Consiglio di Stato, Sezione terza, Sentenza 30 aprile 2020, n. 2773.
La massima estrapolata:
Secondo il D.Lgs. n. 502/1992, l’offerta delle prestazioni sanitarie è articolata in tre momenti distinti: l’autorizzazione regionale (art. 8-ter), necessaria per realizzare strutture sanitarie e per l’esercizio di attività sanitarie; l’accreditamento istituzionale, necessario per operare per conto del SSN (art. 8-quater), subordinatamente alla rispondenza della struttura ai requisiti ulteriori di qualificazione e in relazione al “fabbisogno di assistenza” definito dalla Regione; il convenzionamento della struttura autorizzata e accreditata con la Regione, “anche attraverso valutazioni comparative della qualità e dei costi “, per accedere alle risorse del SSN.
Sentenza 30 aprile 2020, n. 2773
Data udienza 23 aprile 2020
Tag – parola chiave: Sanità – Accreditamento – Offerta delle prestazioni sanitarie – Fasi – Individuazione – D.Lgs. n. 502/1992 – Autorizzazione – Accreditamento istituzionale – Convenzionamento
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8884 del 2019, proposto dall’Azienda U.L.S.S. n. 6 Euganea, in persona del legale rappresentante pro – tempore, rappresentata e difesa dall’avv. prof. Ch. Ca., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Di Be. St. Ra. srl, in persona del legale rappresentante pro – tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Fr. Ma., con domicilio digitale eletto come da PEC da Registri Giustizia – appellante incidentale
Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro – tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Cr. Za. ed Ez. Za. dell’Avvocatura regionale del Veneto e dall’avv. An. Ma. con domicilio digitale come da PEC da Registri Giustizia e domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma via (…) – appellante incidentale;
Ce. Me. Ra. Sa. Ba. S.r.l. non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto Sezione Terza n. 00912/2019.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Veneto ed il relativo appello incidentale;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della società Di Be. St. Ra. S.r.l. ed il relativo appello incidentale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 aprile 2020 il Cons. Umberto Maiello e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5. del d.l. n. 18/2020 a seguito di camera di consiglio svoltasi in modalità da remoto;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La società Di Be. St. Ra. s.r.l. è una struttura privata autorizzata e accreditata per la macro-area diagnostica per immagini ed opera nel distretto (omissis) dell’Azienda u.l.s.s. n. 6, risultando assegnataria, per il triennio 2017-2020, di un budget pari a Euro 137.414,62 annui in forza della d.g.r. n. 2166/2017.
1.1. In prime cure la suddetta società adiva il TAR per il Veneto impugnando la delibera di Giunta regionale n. 1868/2018, di accreditamento del controinteressato Ce. Sa. Ba., nonché la delibera di Giunta regionale n. 1913/2018, di assegnazione al suddetto Ce. Sa. Ba. di un budget di ingresso pari a Euro 350.000 per gli anni 2019 e 2020, assegnazione che veniva motivata in ragione della rilevazione di un incremento del fabbisogno di settore e in quanto “la struttura eroga sia tac che rmn (con apparecchiatura aperta) ed è l’unica a erogare queste prestazioni nel Distretto (omissis)”.
2. Il TAR per il Veneto, Sez. III, con la sentenza n. 912 del 2 agosto 2019, qui appellata, accoglieva parzialmente il ricorso della società Di Be. e, per l’effetto, annullava la d.g.r. n. 1913/20918 di assegnazione del budget al Ce. Sa. Ba.. Tanto in ragione del fatto che il mentovato deliberato sarebbe espressione di un’istruttoria insufficiente e di una motivazione mutile perché in esso non sarebbe stato debitamente considerato il fatto che la società Di Be., operante nello stesso ambito, aveva in precedenza chiesto un aumento del proprio budget a fronte delle nuove dotazioni aziendali grazie alle quali avrebbe potuto aumentare le prestazioni rese in regime di servizio pubblico.
