incompetenza e di inammissibilità del ricorso, sollevate sotto diversi profili dalle parti resistenti- ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti dalla società Ic. Il. s.r.l. contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Conferenza Stato-Regioni, i Ministeri e le Regioni indicati in epigrafe e le Province autonome di Trento e Bolzano, nonché nei confronti di Accredia – Ente italiano di accreditamento, per l’annullamento, in particolare, dei seguenti atti e provvedimenti:
– note con le quali le Regioni e le Province autonome hanno rigettato l’istanza presentata dalla ricorrente a mezzo nota prot. n. 19405 del 18 aprile 2014 per ottenere l’autorizzazione permanente all’effettuazione delle verifiche periodiche e straordinarie di cui agli articoli 13 e 14 del d.P.R. n. 162 del 1999, secondo la procedura ex art. 19 della legge n. 241 del 1990, nonché gli atti presupposti (ricorso principale);
– decreto in data 23 dicembre 2014, con cui il Ministero dello sviluppo economico ha revocato l’autorizzazione del 17 marzo 2014 concessa alla Ic. Il. per l’espletamento delle attività di certificazione CE e di verifica periodica e straordinaria di cui agli artt. 13 e 14 del d.P.R. 30 aprile 1999, n. 162 (ricorso per motivi aggiunti);
– d.P.R. 19 gennaio 2015, n. 8, nella parte in cui ha modificato l’art. 13, comma 1, del d.P.R. n. 162 del 1999 (ricorso per motivi aggiunti).
1.1. La sentenza ha disatteso anche le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 20, comma 8, all. 1, n. 7, della legge n. 59 del 1997, poste con riferimento sia all’art. 70 che all’art. 117 della Costituzione.
1.2. Le spese processuali sono state compensate per la particolarità della vicenda e delle questioni trattate.
2. Ic. Il. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, ing. Donato Lorenzo Tilli, nonché quest’ultimo personalmente, hanno avanzato appello, censurando il rigetto dei motivi di ricorso e dei motivi aggiunti (sez. A), riproponendo i motivi non esaminati dal primo giudice e le questioni di legittimità costituzionale (sez. B), quindi avanzando nuovamente la domanda di risarcimento danni, rimasta assorbita dalla decisione di rigetto (sez. C).
2.1. Si sono costituiti in resistenza la Presidenza del Consiglio dei Ministri e i Ministeri indicati in epigrafe, difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, Accredia – Ente nazionale di accreditamento, le Regioni indicate in epigrafe e la Provincia autonoma di Bolzano.
2.2. All’udienza pubblica del 29 ottobre 2020 la causa è stata assegnata a sentenza.
3. Preliminarmente è opportuno riportare le disposizioni regolamentari della cui applicazione si tratta, nei testi applicabili ratione temporis.
3.1. L’art. 13 del d.P.R. 30 aprile 1999, n.162 (Regolamento recante norme per l’attuazione della direttiva 95/16/CE sugli ascensori e di semplificazione del procedimento per la concessione del nulla osta per ascensori e montacarichi, nonché della relativa licenza di esercizio), relativo alle verifiche periodiche degli ascensori, nel testo originario prevedeva:
“1. Il proprietario dello stabile, o il suo legale rappresentante, sono tenuti ad effettuare regolari manutenzioni dell’impianto ivi installato, nonché a sottoporre lo stesso a verifica periodica ogni due anni. Alla verifica periodica degli ascensori e montacarichi provvedono, secondo i rispettivi ordinamenti, a mezzo di tecnici forniti di laurea in ingegneria, l’azienda sanitaria locale competente per territorio, ovvero, l’ARPA, quando le disposizioni regionali di attuazione della legge 21 gennaio 1994, n. 61, attribuiscano ad essa tale competenza, la direzione provinciale del lavoro del Ministero del lavoro e della previdenza sociale competente per territorio per gli impianti installati presso gli stabilimenti industriali o le aziende agricole, nonché, gli organismi di certificazione notificati ai sensi del presente regolamento per le valutazioni di conformità di cui all’allegato VI o X.
2. Il soggetto che ha eseguito la verifica periodica rilascia al proprietario, nonché alla ditta incaricata della manutenzione, il verbale relativo e, ove negativo, ne comunica l’esito al competente ufficio comunale per i provvedimenti di competenza.
3. Le operazioni di verifica periodica sono dirette ad accertare se le parti dalle quali dipende la sicurezza di esercizio dell’impianto sono in condizioni di efficienza, se i dispositivi di sicurezza funzionano regolarmente e se è stato ottemperato alle prescrizioni eventualmente impartite in precedenti verifiche. Il soggetto incaricato della verifica fa eseguire dal manutentore dell’impianto le suddette operazioni.
4. Il proprietario o il suo legale rappresentante forniscono i mezzi e gli aiuti indispensabili perché siano eseguite le verifiche periodiche dell’impianto.
5. [omissis]
6. Le spese per l’effettuazione delle verifiche periodiche sono a carico del proprietario dello stabile ove è installato l’impianto. “.
L’art. 14 attribuiva (e attribuisce) le verifiche straordinarie ai “soggetti di cui all’articolo 13, comma 1, ai quali il proprietario o il suo legale rappresentante rivolgono richiesta dopo la rimozione delle cause che hanno determinato l’esito negativo della verifica”.
Per comprendere la portata precettiva degli articoli su riportati è inoltre necessario tenere presente il contenuto dell’articolo 9 (Organismi di certificazione) dello stesso regolamento, che prevedeva (e prevede), per l’espletamento delle procedure di valutazione della conformità di cui all’articolo 6, un regime autorizzatorio, dovendo gli organismi di certificazione essere autorizzati (con apposito decreto ministeriale di autorizzazione da rilasciarsi entro centoventi giorni dalla domanda), previa verifica del possesso dei requisiti di cui allo stesso articolo, e, successivamente all’autorizzazione, essere “notificati” alla Commissione dell’Unione europea e agli Stati membri ai sensi dell’art. 9, comma 6. Pertanto, quando l’art. 13 si riferisce, per le verifiche periodiche, ad “organismi di certificazione notificati ai sensi del presente regolamento per le valutazioni di conformità di cui all’allegato VI o X”, presuppone ottenuta da costoro l’autorizzazione ministeriale dell’art. 9.
L’art. 10 prevedeva poi una disciplina transitoria per la conferma degli organismi di certificazione autorizzati in via provvisoria alla data di entrata in vigore del regolamento (25 giugno 1999).
3.2. L’art. 13 è stato modificato col d.P.R. 19 gennaio 2015, n. 8, pubblicato sulla G.U. n. 43 del 21 febbraio 2015 (impugnato nel presente giudizio), adottato per chiudere la procedura di infrazione 2011/4064 ai fini della corretta applicazione della direttiva 95/16/CE, entrato in vigore l’8 marzo 2015.
Il primo comma dell’art. 13 è stato riformulato nei seguenti termini:
“1. Il proprietario dello stabile, o il suo legale rappresentante, sono tenuti ad effettuare regolari manutenzioni dell’impianto ivi installato, nonché a sottoporre lo stesso a verifica periodica ogni due anni. Alla verifica periodica degli ascensori, dei montacarichi e degli apparecchi di sollevamento rispondenti alla definizione di ascensore la cui velocità di spostamento non supera 0,15 m/ provvedono, secondo i rispettivi ordinamenti, a mezzo di tecnici forniti di laurea in ingegneria:
a) l’azienda sanitaria locale competente per territorio, ovvero, l’ARPA, quando le disposizioni regionali di attuazione della legge 21 gennaio 1994, n. 61, attribuiscono ad essa tale competenza;
b) la direzione territoriale del lavoro del Ministero del lavoro e delle politiche sociali competente per territorio, per gli impianti installati presso gli stabilimenti industriali o le aziende agricole;
c) la direzione generale del trasporto pubblico locale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, per gli ascensori destinati ai servizi di pubblico trasporto terrestre, come stabilito all’articolo 1, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 753;
d) gli organismi di certificazione notificati ai sensi del presente regolamento per le valutazioni di conformità di cui all’allegato VI o X;
e) gli organismi di ispezione “di tipo A” accreditati, per le verifiche periodiche sugli ascensori, ai sensi della norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020:2012, e successive modificazioni, dall’unico organismo nazionale autorizzato a svolgere attività di accreditamento ai sensi del regolamento (CE) n. 765/2008.”.
