Consiglio di Stato, Sezione quarta, Sentenza 24 settembre 2020, n. 5567.
Le scelte di pianificazione degli enti locali volte a fissare per un certo arco temporale la destinazione del proprio territorio sono ampiamente discrezional e l’onere di motivazione gravante sull’amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui le scelte effettuate incidano su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte predette, senza necessità di una motivazione puntuale e mirata così come, nell’ambito del procedimento volto all’adozione dello strumento urbanistico, non occorre controdedurre singolarmente e puntualmente a ciascuna osservazione e opposizione.
Sentenza 24 settembre 2020, n. 5567
Data udienza 11 giugno 2020
Tag – parola chiave: Strumenti urbanistici – Scelte di pianificazione urbanistica – Natura ampiamente discrezionali – Onere di motivazione
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3878 del 2018, proposto dal signor Re. Br., rappresentato e difeso dagli avvocati Ro. Da. e Si. Vi., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Si. Vi. in Roma, via (…);
contro
il Comune di Genova, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ma. Pa. Pe., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via (…);
la Regione Liguria, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio;
la Citta Metropolitana di Genova, in persona del Sindaco metropolitano pro tempore, non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 813 del 7 novembre 2017.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Genova;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 11 giugno 2020 – svoltasi in video-conferenza ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, d.l. n. 18 del 2020, convertito con l. n. 27 del 2020 – il consigliere Emanuela Loria e uditi per le parti gli avvocati Ro. Da. e Ma. Pa. Pe., che hanno chiesto il passaggio in decisione, con tutti gli effetti di legge;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il presente giudizio ha ad oggetto i provvedimenti con i quali il Comune di Genova ha classificato sotto il profilo urbanistico la proprietà, sita nel territorio comunale di Genova in località (omissis), di estensione di circa 40.634 mq., del signor Re. Br., prima a mezzo della deliberazione del Consiglio comunale del 30 luglio 2015, n. 42, poi a mezzo dell’atto puntuale adottato dal Comune con determinazione dirigenziale del 27 dicembre 2015, n. 18.
1.1. In particolare, la deliberazione consiliare n. 42 del 2015 ha disatteso l’osservazione dell’appellante n. 109 al progetto del PUC di Genova, per la parte in cui l’area di sua proprietà è stata classificata come EM, e quindi come area a prevalente destinazione agricola con restrizione del suo sviluppo residenziale; la determina dirigenziale ha preso atto dell’intervenuto mutamento della disciplina pianificatoria e ha riconfermato le limitazioni all’urbanizzazione del fondo introdotte dallo strumento urbanistico vigente, impedendo in tal modo l’iniziativa del proprietario, che intendeva realizzare un insediamento residenziale secondo le tecniche della bioedilizia.
2. Con ricorso (R.G. n. 952/2015) proposto al T.a.r. per la Liguria, l’interessato ha chiesto l’annullamento della deliberazione del Consiglio comunale sopra citata e con motivi aggiunti ha chiesto l’annullamento della determinazione dirigenziale del 27 dicembre 2015, n. 18.
2.1. Segnatamente, il ricorrente ha lamentato l’illegittimità dei provvedimenti gravati perché emessi in violazione e falsa applicazione degli artt. 28 e 30, comma 1, 39 e 40 della l.r. n. 36/1997 s.m.i., in relazione all’art. 79 della l.r. n. 11 del 2015 e all’art. 3 della l. 241 del 1990, per difetto di istruttoria, di motivazione per irragionevolezza e illogicità manifeste, per palese contraddittorietà, violazione del principio del legittimo affidamento, difetto di presupposto e ingiustizia manifesta. Il ricorrente ritiene che il Comune sia incorso nella violazione delle disposizioni rubricate, giacché, a fronte dell’attività progettuale realizzata in oltre venti anni, in almeno due occasioni (negli anni 2000 e 2008), la documentazione dallo stesso prodotta aveva conseguito il parere favorevole degli organi comunali, senza tuttavia comportare l’assenso definitivo sulla sua iniziativa imprenditoriale. Da ciò deriverebbero i vizi di illogicità e carenza di motivazione, poiché l’amministrazione non ha fornito idonee ragioni per giustificare il mutamento occorso nelle previsioni circa l’utilizzazione dei fondi in questione.