2.1. Segnatamente, il giudice di prime cure evidenziava che, al momento dell’adozione della delibera di assegnazione del budget al Ce. Sa. Ba., anche la società Di Be. sarebbe stata in grado di “offrire prestazioni di tac […] e di risonanza magnetica aperta, essendo dotata di una apparecchiatura Es. S-S. aperta, sia pure settoriale”.
Respingeva, per il resto, il ricorso.
3. Avverso la suddetta decisione ha proposto appello, anzitutto, l’Azienda ALSS n. 6 Euganea all’uopo articolando i seguenti motivi di gravame:
a) la decisione sarebbe erronea perché non avrebbe considerato che la società Di Be., pur avendo la potenzialità astratta di erogare le prestazioni per le quali Azienda aveva rilevato un aumento del fabbisogno pubblico (ossia rmn e tac), non aveva giammai mostrato la disponibilità a mettere quelle apparecchiature a disposizione del fabbisogno pubblico, avendo essa impiegato l’intero suo budget, ivi compresa la quota del 33% liberamente utilizzabile per le prestazioni di branca (comprese rm e tac), soltanto per prestazioni di radiologia tradizionale;
b) la sentenza impugnata sarebbe, altresì, erronea anche nella parte in cui asserisce che “in sede di istruttoria la capacità di offerta della ricorrente andava approfondita e valutata adeguatamente, tenuto conto che la ricorrente aveva già segnalato dal 2016 di aver provveduto a un ammodernamento delle apparecchiature e di essere interessata a un aumento del budget, trattandosi di comunicazoni del tutto irrituali e atipiche, non avendo proposto alcuna istanza formale all’interno dei procedimenti a ciò deputati e senza chiedere l’assegnazione di extra-budget che vanno dalla variazioni di budget, all’attribuzione di quote di extra-budget o di budget aggiuntivi, alla modulazione di budget: tutti procedimenti di tipo autorizzatorio e tutti riservati alla competenza della Giunta regionale;
c) la sentenza impugnata sarebbe, infine, erronea perché sembrerebbe sottendere, in violazione del sistema delineato dalla l.r. n. 22/2002 e dai relativi atti attuativi, una sorta di tendenziale preferenza per gli erogatori accreditati già presenti nel territorio e già dotati di budget, a discapito degli erogatori di nuovo accreditamento.
4. Si è, altresì, costituita in giudizio la Regione del Veneto, che ha proposto appello incidentale da valere come appello autonomo, replicando le medesime doglianze già avanzate dall’Azienda ALSS n. 6 Euganea ed evidenziando in aggiunta che, anche perché priva delle necessarie autorizzazioni, non sussistevano i presupposti per un eventuale ampliamento del budget né al momento dell’attribuzione del budget alla Di Be. come effettuata con la DGR n. 2166 del 29.12.2017 né tantomeno al momento dell’adozione della DGR n. 1868 del 10 dicembre 2018 e della DGR n. 1913 del 21 dicembre 2018 con la quale è stato assegnato il budget ad un nuovo soggetto accreditato qual è il Ce. Me. Ra. Sa. Ba. srl.
4.1. Si è, poi, costituita la società Di Be. St. Ra. srl che, nel resistere alle censure sviluppate dagli appellanti, ha, parimenti, spiegato appello incidentale, con il quale:
a) ripropone la censura che impinge nel fatto che l’assegnazione dei nuovi budget di cui alla DGR n. 1913 risulta avvenuta senza la previa convocazione delle Associazioni di categoria maggiormente rappresentative dei privati accreditati alle quali avrebbero dovuto essere preventivamente illustrati i criteri di assegnazione dei nuovi budget. La DGR n. 1913, secondo la tesi qui in rilievo, sarebbe quindi illegittima sia perché seguirebbe un procedimento diverso da quello indicato nella DGR 2166, sia perché non motiverebbe le ragioni di questa deroga.