La modifica si comprende se si tiene conto della sopravvenienza del Regolamento CEE 9 luglio 2008, n. 765 (che pone norme in materia di accreditamento e vigilanza del mercato per quanto riguarda la commercializzazione dei prodotti e che abroga il regolamento CEE n. 339/93), in ragione del quale, per poter conseguire la qualifica di organismo di valutazione di conformità (dei prodotti a marcatura CE) e quindi poter essere “notificato” come tale alla Commissione europea, occorre essere in possesso dell’accreditamento (definito dalla stesso Regolamento come “attestazione da parte di un organismo nazionale di accreditamento che certifica che un determinato organismo di valutazione della conformità soddisfa i criteri stabiliti dalle norme armonizzate e, ove appropriato, ogni altro requisito supplementare, compresi quelli definiti nei rilevanti programmi settoriali, per svolgere una specifica attività di valutazione della conformità “).
In particolare, poi, l’art. 4 prevede che ciascuno Stato membro designa un unico organismo nazionale di accreditamento (in Italia, Accredia nominato Ente italiano di accreditamento con decreto ministeriale del 22 dicembre 2009) e l’art. 5 prevede il rilascio del certificato di accreditamento da parte dell’organismo nazionale di accreditamento che ne sia richiesto da un organismo di valutazione della conformità .
L’attuazione del capo II del Regolamento CEE n. 765/2008 si è avuta con i decreti ministeriali emanati in forza dell’art. 4 della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e la internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia).
3.3. Il regolamento di cui al d.P.R. 30 aprile 1999, n. 162 è stato infine modificato con d.P.R. 10 gennaio 2017, n. 23 per dare attuazione alla sopravvenuta direttiva europea 2014/33/UE (nuova direttiva “ascensori”). Essendo entrato in vigore il 16 marzo 2017, non è applicabile nel presente giudizio.
3.4. Dato il descritto contesto normativo, la questione da risolvere attiene alla previsione che alle verifiche periodiche e straordinarie degli ascensori e montacarichi possano provvedere soltanto gli organismi di certificazione “notificati ai sensi del regolamento” per le valutazioni di conformità di cui all’allegato VI o X e, dopo la modifica del 2015, questi stessi organismi di certificazione notificati ovvero gli organismi di ispezione di tipo “A”; gli organismi appartenenti ad entrambe tali categorie devono, poi, essere “accreditati”, in una situazione in cui unico organismo nazionale autorizzato a svolgere attività di accreditamento, ai sensi del regolamento CE n. 765 del 2008, è Accredia, cui il Ministero dello sviluppo economico e il Ministero del lavoro hanno conferito apposita delega con convenzioni stipulate il 13 e 22 giugno 2011 e successivamente rinnovate.
Parte ricorrente, con i motivi dedotti in appello (dei quali soltanto è dato occuparsi, per l’effetto devolutivo del gravame), sostiene, in sintesi:
– in via principale, che non sarebbe necessario l’accreditamento per l’attività di verifica periodica e straordinaria ai sensi degli artt. 13 e 14 del d.P.R. n. 162 del 1999, disciplinata nel capo II, essendo necessario accreditarsi soltanto per la valutazione di conformità CE dei prodotti, di cui al capo I, secondo quanto risultante dalla normativa comunitaria e dalla normativa nazionale di rango primario; con la conseguenza che, sempre per l’espletamento delle verifiche periodiche e straordinarie, non sarebbe necessaria nemmeno l’autorizzazione di competenza statale, rientrando la materia nella competenza delle Regioni e delle Province autonome, cui sarebbe perciò applicabile la disciplina della segnalazione di inizio attività (SCIA) dell’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241;
– conseguentemente, che sarebbe illegittimo il regolamento n. 162 del 1999, se interpretato nel senso della necessità dell’autorizzazione, e comunque come modificato a seguito del d.P.R. n. 8 del 19 gennaio 2015 (anche quest’ultimo impugnato perché richiedente l’accreditamento e l’autorizzazione), perché adottato in violazione del riparto costituzionale di competenze (legislative e amministrative) tra Stato e Regioni, di cui agli artt. 117 e 118 della Costituzione, ed anche perché adottato, in luogo di una necessaria legge formale, in violazione dell’art. 70 della Costituzione;
– che sarebbero costituzionalmente illegittime, a loro volta, in relazione alle medesime disposizioni costituzionali, le norme statali di riferimento costituenti le fonti primarie della potestà regolamentare, come esercitata dal Governo con l’adozione del regolamento n. 162 del 1999 e delle sue modifiche successive.
4. Ciò premesso, va dato sinteticamente conto dei fatti e delle vicende procedimentali rilevanti, seguendo l’esposizione dell’atto di appello, secondo quanto appresso.
4.1. Quanto allo svolgimento dell’attività di verifica periodica e straordinaria degli ascensori da parte di Ic. Il. nel vigore del d.P.R. n. 162 del 1999 nel testo vigente prima delle modifiche apportate dal d.P.R. n. 8 del 2015, è incontestato che: con decreto del 26.02.1999, il Ministero dell’industria del commercio e artigianato autorizzava in via provvisoria la ricorrente alla certificazione CE degli ascensori e montacarichi secondo la direttiva 95/16/CE – allegati V.b (esame CE del tipo di componenti di sicurezza), VI (esame finale) e X (verifica di un unico prodotto); tale autorizzazione veniva confermata (dopo l’entrata in vigore del regolamento, quindi nella vigenza della disciplina transitoria di cui al su richiamato art. 10 del d.P.R. n. 162 del 1999) con decreto ministeriale 15.09.2000 (in G.U. n. 228 del 29.09.2000), avente validità triennale; entrato in vigore il d.P.R. n. 162 del 1999, la ricorrente veniva inoltre “notificata” alla Commissione europea quale organismo di certificazione per le valutazioni di conformità di cui agli allegati V.b, VI e X della direttiva; le autorizzazioni erano successivamente rinnovate con decreti aventi validità triennale, fino al decreto 28.12.2009, pubblicato il 30.01.2010.
4.2. Quanto alle vicende successive alla scadenza di tale ultimo rinnovo, ed all’entrata in vigore del regolamento CE n. 765 del 2008, risulta anche dalla sentenza di primo grado che: con nota prot. n. 16846 dell’11.05.2012, la ricorrente chiedeva al Ministero dello sviluppo economico la proroga dell’autorizzazione; con nota prot. n. 0151034 del 04.07.2012, il Ministero dello sviluppo economico comunicava che, “a seguito dell’applicazione del regolamento 765/2008/CE del Parlamento e del Consiglio che pone norme in materia di accreditamento e con la nomina il 22/12/2009 dell’Ente Unico nazionale di accreditamento e conseguenti convenzioni stipulate con Accredia il 13 e 22 giugno 2011, condizione propedeutica per le autorizzazioni al rilascio della certazione CE è l’accreditamento ai sensi delle pertinenti norme tecniche” e che “Presso gli uffici ministeriali la domanda non è stata quindi istruita, ma solo dichiarata ricevibile”, sicché “per quanto sopra esposto la società in indirizzo è invitata a corrispondere direttamente con l’Ente Unico di accreditamento”.