Sostiene, invero, l’appellante che la DGR 1913 non si limita ad applicare la DGR 2166 ma provvede a modificarla e ad integrarla;
b) sarebbe, poi, illegittimo il capo di sentenza che ha respinto il quinto motivo di ricorso con il quale la società Di Be. aveva impugnato la DGR n. 1868/2018 nella parte in cui ha concesso l’accreditamento al Ce. Sa. Ba. all’uopo deducendo la violazione dell’art. 17bis della L.R. 22 del 2002 nonché della DGR 981 del 2014 e del suo allegato. Il centro appellante assume che se il Direttore Generale e la Regione avessero effettivamente rispettato il procedimento previsto dalle precitate disposizioni, avrebbero inevitabilmente dovuto prendere atto che, vicino al Comune di (omissis), ossia nel Comune di (omissis), già esisteva da 29 anni una struttura privata di diagnostica per immagini, perfettamente funzionante, di recente ristrutturazione e che più volte aveva richiesto il raddoppio del budget assegnatole, considerate le sue potenzialità, così da essere agevolmente in grado di coprire zone limitrofe eventualmente carenti.
4.2. Le parti hanno, poi, illustrato, con memorie difensive, le rispettive tesi e reciprocamente replicato a quelle avverse.
4.3. All’udienza del 23.4.2020 la causa è stata trattenuta in decisione ai sensi dell’art. 84, comma 5. del d.l. n. 18/2020.
5. Gli appelli, tanto quello principale dell’Azienda u.l.s.s. n. 6 Euganea, che quello incidentale autonomo proposto dalla Regione Veneto sono fondati e vanno accolti, mentre va respinto l’appello incidentale proposto dalla società Di Be..
5.1. In prospettiva metodologica, occorre muovere dallo scrutinio dell’appello incidentale autonomo proposto dalla società Di Be. assumendo rilievo pregiudiziale le questioni con esso sollevate siccome riferite, in apice, alla stessa legittimità dell’accreditamento concesso al Ce. Sa. Ba..
6. La società Di Be. ha proposto appello incidentale autonomo avverso il capo di sentenza che ha respinto il quinto motivo di ricorso con il quale aveva impugnato la DGR n. 1868/2018 nella parte in cui concedeva l’accreditamento al controinteressato.
A sostegno di tale capo della domanda l’appellante lamenta l’insufficienza delle argomentazioni reiettive sul punto articolate dal giudice di prime cure che ha, anzitutto, rilevato l’inammissibilità, in parte qua, del ricorso, respingendolo, comunque, anche nel merito siccome infondato.
6.1. Sul punto, la società appellante rivendica la propria legittimazione a sindacare le scelte compiute dall’Amministrazione in ragione sia della posizione giuridica differenziata rinveniente dal fatto di essere struttura già accreditata sia dal fatto che il Ce. Sa. Ba. opera nelle immediate vicinanze del proprio ambito di influenza. Di tanto le Amministrazioni intimate non avrebbero tenuto conto, obliando la posizione della società Di Be. e le esigenze conservative del pregresso assetto dalla stessa coltivate.
6.2. Il TAR ha richiamato, a sostegno della statuizione di parziale inammissibilità del ricorso, un principio già espresso da questa Sezione che, muovendo dalla natura peculiare del rapporto di accreditamento, ha escluso la configurabilità di controinteressati non essendo ravvisabile, nell’ordinamento nazionale ed in quello comunitario, alcuna tutela degli operatori economici esistenti alla limitazione della concorrenza mediante il diniego o il ritardo opposti all’ingresso di nuovi operatori (così C. Stato, III, n. 5370/2016).
Tale indirizzo va tuttora qui ribadito con la precisazione che la pur configurabile posizione differenziata in cui versa un soggetto già accreditato non può assurgere, di per sé e con inaccettabile automaticità, a fattore legittimante di una pretesa volta a conservare incondizionatamente tale posizione soggettiva di vantaggio opponendo il suddetto status, e la connessa esigenza di un suo stabile consolidamento, come legittime ragioni preclusive all’ingresso nel mercato di riferimento di ulteriori competitors.
E’ di tutta evidenza come una siffatta lettura si porrebbe in aperta e plateale contraddizione con i valori della concorrenza la cui ordinaria predicabilità subisce un’attenuazione, in subiecta materia, ma solo entro i limiti della necessaria strumentalità rispetto all’interesse pubblico connesso alla tutela della salute e, comunque, nel rispetto del principio di proporzionalità .
E’, infatti, noto come in termini generali la giurisprudenza comunitaria (arg. ex CGE C 169/2007 del 10 marzo 2009, Corte giustizia UE, sez. IV, 13/02/2014, n. 367) abbia giudicato compatibile con i principi del TFUE la normativa nazionale che imponga un regime amministrato per l’esercizio di una struttura sanitaria, purché la restrizione ai principi di concorrenza sia giustificata dalla prioritaria necessità della tutela della “sanità pubblica”, obiettivo che rientra tra i “motivi imperativi di interesse generale” e semprechè, secondo il principio di proporzionalità, sia contenuta nei limiti minimi necessari per raggiungere l’obiettivo perseguito.
E’, dunque, evidente come, anche nel suddetto peculiare settore di mercato, non possono essere escluse, in radice, le dinamiche connesse ad esigenze pro – concorrenziali.
7. Sotto diverso profilo, vanno poi approfonditi i presupposti ed i contenuti tipici del rapporto di accreditamento.
7.1. Come noto, secondo il D.Lgs. n. 502/1992, l’offerta delle prestazioni sanitarie è articolata in tre momenti distinti: l’autorizzazione regionale (art. 8-ter), necessaria per realizzare strutture sanitarie e per l’esercizio di attività sanitarie; l’accreditamento istituzionale, necessario per operare per conto del SSN (art. 8-quater), subordinatamente alla rispondenza della struttura ai requisiti ulteriori di qualificazione e in relazione al “fabbisogno di assistenza” definito dalla Regione; il convenzionamento della struttura autorizzata e accreditata con la Regione, “anche attraverso valutazioni comparative della qualità e dei costi “, per accedere alle risorse del SSN (art. 8- quinquies) (cfr. Cons. Stato Sez. III, 12/08/2019, n. 5682)
7.2. Nella definizione della natura peculiare del rapporto di accreditamento, a metà strada tra concessione di servizio pubblico e abilitazione tecnica idoneativa, la giurisprudenza ha più volte evidenziato come l’accreditamento implica il superamento non soltanto di un vaglio di discrezionalità tecnica, consistente nell’accertamento dei requisiti di qualità richiesti, ma anche di uno più generale di carattere politico programmatorio, che trova fondamento nelle scelte della Regione, tenuta ad individuare, attraverso l’adozione di piani preventivi, le quantità di prestazioni erogabili nel rispetto di un tetto di spesa massimo, sulla cui base valutare la possibilità di accreditare nuove strutture in relazione all’effettivo fabbisogno assistenziale.
Si è, dunque, efficacemente evidenziato come il suddetto atto abilitativo legittimi la singola struttura ad operare in regime amministrato nell’ambito di un servizio pubblico essenziale obbediente non già a criteri di mercato, ma a criteri di servizio pubblico di erogazione di prestazioni assistenziali remunerate a tariffa a carico dell’erario” di guisa che lo stesso è sottoposto “all’esercizio del potere autoritativo e conformativo dell’amministrazione, che assolve la funzione di mantenere in un quadro di certezza il volume e la tipologia dell’attività del soggetto accreditato” (ex multis, Cons. di Stato, Sez III, 20 giugno 2018 n. 3810).
7.3. In tale articolato processo di valutazione la Regione è chiamata a valutare che le strutture già autorizzate rispondano ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica positiva dell’attività svolta e dei risultati raggiunti.
In sintesi, mediante la procedura di accreditamento l’amministrazione accerta che l’operatore sanitario privato sia in grado di rendere prestazioni che soddisfano gli standard richiesti dal servizio sanitario regionale e coerenti con la programmazione dell’offerta.
In tale ottica la giurisprudenza di questa Sezione ha più volte affermato, d’altra parte, che le attività di programmazione della spesa pubblica sanitaria e di determinazione del fabbisogno territoriale costituiscono passaggi tipicamente propedeutici alla valutazione delle istanze di accreditamento (Cons. Stato, sez. III, 29 gennaio 2013, n. 550 e 24 luglio 2018 n. 4518).