Con nota prot. n. 17056 dell’11.07.2012, inviata ad Accredia e, per conoscenza, al Ministero dello sviluppo economico, la ricorrente rilevava che l’autorizzazione richiesta era necessaria solo per lo svolgimento delle verifiche periodiche e straordinarie e pertanto – dichiarando di essere disposta a rinunciare alla valutazione di conformità in favore di altri organismi – chiedeva di essere valutata solo al fine dello svolgimento dell’attività di verifica e/o al fine della certificazione della conformità per gli allegati VI o X (allegati utili ai fini della effettuazione delle verifiche periodiche ai sensi dell’art. 13 d.P.R. 162/1999, come modificato).
Con successiva nota prot. n. 17209 del 23.07.2012, inviata al Ministero, e per conoscenza ad Accredia, la ricorrente esponeva la tesi, poi sostenuta nella presente sede giudiziale, della necessaria differenziazione tra l’attività di certificazione di conformità di cui al capo I e l’attività di verifica periodica e straordinaria di cui al capo II del d.P.R. n. 162 del 1999.
Frattanto proseguiva l’interlocuzione diretta con Accredia (svoltasi secondo quanto esposto sia negli scritti di parte del primo grado che in sentenza), finalizzata al rilascio dell’accreditamento richiesto con la domanda dell’11 luglio 2012.
In pendenza del procedimento per l’accreditamento da parte di Accredia, la ricorrente otteneva dal Ministero, con decreto del 12.02.2013, una proroga dell’autorizzazione fino al 31.07.2013, ai soli fini dell’attività di verifica degli artt. 13 e 14; una ulteriore proroga era negata con decreto ministeriale del 18.07.2013.
Completata la procedura di accreditamento, nel febbraio 2014, la ricorrente conseguiva dal Ministero, con decreto del 17.03.2014, un’autorizzazione (fino al 3 febbraio 2018, data di scadenza del certificato di accreditamento) all’effettuazione sia della valutazione di conformità di cui all’allegato VI che dell’attività di verifica degli artt. 13 e 14, basata su certificato di accreditamento rilasciato da Accredia.
4.3. Quanto alla DIA/SCIA presentata alle Regioni ed alle Province autonome e al rigetto da parte degli enti locali, la presentazione della SCIA è stata effettuata da Ic. Il. -malgrado il decreto di autorizzazione frattanto ottenuto il 17 marzo 2014- con unica nota prot. n. 19405 del 18 aprile 2014, inviata a mezzo pec a tutte le Regioni e province autonome, nonché per conoscenza al Ministero dello Sviluppo Economico, al Ministero della Salute e alla Conferenza Stato-Regioni, al fine di ottenere, secondo la procedura dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990, l’autorizzazione permanente all’effettuazione delle verifiche periodiche e straordinarie di cui agli artt. 13 e 14 del d.P.R. n. 162 del 1999.
Senza alcuna richiesta da parte loro, il Ministero dello Sviluppo Economico ha comunicato agli enti locali di essere competente per legge ad autorizzare i singoli Organismi di valutazione (cfr. nota prot. n. 0112371 del 17.06.2014); gli enti locali interessati hanno, poi, a loro volta, adottato i provvedimenti negativi impugnati, aventi ad oggetto le DIA/SCIA proposte da Ic. Il..
4.4. Quanto alle revoche dell’accreditamento e dell’autorizzazione ministeriale, la prima è intervenuta da parte di Accredia (dopo la comunicazione di sospensione per morosità con nota in data 6 maggio 2014) mediante delibera della revoca dell’accreditamento adottata nella riunione del 17 novembre 2014; alla revoca dell’accreditamento ha fatto seguito la revoca del decreto ministeriale di autorizzazione, con decreto ministeriale del 23 dicembre 2014, fondata sul sopravvenuto mancato possesso dell’accreditamento.
5. Impugnati tali ultimi atti (e quelli presupposti), la sentenza ha respinto nel merito i motivi di ricorso e i motivi aggiunti, per le seguenti sostanziali ragioni:
– la normativa regolamentare di riferimento – in specie, l’art. 13 del d.P.R. n. 162 del 1999, per le verifiche periodiche, richiamato per le verifiche straordinarie dal successivo art. 14, nei testi via via applicabili ratione temporis, sopra riportati- va interpretata nel senso che (anche) tali verifiche debbano essere eseguite, previa apposita autorizzazione ministeriale, da organismi certificatori “notificati” alla Commissione europea e, dopo l’entrata in vigore del regolamento n. 765/2008, accreditati ai sensi di tale ultimo regolamento;
– unico organismo nazionale autorizzato a svolgere l’attività di accreditamento degli organismi privati di certificazione è Accredia;
– pertanto, una volta revocato l’accreditamento di Ic. Il. da parte di Accredia (a causa di un contenzioso inerente alla convenzione di accreditamento, che esula dall’oggetto del presente giudizio, per come chiarito con la statuizione di rigetto dell’eccezione di difetto di giurisdizione, non appellata), è legittimo il decreto di revoca dell’autorizzazione impugnato, adottato dal Ministero delle sviluppo economico in data 23 dicembre 2014;
– essendo necessario un apposito provvedimento di autorizzazione ministeriale per le attività di verifica periodica e straordinaria degli ascensori, in forza delle richiamate disposizioni regolamentari, non è applicabile la disciplina della SCIA di cui all’art. 19 della legge n. 241 del 1990, né la relativa competenza può essere riconosciuta alle Regioni e province autonome.
5.1. L’appellante censura tale ricostruzione normativa, nonché le ragioni che il Tribunale amministrativo regionale ha posto a fondamento, per un verso, del rigetto delle correlate questioni di illegittimità del d.P.R. n. 162 del 1999 (per violazione di norme costituzionali in tema di riparto di competenze tra Stato e Regioni e per la ritenuta necessità della legge formale), per altro verso, del rigetto delle questioni di illegittimità costituzionale delle norme statali di riferimento.
6. Precisamente, con un primo ordine di censure (sub A.2), l’appellante sostiene che:
– 1) la legge n. 59 del 1997 nulla avrebbe previsto in merito alla materia in questione (verifiche periodiche e straordinarie degli ascensori); la materia, già prima della riforma del titolo V della Costituzione era riservata alla competenza di regioni e province autonome, come da art. 6, lettere m) ed n), nonché artt. 11, 14, 18 e 20 della legge 23 dicembre 1978, n. 833; in particolare, le verifiche periodiche atterrebbero alla materia della “tutela e sicurezza del lavoro” e a quella della “tutela della salute”, di cui all’art. 117 Cost., cioè a materie di competenza concorrente; anche dopo la riforma del titolo V della parte II della Costituzione queste materie sono ascritte alla competenza concorrente, per la quale spettano alle Regioni sia la potestà legislativa (salvo che per i principi fondamentali) che la potestà regolamentare; il d.P.R. n. 162 del 1999 non avrebbe potuto intaccare tale ripartizione, incidendo sull’assetto organizzato dalla legge n. 833 del 1978; né tale efficacia potrebbe essere riconosciuta al detto d.P.R., perché avente valenza di regolamento di attuazione di direttive comunitarie e/o di delegificazione ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988;
2) la tesi della competenza regionale, sostenuta dalla Ic. Il., troverebbe conferma nella sentenza di questo Consiglio di Stato, n. 511/2014, pronunciata nell’ambito di una controversia nella quale si è inserita anche una decisione della Corte Costituzionale, 21 marzo 2005, n. 121, a seguito del conflitto di attribuzione sollevato dalla Provincia autonoma di Bolzano in ordine al riparto di competenza (amministrativa) tra Stato e province autonome in tema di rilascio dell’autorizzazione allo svolgimento delle verifiche sugli ascensori.