7.4. Orbene, contrariamente a quanto ritenuto nell’atto di appello, la d.g.r. n. 1868/2018, di accreditamento del Ce. Sa. Ba. si dispiega in senso coerente con i richiamati principi generali essendo stata valutata la rispondenza di tale struttura ai requisiti di cui agli artt. 16 e 18 l.r. n. 22/2002 che definiscono l’ambito di apprezzamento riservato alla Regione. Nel preambolo del relativo deliberato vengono altresì dettagliati i singoli passaggi in cui si è sviluppata l’articolata istruttoria condotta e richiamati nominativamente gli atti che reggono le relative risultanze cui si fa rinvio secondo la consolidata tecnica della motivazione per relationem.
7.5. A fronte delle richiamate risultanze non hanno pregio le doglianze proposte dalla società Di Be., anzitutto, perché, come efficacemente eccepito dall’Azienda qui appellata, impropriamente muovono da un paradigma normativo, l’articolo 17-bis l.r. n. 22/2002, che – salvo per i profili procedurali di cui al comma 6, vigente ratione temporis – si rivela inconferente per sindacare la legittimità dell’atto di accreditamento, il cui modello legale di riferimento va individuato alla stregua delle prescrizioni compendiate nel combinato disposto degli artt. 16 e 18, mentre l’articolo 17 bis citato vale a governare la fase successiva della individuazione degli erogatori privati già accreditati con i quali stipulare accordi contrattuali.
7.6. Ad ogni buon conto, ed anche a voler ritenere anticipati a tale fase i suindicati parametri di valutazione, deve comunque qui ribadirsi quanto già efficacemente evidenziato dal TAR, secondo cui la Regione ha proceduto all’accreditamento del Ce. Sa. Ba. secondo il procedimento e i criteri previsti e previa analisi del fabbisogno, tenendo conto del parere favorevole della ULSS 6, che, ad esito dell’istruttoria, ha evidenziato come il nuovo accreditamento “permetterebbe di soddisfare criteri di accessibilità per questa branca nel territorio”, nonchè della delibera della CRITE, che ha valutato coerenti con la programmazione sanitaria regionale le istanze di accreditamento di cui all’allegato A alla delibera.
7.7. Giova ancora una volta ribadire come la prospettiva di valutazione correttamente privilegiata dalle Amministrazioni è stata quella di apprezzare, nella detta sede, la rispondenza del nuovo accreditamento al fabbisogno assistenziale ed alle linee di programmazione regionale, non potendo evidentemente sovrapporsi o, comunque, condizionare il perseguimento di tali obiettivi la finalità egoistica qui coltivata dalla società Di Be. di veder tutelate le pretese conservative degli operatori già accreditati di salvaguardare il proprio mercato ovvero di implementarlo.
E’, viceversa, in funzione della divisata esigenza di assicurare un’offerta adeguata al fabbisogno assistenziale e coerente con le risorse disponibili che è stata giustamente orientata la valutazione compiuta dalla Regione, valutazione all’interno della quale la presenza di altri operatori accreditati, come nel caso della società Di Be., rileva come dato da considerare nell’ambito delle più ampie analisi da condurre pur sempre, però, nella suindicata direzione.
E non è di certo qui stata dimostrata dalla società Di Be., se non attraverso il reiterato riferimento alla propria consolidata posizione di operatore già accreditato potenzialmente in grado di assorbire anche eventuali nuove quote di mercato nascenti da un crescente fabbisogno, la illogicità delle scelte compiute dall’Amministrazione di potenziale la rete del proprio assetto assistenziale sì da agevolare il perseguimento, nei termini suesposti, dell’obiettivo specifico di adeguare la propria offerta all’accresciuto fabbisogno onde assicurare la cura ottimale dell’interesse pubblico.
E’, infatti, solo nei suddetti limiti, di insufficienza istruttoria ovvero di manifesta illogicità ed inadeguatezza in vista del perseguimento degli obiettivi suindicati, che possono essere qui sindacate, rispetto alla componente più prettamente programmatica, le valutazioni discrezionali compiute dall’Amministrazione.