Dai principi espressi mediante tali decisioni, discenderebbe, non solo l’illegittimità (e/o la nullità ) di tutti gli atti di normazione secondaria gravati dall’appellante e l’illegittimità delle note con cui gli enti locali si sono spogliati di una competenza che apparterrebbe loro, ma anche, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, l’illegittimità costituzionale della legge n. 128 del 1998, art. 32 e della legge n. 59 del 1997, art. 20, commi 2 e 8 (in relazione all’allegato 1, n. 7) per violazione del combinato disposto di cui agli artt. 117, commi 3 e 6, e 118 Cost. e 6, lettera n), della legge n. 833 del 1978 e 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131;
3) gli articoli di legge predetti sarebbero inoltre costituzionalmente illegittimi per violazione dell’art. 70 della Costituzione, perché mancanti della disciplina sostanziale della materia, la quale soltanto avrebbe consentito – ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988 – di autorizzare l’esercizio della potestà regolamentare del Governo mediante regolamento di delegificazione e di abrogare perciò le norme di legge previgenti; invece, l’art. 20, comma 8, della legge n. 59 del 1997 conterrebbe soltanto dei principi generali, chiaramente insufficienti, poiché i regolamenti di delegificazione presuppongono la previa definizione, da parte della legge, di norme generali regolatrici della materia, che sono dotate di ben maggiore specificità rispetto ai principi generali. Analogamente sarebbe accaduto con l’art. 32 della legge n. 128 del 1999, nonché con l’art. 4 della legge n. 99 del 2009.
6.1. Con un secondo ordine di censure (sub A.3) l’appellante sostiene che, contrariamente a quanto ritenuto in sentenza, l’accreditamento non sarebbe un presupposto dell’autorizzazione, sulla base della normativa comunitaria e della normativa nazionale primaria, sia perché la direttiva 96/16/CE (c.d. direttiva ascensori) ed il regolamento n. 765/2008 nulla prescriverebbero in ordine all’attività di manutenzione né disporrebbero che i soggetti competenti debbano essere autorizzati o accreditati; sia perché la legge n. 128 del 1998, art. 32 (che detta i principi informatori del regolamento, anche in attuazione della direttiva) non conterrebbe alcuna disposizione relativa ai controlli per la fase di esercizio degli ascensori, né farebbe alcun riferimento alla procedura di accreditamento, al pari, del resto, del d.P.R. n. 162 del 1999 (per lo meno nel testo antecedente alle modifiche apportate con il d.P.R. n. 8 del 2015).
6.3. Con un terzo ordine di censure (sub A.4), l’appellante critica la sentenza nella parte in cui ha escluso che per l’attività di verifica in questione sia applicabile la disciplina della SCIA di cui all’art. 19 della legge n. 241 del 1990.
L’appellante torna a sostenere che la normativa primaria non imporrebbe il ricorso al regime autorizzatorio e che la valutazione della p.a. sarebbe limitata ad un accertamento del possesso, in capo al richiedente, di requisiti stabiliti ex ante, dal momento che l’attività di verifica degli ascensori si risolverebbe in una mera allegazione di documenti precostituiti.
7. Merita affrontare unitamente alle censure fin qui illustrate le questioni di illegittimità costituzionale riproposte dall’appellante al punto sub B.5 dell’atto di appello.
7.1. Esse riguardano l’art. 32 della legge 24 aprile 1998, n. 128 (Legge comunitaria 1995-1997), per violazione delle seguenti disposizioni costituzionali:
– 1) artt. 10, 11 e 70 della Costituzione e per violazione delle norme interposte rappresentate dall’art. 17, comma 1, in particolare lett. a), della legge n. 400 del 1988, e dalla legge 9 marzo 1989, n. 86 (Norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari), per violazione della riserva di legge comunitaria di cui agli artt. 3, comma 1, lett. b), e 4, comma 3, della legge n. 86 del 1989;
– 2) artt. 10, 11 ed anche 117, comma 1, della Costituzione, in riferimento alla direttiva 95/16/CE (direttiva “ascensori”), per non conformità della legislazione nazionale a tale direttiva; medesima denuncia di illegittimità costituzionale è estesa dall’appellante all’art. 4 della legge n. 99 del 2009 (di attuazione del regolamento CEE n. 765/2008);
– 3) art. 41 della Costituzione, per contrasto con il principio di libertà dell’iniziativa economica delle restrizioni imposte in tema di verifiche periodiche e straordinarie degli ascensori, laddove la disciplina comunitaria nulla prevede al riguardo; medesima denuncia di illegittimità costituzionale è estesa dall’appellante all’art. 4 della legge n. 99 del 2009 (di attuazione del regolamento CEE n. 765/2008);
– 4) art. 70 della Costituzione, per il tramite della violazione delle norme interposte degli artt. 17 della legge n. 400 del 1988 e 20 della legge n. 59 del 1997, nonché artt. 118 e 120 della Costituzione perché l’art. 32 della legge 128 del 1998 avrebbe inciso sulle competenze amministrative per le verifiche periodiche spettanti alle Regioni.
8. I motivi di appello sono infondati e le questioni di legittimità costituzionale sono in parte infondate ed in parte irrilevanti.
8.1. Il testo degli articoli 13 e 14 del d.P.R. n. 162 del 1999, sia prima che dopo le modifiche del 2015, è inequivocabilmente nel senso che le verifiche periodiche e straordinarie sono consentite soltanto ai privati che siano autorizzati, in quanto organismi di certificazione di conformità ai sensi degli allegati VI e X ovvero anche, dopo le modifiche del 2015, in quanto organismi di ispezione “di tipo A” accreditati, per le verifiche periodiche sugli ascensori, ai sensi della norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020:2012, e successive modificazioni, dall’unico organismo nazionale autorizzato a svolgere attività di accreditamento ai sensi del regolamento (CE) n. 765/2008.
La disciplina dettata dal regolamento è incompatibile con la procedura di SCIA ex art. 19 della legge n. 241 del 1990 e fa capo agli organi statali, presupponendo, come detto, sia per l’una categoria che per l’altra l’accreditamento ai sensi del regolamento (CE) n. 765/2008 e l’autorizzazione ministeriale.
Di qui la conformità alle disposizioni regolamentari dell’operato sia del Ministro dello Sviluppo Economico, per aver revocato l’autorizzazione ministeriale a seguito della revoca dell’accreditamento di Ic. Il., sia delle Regioni e delle Province autonome per aver negato la praticabilità del procedimento di SCIA.
8.2. Quindi le domande di annullamento avanzate dalla ricorrente in tanto potrebbero avere seguito in quanto si ritenesse l’illegittimità del regolamento di cui al d.P.R. 30 aprile 1999, n. 162, art. 13.
8.2.1. Al riguardo si può convenire con l’appellante nell’escludere che la direttiva 95/16/CE abbia imposto l’attribuzione dell’attività delle verifiche di sicurezza agli organismi di certificazione della conformità e/o a soggetti accrediti ai sensi di tale ultimo regolamento.
Per come si evince dall’ambito di applicazione (capitolo I) e dal contenuto della direttiva, questa riguarda la conformità del prodotto (ascensori e componenti di sicurezza) alla normativa comunitaria, per il conseguimento del marchio CE (come da procedura di valutazione della conformità di cui al capitolo II e marcatura CE, di cui al capitolo III), ai fini della commercializzazione dell’ascensore (che “ha luogo allorché l’installatore mette per la prima volta l’ascensore a disposizione dell’utente”: art. 1, paragrafo 4).
In particolare, la direttiva dispone, al primo paragrafo dell’articolo 2, che gli Stati membri sono tenuti ad adottare “tutte le disposizioni necessarie affinché : gli ascensori cui si applica la presente direttiva possano essere commercializzati e messi in servizio soltanto se, correttamente installati, sottoposti a manutenzione adeguata ed utilizzati secondo la loro destinazione, non mettono a rischio la sicurezza e la salute delle persone e eventualmente la sicurezza dei beni”.
La direttiva non si occupa invece della manutenzione e dei controlli successivi alla commercializzazione ed all’installazione dell’ascensore, se non nel quarto paragrafo del medesimo articolo 2, il quale stabilisce che “fatti salvi i paragrafi 1, 2 e 3, la presente direttiva lascia impregiudicata la facoltà degli Stati membri di stabilire, nell’osservanza del trattato, le prescrizioni che ritengano necessarie per garantire la protezione delle persone allorché gli ascensori in questione sono messi in servizio e utilizzati, purché esse non implichino modifiche di questi ascensori rispetto a quanto disposto dalla presente direttiva”.
Contrariamente a quanto ritenuto in sentenza – la cui motivazione, pur in linea con le difese dell’Avvocatura dello Stato, va perciò parzialmente corretta – la previsione appena riportata esclude dall’ambito di operatività e di attuazione della direttiva la “sicurezza degli ascensori… in quanto garantita nel tempo dall’effettuazione di adeguate operazioni di manutenzione”.
La direttiva comunitaria lascia, cioè, al legislatore nazionale ampia libertà di scelta in merito alla regolamentazione di queste operazioni, vale a dire sia dell’attività di manutenzione che dell’attività di verifica periodica e straordinaria di sicurezza, non solo quanto ai tempi ed alle modalità di svolgimento dell’una e dell’altra, ma anche quanto ai soggetti abilitati ed agli organi competenti per l’abilitazione.
8.2.2. Ne consegue che soltanto le disposizioni del capo I (artt. 1-10) del d.P.R. n. 162 del 1999, sono attuative della direttiva, poiché riguardano la commercializzazione dell’ascensore e dei componenti di sicurezza e la messa in esercizio, intesa come “prima utilizzazione dell’ascensore o del componente di sicurezza” (art. 2), ed in particolare i requisiti essenziali di sicurezza e di tutela della salute (art. 4), le norme tecniche nazionali che traspongono le norme armonizzate (art. 5), la procedura di valutazione di conformità e gli organismi certificatori (artt. 6 e 9) e la marcatura CE (art. 7).
Non sono invece attuative della direttiva comunitaria le disposizioni di cui al capo II (artt. 11 e seg.), che, fatte salve le norme di rinvio, finali e transitorie, le abrogazioni e l’entrata in vigore (artt. 18-21), concernono l’esercizio ed il funzionamento degli ascensori, ed in particolare, la comunicazione di messa in esercizio (art. 12), le verifiche periodiche (art. 13), le verifiche straordinarie (art. 14), la manutenzione (art. 15), i documenti (art. 16) e i divieti di esercizio (art. 17).
La rilevanza di tale secondo capo del regolamento è meramente interna.
8.2.3. Siffatta conclusione si pone in linea di continuità col precedente di questo Consiglio di Stato, VI, 4 febbraio 2014, n. 511, richiamato dall’appellante; se ne condivide l’affermazione secondo cui “Alla direttiva 95/16/CE del Parlamento europeo e del Consiglio “per il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative agli ascensori” (c.d. direttiva ascensori) è stata data attuazione con il d.P.R. 30 aprile 1999, n. 162 (Regolamento recante norme per l’attuazione della direttiva 95/16/CE sugli ascensori e di semplificazione dei procedimenti per la concessione del nulla osta per ascensori e montacarichi, nonché della relativa licenza di esercizio), nel cui Capo II sono contenute le disposizioni relative alle verifiche straordinarie, che di loro non attengono alla stretta attuazione della direttiva medesima, contenuta nel Capo I.”.
Ad identiche conclusioni era giunta tra l’altro anche la Corte Costituzionale, con la sentenza, pure richiamata dall’appellante, del 25 marzo 2005, n. 121, nella cui motivazione si legge infatti che: “[…] la direttiva comunitaria 95/16/CE relativa agli ascensori opera una netta distinzione tra la disciplina in tema di omologazione degli ascensori (certificazione di conformità CE), che deve essere effettuata prima della loro commercializzazione da organismi autorizzati dagli Stati membri, qualificati come organismi notificati (v. art. 8, commi 1 e 2, e art. 9, che nel comma 3 prevede la revoca dell’autorizzazione qualora l’organismo notificato non soddisfi più i criteri di cui all’allegato VII), e la facoltà degli Stati membri di stabilire le prescrizioni ritenute necessarie per garantire la protezione delle persone dopo che gli ascensori sono messi in servizio e utilizzati (art. 2, comma 4). Nel preambolo della direttiva comunitaria risulta poi evidente il collegamento tra la materia trattata e la sicurezza e la salute delle persone. […]. In conformità a quanto previsto dalla direttiva comunitaria, il decreto [n. d.r.: d.P.R. 30 aprile 1999, n. 162] disciplina nel capo I le procedure relative alla valutazione di conformità dei componenti di sicurezza e degli ascensori e alla marcatura CE, necessarie alla commercializzazione e alla messa in esercizio degli impianti, prevedendo in particolare che tali procedure devono essere espletate da organismi all’uopo autorizzati, la cui designazione va notificata alla Commissione dell’Unione europea, e che l’autorizzazione deve essere revocata nel caso in cui l’organismo notificato non soddisfi più i requisiti di cui all’allegato VII (artt. 6-9). Il capo II contiene invece (alla stregua di quanto previsto dall’art. 2, comma 4, della direttiva) la disciplina delle verifiche periodiche (art. 13), delle verifiche straordinarie (art. 14) e della manutenzione (art. 15), cioè di attività che presuppongono la già avvenuta messa in esercizio degli ascensori (art. 12) e sono pertanto estranee ai contenuti della direttiva 95/16/CE”.
8.3. La diversa portata delle disposizioni regolamentari contenute nei due capi di cui si compone il d.P.R. n. 162 del 1999 si evince, peraltro, già dall’intitolazione e dal preambolo del testo normativo nella sua versione originaria.
E’ particolarmente significativo infatti che il titolo originario sia quello di “Regolamento recante norme per l’attuazione della direttiva 95/16/CE sugli ascensori e di semplificazione dei procedimenti per la concessione del nulla osta per ascensori e montacarichi, nonché della relativa licenza di esercizio”, così come è altrettanto significativo che nel preambolo siano richiamati, per un verso, la legge 24 aprile 1998, n. 128 (cioè la legge comunitaria 1999, il cui art. 32 contiene le disposizioni per l’attuazione con regolamento della direttiva “ascensori”) e a seguire la direttiva 95/16/CE concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative agli ascensori, nonché, per altro verso, l’articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59, allegato 1, n. 7, e successive modificazioni e, a seguire, la legge 24 ottobre 1942, n. 1415 (Impianto ed esercizio di ascensori e di montacarichi in servizio privato), il decreto del Presidente della Repubblica 24 dicembre 1951, n. 1767 (contenente il regolamento per l’esecuzione della legge n. 1415 del 1942), il decreto del Presidente della Repubblica 29 maggio 1963, n. 1497 (di approvazione del regolamento per gli ascensori ed i montacarichi in servizio privato).
Si tratta, all’evidenza, di un regolamento “misto”, nel senso che ha valenza sia di regolamento di attuazione di direttiva comunitaria, sia di regolamento di delegificazione.