La mancata allegazioni di tali vizi è, dunque, sufficiente per il rigetto dell’appello incidentale autonomo proposto dalla società Di Be. e per la conseguente conferma del corrispondente capo della sentenza da essa gravato.
8. Viceversa, vanno accolti gli appelli proposti dall’Azienda u.l.s.s. n. 6 Euganea e dalla Regione Veneto che involgono il capo della decisione di prime cure recante la statuizione di accoglimento del ricorso per difetto di istruttoria e di motivazione con conseguente annullamento della DGR n. 1913/2018.
8.1. Vale rammentare che, in virtù del suddetto deliberato, la Regione Veneto ha assegnato i budget per il 2019 e 2020 a seguito dei nuovi accreditamenti, apportando modifiche e integrazioni alla DGR n. 2166/2017, con conseguente riconoscimento al Ce. Sa. Ba., struttura che ha ottenuto l’accreditamento con DGR n. 1868 del 10 dicembre 2018, di un budget annuo di ingresso per prestazioni di diagnostica per immagini di euro 350.000,00 per gli anni 2019 e 2020, con riferimento al distretto n. 2 dell’Azienda ULSS 6 Euganea in cui opera anche la società Di Be..
8.2. Tanto è stato disposto sulla scorta di una istruttoria che tiene conto delle proposte di budget provenienti dai Direttori generali delle ULSS, formulate in considerazione del fabbisogno complessivo di prestazioni ambulatoriali rilevato nei propri distretti, e valutando in particolare “la domanda di prestazioni specialistiche, l’offerta complessiva di erogatori pubblici e privati accreditati presenti, nonché il rispetto dei tempi di attesa previsti e delle relative criticità anche sulla base dei dati forniti da Azienda Ze.”.
Segnatamente, e per quanto qui di più diretto interesse, la ULSS 6, in un primo momento, aveva proposto, con nota del 30 novembre 2018 un budget di ingresso per il controinteressato Ce. Sa. Ba. di euro 100.000 “considerando che la struttura eroga sia TAC che RMN (con apparecchiatura aperta) e che il bisogno di tali prestazioni sta aumentando nei distretti di Padova”, aggiornando la richiesta, con successiva nota del 7 dicembre 2018, in cui la proposta veniva rettificata in Euro 350.000,00 all’uopo valorizzando gli “ulteriori elementi relativi ai tempi di attesa e alla sempre crescente difficoltà di reclutare specialisti” e il fatto che “la struttura eroga sia TAC che RMN (con apparecchiatura aperta) e che è l’unica ad erogare queste prestazioni nel distretto 2 “.
8.3. Le carenze strutturali di siffatto deliberato, nella traiettoria argomentativa del decisum appellato, impingerebbero nel fatto che, in contraddizione con i criteri enunciati in premessa dalla stessa delibera, tra cui anche quello relativo all’offerta complessiva di erogatori pubblici e privati accreditati presenti sul territorio, non si sarebbe tenuto conto del fatto che, a fronte del segnalato aumento di fabbisogno di prestazioni di radiodiagnostica, in particolare in relazione a prestazioni di Tac e Risonanza magnetica, nel medesimo distretto 2 della ULSS 6 e a pochi chilometri di distanza dal nuovo centro accreditato, era operativa anche la società Di Be. in grado di offrire prestazioni di Tac e Risonanza magnetica anche aperta.
Ed, invero, la detta società, operatore accreditato “per la totalità della branca di radiologia”, alla data di adozione della DGR n. 1913/2018 di assegnazione di budget contestata, era in grado di offrire anche prestazioni di Tac (dal marzo 2018 la struttura si era dotata anche di una Tac Astelion adv-tsx-034a/4c total body, in relazione alla quale nel giugno del 2018 era stata trasmessa alla Regione la documentazione relativa alla sua installazione) e di risonanza magnetica aperta, essendo dotata di una apparecchiatura Es. S-S. aperta, sia pure settoriale.