Precisamente, “le norme per l’attuazione della direttiva 95/16/CE sugli ascensori”, di cui al capo I hanno come fonte della potestà regolamentare l’art. 4 della legge 9 marzo 1989, n. 86 e succ. mod. e l’art. 32 della legge comunitaria 24 aprile 1998 n. 128 (1. Il regolamento da emanare a norma dell’articolo 4 della legge 9 marzo 1989, n. 86, e successive modificazioni, per adeguare l’ordinamento italiano alla direttiva 95/16/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, si attiene alle disposizioni contenute nella medesima direttiva e, in particolare, ai seguenti principi generali:
a) disporre che gli ascensori, con i relativi componenti di sicurezza, siano messi in commercio e in servizio solo se rispondono ai requisiti di sicurezza e salute previsti dalla direttiva 95/16/CE.
Eventuali prescrizioni aggiuntive non potranno comunque obbligare ad introdurre modifiche agli ascensori rispetto a quanto previsto dalla direttiva 95/16/CE;
b) considerare conformi a tutte le prescrizioni di cui alla lettera a) gli ascensori e i relativi componenti muniti della marcatura CE e accompagnati dalla dichiarazione CE di conformità ;
c) prevedere la pubblicazione delle norme nazionali che recepiscono le norme armonizzate, nonchè delle norme e specifiche tecniche nazionali rivolte alla corretta applicazione dei requisiti essenziali di sicurezza e di salute;
d) prevedere che siano adottate le misure dell’immediato ritiro dal mercato e del divieto di commercializzazione e messa in esercizio di ascensori e relativi componenti di sicurezza che, nonostante la marcatura CE e l’utilizzazione in conformità alla sua destinazione, mettono a rischio la sicurezza e la salute delle persone e la sicurezza dei beni, dandone immediata comunicazione alla Commissione delle Comunità europee;
e) prevedere specificamente gli obblighi che gravano sul fabbricante, sul suo mandatario con sede nella Unione europea, sull’installatore, sulla persona responsabile del progetto dell’ascensore, sulla persona che commercializza quest’ultimo o il componente di sicurezza, nonchè su chi costruisce l’ascensore o il componente di sicurezza per uso personale;
f) prevedere presupposti e modalità di designazione dei componenti degli organismi incaricati di effettuare le procedure di controllo, con la specificazione dei compiti e degli esami di competenza;
g) determinare le modalità di apposizione della marcatura CE e le misure per correggere o per ritirare dal mercato l’ascensore e il componente di sicurezza ai quali sia stata indebitamente apposta la marcatura CE.).
A tali principi generali risponde evidentemente il capo I del d.P.R. n. 162 del 1999.
Le norme del capo II riguardano la seconda finalità del regolamento, individuata nel titolo come quella “di semplificazione dei procedimenti per la concessione del nulla osta per ascensori e montacarichi, nonché della relativa licenza di esercizio” ed hanno perciò come fonti primarie della potestà regolamentare l’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400 e l’art. 20, comma 8, della legge n. 59 del 1997.
8.3.1. Poiché nel presente giudizio è contestata la legittimità dell’art. 13, e, per la parte in cui vi fa rinvio, anche dell’art. 14, contenuti nella parte II del d.P.R. n. 162 del 1999, non rilevano ai fini della decisione tutte le questioni poste dalla Ic. Il., sia in punto di legittimità delle norme regolamentari in riferimento alle previsioni degli artt. 3 e 4, comma 3, della legge n. 86 del 1989 e dell’art. 32 della legge n. 128 del 1998, che in punto di legittimità costituzionale dello stesso art. 32.
Quest’ultimo, riguardando, come detto, il capo I del regolamento, attuativo della direttiva “ascensori”, resta estraneo al presente giudizio; di qui l’irrilevanza delle questioni di legittimità costituzionale (ri)proposte al punto B.5 dell’atto di appello.
8.4. La legittimità delle disposizioni regolamentari degli artt. 13 e 14 del d.P.R. n. 162 del 1999 va invece vagliata in riferimento all’art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa) applicabile ratione temporis (vale a dire nel testo vigente al 30 aprile 1999).
L’art. 20 riguarda “la delegificazione di norme concernenti procedimenti amministrativi, anche coinvolgenti amministrazioni centrali locali o autonome” (comma 1) e, per quanto qui rileva, prevede, nel testo applicabile:
– al comma 2 che “In sede di attuazione della delegificazione, il Governo individua, con le modalità di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, i procedimenti o gli aspetti del procedimento che possono essere autonomamente disciplinati dalle regioni e dagli enti locali.”;
– al comma 5 che “I regolamenti si conformano ai seguenti criteri e princì pi:
a) semplificazione dei procedimenti amministrativi, e di quelli che agli stessi risultano strettamente connessi o strumentali, in modo da ridurre il numero delle fasi procedimentali e delle amministrazioni intervenienti, anche riordinando le competenze degli uffici, accorpando le funzioni per settori omogenei, sopprimendo gli organi che risultino superflui e costituendo centri interservizi dove raggruppare competenze diverse ma confluenti in una unica procedura;
b) riduzione dei termini per la conclusione dei procedimenti e uniformazione dei tempi di conclusione previsti per procedimenti tra loro analoghi;
c) regolazione uniforme dei procedimenti dello stesso tipo che si svolgono presso diverse amministrazioni o presso diversi uffici della medesima amministrazione;
d) riduzione del numero di procedimenti amministrativi e accorpamento dei procedimenti che si riferiscono alla medesima attività, anche riunendo in una unica fonte regolamentare, ove ciò corrisponda ad esigenze di semplificazione e conoscibilità normativa, disposizioni provenienti da fonti di rango diverso, ovvero che pretendono particolari procedure, fermo restando l’obbligo di porre in essere le procedure stesse;
e) semplificazione e accelerazione delle procedure di spesa e contabili, anche mediante adozione ed estensione alle fasi di integrazione dell’efficacia degli atti, di disposizioni analoghe a quelle di cui all’articolo 51, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni;
f) trasferimento ad organi monocratici o ai dirigenti amministrativi di funzioni anche decisionali, che non richiedano, in ragione della loro specificità, l’esercizio in forma collegiale, e sostituzione degli organi collegiali con conferenze di servizi o con interventi, nei relativi procedimenti, dei soggetti portatori di interessi diffusi;
g) individuazione delle responsabilità e delle procedure di verifica e controllo;
g-bis) soppressione dei procedimenti che risultino non più rispondenti alle finalità e agli obiettivi fondamentali definiti dalla legislazione di settore o che risultino in contrasto con i principi generali dell’ordinamento giuridico nazionale o comunitario;
g-ter) soppressione dei procedimenti che comportino, per l’amministrazione e per i cittadini, costi più elevati dei benefici conseguibili, anche attraverso la sostituzione dell’attività amministrativa diretta con forme di autoregolamentazione da parte degli interessati;
g-quater) adeguamento della disciplina sostanziale e procedimentale dell’attività e degli atti amministrativi ai principi della normativa comunitaria, anche sostituendo al regime concessorio quello autorizzatorio;
g-quinquies) soppressione dei procedimenti che derogano alla normativa procedimentale di carattere generale, qualora non sussistano più le ragioni che giustifichino una difforme disciplina settoriale;
g-sexies) regolazione, ove possibile, di tutti gli aspetti organizzativi e di tutte le fasi del procedimento;
g-septies) adeguamento delle procedure alle nuove tecnologie informatiche “;
– al comma 7 che “Le regioni a statuto ordinario regolano le materie disciplinate dai commi da 1 a 6 nel rispetto dei princì pi desumibili dalle disposizioni in essi contenute, che costituiscono princì pi generali dell’ordinamento giuridico. Tali disposizioni operano direttamente nei riguardi delle regioni fino a quando esse non avranno legiferato in materia. Entro due anni dalla data di entrata in vigore della presente legge, le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono ad adeguare i rispettivi ordinamenti alle norme fondamentali contenute nella legge medesima.”;
– al comma 8 che “In sede di prima attuazione della presente legge e nel rispetto dei principi, criteri e modalità di cui al presente articolo, quali norme generali regolatrici, sono emanati appositi regolamenti ai sensi e per gli effetti dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per disciplinare i procedimenti di cui all’allegato 1 alla presente legge, nonchè le seguenti materie: [omissis]”;
– all’allegato 1, punto 7, il “Procedimento per la concessione del nulla osta per ascensori e montacarichi, nonché della relativa licenza di esercizio: legge 24 ottobre 1942, n. 1415, e successive modificazioni; regolamento approvato con decreto del Presidente della Repubblica 24 dicembre 1951, n. 1767; regolamento approvato con decreto del Presidente della Repubblica 29 maggio 1963, n. 1497; decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, articolo 19”.
Il d.P.R. n. 162 del 1999 è stato perciò emanato in sede di prima attuazione, in base a quanto previsto dall’art. 20, comma 8, allegato 1, n. 7.
8.4.1. Il capo II del d.P.R. n. 162 del 1999 disciplina la materia oggetto dei richiamati testi normativi e regolamentari, alla cui abrogazione, per previsione della legge di delegificazione, si sarebbe dovuti pervenire, appunto, a seguito dell’esercizio della potestà regolamentare da parte del Governo.
Si tratta, in particolare, della legge 24 ottobre 1942, n. 1415 e del regolamento di attuazione, che contenevano, tra l’altro, la regolamentazione della licenza d’esercizio degli ascensori, la quale contemplava proprio le verifiche periodiche e straordinarie, la cui disciplina è confluita negli artt. 13 e 14 del regolamento c.d. di delegificazione. Dato ciò, quest’ultimo, riformulata la normativa di riferimento, ha disposto, in conformità all’indicazione contenuta nella legge di delegificazione, l’abrogazione dell’intera legge n. 1415 del 1942 e degli articoli in vigore del regolamento di esecuzione (nonché dell’art. 60 del r.d. 18 giugno 1931, n. 733, richiamato, unitamente alle altre disposizioni speciali in materia di impianto e di esercizio di ascensori dello stesso T.U.L.P.S., dal d.P.R. n. 616 del 1977, art. 19, pure questo richiamato dalla legge n. 59 del 1997).
Va perciò smentito l’assunto di partenza dell’appellante secondo cui la legge n. 59 del 1997 nulla avrebbe previsto in tema di verifiche periodiche o straordinarie.
8.4.2. Le previsioni regolamentari dei ridetti artt. 13 e 14 non violano le previsioni della legge n. 59 del 1997 e sono conformi ai principi ed ai criteri direttivi dettati dall’art. 20, comma 5, laddove hanno attribuito l’esecuzione delle attività di verifica, sia periodica che straordinaria, a diversi soggetti pubblici e privati, ricomprendendo nel novero di questi ultimi gli organismi di certificazione della conformità sulla direttiva ascensori e, dopo la modifica del 2015, i soggetti accreditati come organismi ispettivi di “tipo A”.
Ed invero, per un verso, risultano attuati gli obiettivi di semplificazione e di accorpamento di cui alle diverse lettere del comma 5, per altro verso, l’individuazione dei soggetti privati autorizzabili riferita agli organismi accreditati ai sensi del regolamento n. 765 del 2008, è coerente con i detti obiettivi ed è altresì espressione di una scelta proporzionata e ragionevole, anche quanto alle necessità della considerazione unitaria della materia della sicurezza degli ascensori (rilevante appunto in tale prospettiva, piuttosto che in quella utilizzata nella sentenza di primo grado per ricondurre anche il capo II del regolamento alla direttiva comunitaria).
8.4.3. Nemmeno è da ritenere, contrariamente a quanto assume l’appellante, che, così disponendo, il regolamento abbia invaso un ambito -quello dell’individuazione dei soggetti autorizzabili e degli organi competenti al rilascio dell’autorizzazione- che sarebbe stato riservato alla legge o che la legge n. 59 del 1997 avrebbe dovuto a sé riservare.
Fatto salvo quanto si dirà trattando della legittimità costituzionale dell’art. 20 della legge n. 59 del 1997, il primo profilo di censura è infondato, alla stregua di quanto detto a proposito della materia che avrebbe dovuto formare oggetto del regolamento di delegificazione.
La materia era tutta intera quella contemplata dalle norme vigenti in tema di licenza d’esercizio degli ascensori, ivi compresa, perciò, l’individuazione dei soggetti da autorizzare e degli organi competenti al rilascio dell’autorizzazione.
Peraltro, non appare pertinente il riferimento ripetutamente effettuato negli scritti di parte appellante -sia pure al diverso fine di sostenere la competenza regionale- alle disposizioni della legge 23 dicembre 1978, n. 833, in specie agli artt. 14 e 20, in tema di attività di prevenzione riservate alle Unità sanitarie locali. L’art. 13 del d.P.R. n. 162 del 1999, mantiene, infatti, tra i soggetti di diritto pubblico abilitati alle verifiche periodiche e straordinarie degli ascensori, alla lettera a), “l’azienda sanitaria locale competente per territorio, ovvero, l’ARPA, quando le disposizioni regionali di attuazione della legge 21 gennaio 1994, n. 61, attribuiscono ad essa tale competenza”. Tale previsione, nell’assetto definito dalla legge n. 59 del 1997, art. 20, comma 8, allegato 1 n. 7, e dal d.P.R. n. 162 del 1999, nulla ha a che vedere col riparto delle competenze legislative ed amministrative tra Stato e Regioni.
8.4.4. Né l’assetto normativo predetto ha comportato la violazione della direttiva “ascensori”. Sebbene la direttiva 95/16/CE riguardi soltanto la certificazione di conformità, essa non vieta affatto, come sembra presupporre l’appellante, un “cumulo necessario” nello stesso soggetto delle qualità di organismo certificatore della qualità e di organismo abilitato alle verifiche periodiche. Si è già detto che riguardo alla disciplina di tale ultima attività la direttiva ha lasciato liberi gli Stati membri di determinarsi nel modo ritenuto il più adatto a garantire la sicurezza nella fase di esercizio degli ascensori: ciò, che appunto non preclude, ma anzi, come detto, rende ragionevole e proporzionata la scelta del legislatore nazionale di riservare l’autorizzazione per le verifiche periodiche e straordinarie di sicurezza ad organismi notificati e accreditati.
8.5. Quanto appena detto consente di escludere che possano anche soltanto essere poste questioni di contrasto tra l’art. 20 della legge n. 59 del 1997 e la direttiva “ascensori”.
Restano perciò da affrontare le questioni di illegittimità costituzionale dello stesso art. 20, comma 8, quale fonte del potere regolamentare esercitato con il d.P.R. n. 162 del 1999, poste dalla ricorrente, sia per violazione dell’art. 70 della Costituzione, per asserito mancato rispetto delle previsioni dell’art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988 in tema di regolamenti di delegificazione, sia per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, per asserita violazione del criterio di riparto delle competenze legislative ed amministrative tra Stato e Regioni.
8.5.1. Riguardo alla prima, merita sottolineare che l’art. 20, comma 8, della legge n. 59 del 1997 espressamente prevede che, in sede di prima attuazione della legge, i “principi, criteri e modalità ” di cui allo stesso articolo sono da intendersi quali “norme generali regolatrici” della materia.