8.4. Da qui i rilievi svolti dal giudice di prime cure secondo cui in sede di istruttoria, la capacità di offerta della società Di Be. andava approfondita e valutata adeguatamente, tenuto conto che la ricorrente aveva già segnalato dal 2016 di aver provveduto ad un ammodernamento delle apparecchiature e di essere interessata ad un aumento del budget e che, anche nella relazione presentata assieme al modulo per l’accreditamento 2018, aveva fatto presente, oltre alle innovazioni logistiche e tecnologiche 2015-2016, che “…In considerazione del bacino di utenza, della capienza, dell’attrezzatura e del Personale Sanitario e amministrativo addetto, il numero di prestazioni erogate dalla Struttura potrebbe essere tranquillamente raddoppiato, risultando purtroppo assai limitato dalle normative regionali e provinciali che non hanno finora concesso adeguato incremento del budget”.
Secondo il TAR nemmeno rileverebbe la circostanza che, in passato, la stessa non aveva fornito prestazioni di Tac e Risonanza magnetica in regime di convenzione, dal momento che siffatta scelta aziendale sulla tipologia delle prestazioni da erogare per conto del SSN era strettamente legata all’entità del budget già assegnatole e, quindi, avrebbe potuto mutare in presenza di un eventuale incremento del budget.
9. Il Collegio ritiene che il suddetto approdo decisorio non sia condivisibile in quanto non pienamente aderente alle risultanze di causa.
Deve qui premettersi, anzitutto, che, con la DGR n. 2166 del 29 dicembre 2017, sulla base dell’istruttoria conclusa nel 2017 e del fabbisogno individuato in tale sede, era stato riconosciuto all’operatore accreditato Di Be. St. Ra. S.r.l. un budget pari ad euro 137.414,62 annui per il 2018, 2019 e 2020 con precipuo riferimento al distretto n. 2 dell’Azienda ULSS 6 Euganea per prestazioni di diagnostica per immagini (in totale per il distretto era stato riconosciuto un budget complessivo annuo per diagnostica per immagini di Euro 146.974,52, essendo stato riconosciuto inoltre all’Opera della Provvidenza Sant’Antonio, un budget di Euro 9.559,90).
9.1. I rapporti tra la Regione Veneto e la detta società trovavano, dunque, una compiuta regolazione all’interno del suindicato deliberato, ormai consolidatosi, tuttora valido ed efficace e che, per quanto qui di più diretto interesse, valeva a conformare per l’intera durata ogni pretesa della detta società anche per quel che concerne eventuali modifiche eventualmente indotte dall’esigenza di allineare il rapporto al mutamento delle esigenze ovvero delle condizioni all’epoca stimate.
Ed, invero, la delibera in argomento prevedeva che ogni variazione di budget dovesse essere autorizzata dalla Giunta Regionale previo parere della Commissione Regionale Investimenti Tecnologia ed Edilizia (C.RI.T.E.) su proposta del Direttore Generale interessato.
La Giunta Regionale, previa valutazione della C.R.I.T.E. e su richiesta motivata del Direttore Generale dell’Azienda ULSS, poteva autorizzare delle quote extra budget per ogni singolo erogatore per l’anno solare interessato. Tali quote, se accordate, avrebbero implicato uno sconto sulle prestazioni erogate del 13%.
9.2. E’, dunque, all’interno della suddetta cornice che andavano individuate le coordinate per promuovere, coerentemente con i procedimenti tipizzati ivi evocati, l’implementazione dei budget assegnati agli operatori accreditati.
Tanto nel caso qui in rilievo non è di fatto mai avvenuto come peraltro pacificamente evincibile, oltre che dagli atti di causa, dalla stessa esposizione contenuta negli atti difensivi della società Di Be., non potendo, peraltro, nemmeno condividersi il rilievo assegnato dal giudice di prime cure alle note da questa confezionate (una delle quali precedente DGR n. 2166 del 29 dicembre 2017) e che riflettevano un potenziamento delle proprie infrastrutture ed una generica ed irrituale dichiarazione di disponibilità all’incremento del budget.
Nessuna istanza risultava, invece, formalizzata dalla società Di Be. e volta in via ufficiale a promuovere l’assegnazione di un budget aggiuntivo ovvero di un extra – budget rispetto a quello originariamente previsto vieppiù volta ad intercettare quel particolare, qualificato fabbisogno assistenziale fatto registrare nel distretto qui in rilievo.
Ed, invero, nemmeno può essere sottaciuto che il budget assegnato al Ce. Sa. Ba. con la delibera n. 1913/2018 è legato ad un fabbisogno di branca “qualificato” siccome riferito, all’interno della branca della radiologia, a particolari tipi di prestazioni che, per propria scelta, la società Di Be., pur in possesso dei macchinari necessari, aveva scelto di non erogare, come fatto palese dai flussi delle prestazioni fino a quel momento fatturate.
Orbene, a fronte del divisato quadro di riferimento la delibera n. 1913/2018 si rivela coerente con le suindicate premesse e costituisce una risposta del tutto logica all’esigenza di fornire, alla suddetta data, una risposta appropriata al nuovo fabbisogno registrato rispetto anche all’offerta complessiva di erogatori pubblici e privati accreditati per come ricostruita sulla base dei dati istruttori ufficiali e formalmente acquisiti a quell’epoca disponibili.
10. La fondatezza dei rilievi censorei veicolati negli appelli proposti dall’Azienda u.l.s.s. n. 6 Euganea e dalla Regione Veneto impone a questo punto lo scrutinio anche dell’appello incidentale condizionato proposto dalla società Di Be. nella parte in cui lamenta che l’assegnazione dei nuovi budget di cui alla DGR n. 1913 risulta avvenuta senza la previa convocazione delle Associazioni di categoria maggiormente rappresentative dei privati accreditati alle quali avrebbero dovuto essere illustrati i criteri di assegnazione dei nuovi budget.
Sul punto, la decisione appellata riflette un’ampia capacità di resistenza alle censure della società appellante: in disparte la mancata allegazione di un cogente vincolo normativo, deve rilevarsi che è pur vero che, nell’ambito della procedura seguita ai fini della pianificazione e programmazione sanitaria per la determinazione dei budget per il triennio 2018-2019-2020, conclusasi mediante l’adozione della DGR n. 2166/17, i criteri ivi seguiti sono stati illustrati alle associazioni di categoria.
Ciò nondimeno, e come già correttamente opposto dal TAR, i suddetti criteri, vieppiù per la parte qui in rilievo, non sono stati modificati, limitandosi la delibera n. 1913 del 2018 ad assegnare il budget alle sole strutture neo accreditate e alle strutture per le quali era in corso il rinnovo dell’accreditamento. Tanto, per i profili qui di diretto interesse, è a dirsi in relazione alla specifica statuizione avversata concernente l’assegnazione del budget al Ce. Sa. Ba., che si pone come atto meramente applicativo all’interno di una cornice giuridica di riferimento precedentemente confezionata e rimasta immutata. Alcuna ragione, pertanto, vi era di rinnovare l’interlocuzione con le Associazioni di categoria maggiormente rappresentative dei privati accreditati.
Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, in accoglimento degli appelli proposti dalla dall’Azienda u.l.s.s. n. 6 Euganea e dalla Regione Veneto s’impone la riforma della decisione di primo grado, mentre va respinto l’appello proposto dalla società Di Be. srl.
Sussistono nondimeno, per la peculiarità della vicenda scrutinata, giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Terza, pronunciando sugli appelli in epigrafe, così provvede:
1) accoglie gli appelli proposti dall’Azienda u.l.s.s. n. 6 Euganea e dalla Regione Veneto e, per l’effetto, in riforma della decisione appellata, respinge il ricorso di primo grado;
2) respinge l’appello incidentale proposto dalla società Di Be. srl;
3) compensa le spese del doppio grado di giudizio.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2020 con l’intervento dei magistrati:
Marco Lipari – Presidente
Massimiliano Noccelli – Consigliere
Stefania Santoleri – Consigliere
Solveig Cogliani – Consigliere
Umberto Maiello – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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