Sebbene anche la Corte Costituzionale, in particolare nella sentenza 22 luglio 2005, n. 303, pur dichiarando inammissibile la questione che ne era oggetto per difetto di motivazione sulla rilevanza, abbia mostrato di condividere la “unanime opinione dottrinale secondo cui (data anche l’evidente differenza semantica tra i termini norma” e principio”) le “norme generali regolatrici della materia” hanno, tendenzialmente, una funzione delimitativa più stringente rispetto ai “principi e criteri direttivi””, va sottolineato che comunque esse non possono spingersi – come già rilevato nella sentenza qui appellata – fino a contenere le disposizioni di dettaglio pretese dalla ricorrente in tema di requisiti abilitanti, tipologia di titoli autorizzatori ed amministrazioni competenti al rilascio, nonché procedure da seguire.
Va escluso che la materia dei controlli sugli ascensori sia stata interamente affidata alle scelte dell’esecutivo, sì da comportare la denunciata violazione dell’art. 70 della Costituzione (cfr. Cons. Stato, IV, 10 luglio 2013, n. 3675): l’esercizio della potestà regolamentare risulta limitata nella discrezionalità sia quanto agli obiettivi da perseguire che quanto all’oggetto dell’intervento regolamentare, essendo chiaramente definiti, i primi, dai principi e dai criteri delineati, in specie, nel comma 5 dell’art. 20, ed, il secondo, dal richiamo specificamente fatto alle previgenti fonti normative di rango primario, di cui all’allegato n. 1, punto 7.
8.5.2. Riguardo alla seconda questione, va premesso che poco cambia a considerare la materia oggetto del regolamento di cui al d.P.R. n. 162 del 1999, come rientrante nella potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, comma 2°, ovvero nella potestà legislativa concorrente ai sensi del comma 3°, poiché il citato comma 7 della legge n. 59 del 1997, prevede, in riferimento a quest’ultima, che nelle materie oggetto di delegificazione i principi desumibili dalle disposizioni contenute nello stesso art. 20, commi da 1 a 6, costituiscono principi generali dell’ordinamento giuridico per le regioni ordinarie, operanti fino a che non avranno legiferato in materia, e impongono alle regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano di adeguare i rispettivi ordinamenti alle norme fondamentali contenute nella legge.
Non vi è dubbio, comunque, che, come riconosciuto dallo stesso appellante, l’oggetto della legge, quindi del regolamento di cui al d.P.R. n. 162 del 1999 – del quale è parimenti denunciata l’illegittimità per contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione – riguardi la tutela e sicurezza del lavoro e la tutela della salute, ma anche – come esposto negli scritti delle parti resistenti ed affermato nella sentenza appellata – la materia della pubblica incolumità e della sicurezza (così come intesa dalla Corte Costituzionale, tra l’altro, nella decisione, richiamata nella sentenza appellata, n. 21/2010), nonché l’esigenza di garantire su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.
Di qui la conformità alla Costituzione e la ragionevolezza della scelta effettuata sia dalla legge che dal regolamento mediante l’attribuzione dei compiti di verifica ad organismi accreditati ed autorizzati a livello statale, alla stregua di normativa tecnica e modalità applicative uniformi su tutto il territorio nazionale, essendo la materia a competenza trasversale ed attratta perciò alla potestà dello Stato, in attuazione del principio di sussidiarietà verso l’alto.
A ciò si aggiunga che, una volta che ai soggetti pubblici abilitati alle verifiche si sia inteso affiancare soggetti privati, la competenza statale si radica anche in ragione della tutela della concorrenza, onde garantire l’omogeneità di trattamento degli operatori economici sul territorio nazionale, a tutela del mercato ed in piena attuazione del principio di leale concorrenza nel settore.
Giova precisare, anche in riferimento a quanto previsto dall’art. 20, comma 2, del legge n. 59 del 1997, che con il regolamento di delegificazione si è inteso sostituire e semplificare la normativa statale previgente di cui sopra, escludendo la liberalizzazione delle attività di verifica degli ascensori e prescrivendo requisiti di ordine tecnico ed organizzativo conformi su tutto il territorio nazionale, rendendo incompatibile l’intervento della legislazione regionale soltanto riguardo allo specifico procedimento amministrativo di accreditamento ed autorizzazione regolato in modo uniforme dalla disciplina statale, non anche riguardo all’intera materia dei controlli oggettivamente intesi (in conformità a quanto motivato nella citata sentenza della Corte Costituzionale n. 121 del 2005 e senza smentire le conclusioni raggiunte dal pure citato precedente del Consiglio di Stato, IV, n. 511/2014, che non ha certo messo in dubbio la competenza statale in punto di rilascio e revoca dell’autorizzazione).
8.6. In conclusione, vanno respinte sia le censure di illegittimità delle norme regolamentari sia le questioni di illegittimità costituzionale dell’art. 20 della legge n. 59 del 1997, fonte della potestà regolamentare.
L’infondatezza delle une e delle altre comporta il rigetto dei motivi di appello sub A.1.
Difettano invece di rilevanza le questioni di legittimità costituzionale riproposte sub B.5, poiché riferite a norme non applicabili nel presente giudizio.
9. L’appellante ha inoltre riproposto sotto la lettera B i seguenti motivi di ricorso, attinenti a vizi propri del provvedimento ministeriale di revoca dell’autorizzazione, e precisamente:
1) violazione degli artt. 7 e seg. della legge n. 241 del 1990 per mancata comunicazione di avvio del procedimento;
2) insussistenza dei presupposti previsti, in generale, dall’art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990 per l’adozione dell’atto di revoca;
3) insussistenza dei presupposti previsti, in particolare, dall’art. 9, comma 7, del d.P.R. n. 162 del 1999 per la revoca dell’autorizzazione alla verifica periodica e straordinaria degli ascensori;
4) insussistenza del potere di revoca dell’autorizzazione in presenza del mancato pagamento dei costi relativi all’accreditamento.
9.1. I motivi sono in parte assorbiti dal rigetto di cui sopra e, comunque, infondati, atteso che:
1) essendo l’accreditamento presupposto indefettibile dell’autorizzazione, la revoca di questa ha natura vincolata dalla revoca dell’accreditamento, con gli effetti di cui all’art. 21 octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, nel testo applicabile ratione temporis;
2) la revoca dell’accreditamento, deliberata da Accredia il 17 novembre 2014, è fatto sopravvenuto idoneo alla revoca dell’autorizzazione, adottata con decreto ministeriale del 23 dicembre 2014;
3) la revoca dell’autorizzazione non è stata disposta in applicazione dell’art. 9, comma 7, del d.P.R. n. 162 del 1999, sicché non rileva, in senso favorevole all’appellante, l’asserita insussistenza dei presupposti previsti da tale norma per la revoca dell’autorizzazione nei confronti dell’organismo di certificazione di conformità ;
4) come detto, il rapporto tra Accredia e la società Ic. Il. è rimasto estraneo al presente giudizio, in specie nel presente grado di appello, nel quale unico dato rilevante, per tutto quanto detto sopra, è la mancanza di un valido certificato di accreditamento della società, propedeutico all’autorizzazione ai sensi dell’art. 13 del d.P.R. n. 162 del 1999.
10. L’appello va respinto, assorbendo perciò la questione di inammissibilità del gravame proposto dall’ing. Tilli in proprio.
10.1. La novità e la complessità delle questioni trattate costituiscono eccezionali ragioni di integrale compensazione delle spese processuali.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella – Presidente
Raffaele Prosperi – Consigliere
Valerio Perotti – Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca – Consigliere, Estensore
Anna Bottiglieri – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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