2.2. Sotto un distinto profilo il ricorrente lamentava la violazione delle norme sulla tutela ambientale (d.gls. n. 152 del 2006, l.r. n. 32 del 2012) che non sarebbero state rispettate dalla pianificazione comunale, giacché non sono state valutate ragionevoli alternative alla destinazione agricola che è stata impressa all’area.
2.3. Il ricorrente lamentava altresì la violazione e falsa applicazione degli artt. 39 e 40 della l.r. n. 36 del 1997 e dell’art. 79 della l.r. n. 11 del 2015 in relazione all’art. 3 della l. 241/1990 nonché il difetto di istruttoria e di motivazione sotto ulteriore profilo, giacché le osservazioni presentate dall’istante sono state respinte con formule stereotipate e generiche asserzioni, evidenzianti un deficit di attività istruttoria.
2.4. Con i motivi aggiunti proposti avverso la determina dirigenziale sopra indicata, sono state prospettate le medesime censure già avanzate con il ricorso introduttivo.
3. Con la sentenza impugnata, il Tribunale amministrativo, nel respingere il ricorso e i motivi aggiunti, ha statuito che:
a) in relazione alla assai ampia discrezionalità dell’attività dei comuni e degli enti che a vari livelli pianificano il territorio, non vi è un obbligo stringente di motivazione delle scelte urbanistiche, neanche in relazione a mutamenti di destinazione operati da parte di successivi piani regolatori;
b) non vi è stata una violazione delle norme di tutela ambientale, poiché il ricorrente nulla ha addotto a conforto dell’assunto secondo cui l’urbanizzazione del sito comporterebbe un vantaggio al contorno rispetto al suo mantenimento come area agricola;
c) la scelta pianificatoria sulla incompatibilità dell’intervento, che il ricorrente intende realizzare, rispetto alla pianificazione vigente non richiede particolati motivazioni, poiché le norme che riguardano la pianificazione urbanistica, salvo un esercizio anomalo della discrezionalità, non sussistente nel caso de quo, sono sufficienti ai fini del confronto tra la volontà progettuale del privato e le norme di piano senza la necessità di specifiche motivazioni al riguardo; in ogni caso, i ripetuti dinieghi o silenzi che l’interessato si è visto opporre negli anni non sono mai stati oggetto di specifiche impugnative dinanzi al competente giudice amministrativo.
4. Il signor Br. ha proposto appello avverso la sentenza di primo grado, deducendo i seguenti motivi:
4.1. “Erroneità ed illogicità della sentenza per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 28, 30 comma 1, 39 e 40 L.R. n. 36/1997 e s.m.i., in relazione all’art. 79 L.R. n. 11/2015 e all’art. 3 L. n. 241/1990 e s.m.i. per difetto di istruttoria e di motivazione. Irragionevolezza e illogicità manifeste. Palese contraddittorietà . Violazione del principio del legittimo affidamento. Difetto di presupposto e ingiustizia manifesta”.
L’Amministrazione non avrebbe tenuto conto delle osservazioni presentate dall’istante in fase procedimentale relativamente alla inopportunità di destinare l’area in questione a finalità agricole, pervenendo in tal modo a una scelta illogica che contraddice la precedente destinazione impressa dal PUC del 2000, in base al quale l’area medesima era stata inserita nella sottozona BE (insediamenti residenziali di transizione tra il tessuto urbano e la zona agricola destinati a completamento).
Inoltre, il lungo iter istruttorio avviato dall’amministrazione sul progetto dell’interessato, scandito da vari passaggi interlocutori (parere reso dalla Commissione per il paesaggio nel marzo 2009, Conferenze di servizi indette negli anni), nei quali non è mai stata posta in dubbio la conformità del progetto alla classificazione urbanistica, avrebbe necessariamente determinato un legittimo affidamento dell’appellante nella realizzazione del progetto di riqualificazione.
4.2. “Erroneità ed illogicità della sentenza per violazione e/o falsa applicazione della L.R. n. 32/2012 e del D.Lgs. n. 152/2006 anche in relazione all’art. 3 L. n. 241/1990 e s.m.i.. Difetto di istruttoria e di motivazione. Irragionevolezza e illogicità manifeste. Palese contraddittorietà . Difetto di presupposto e ingiustizia manifesta.”
L’amministrazione con la propria scelta pianificatoria avrebbe violato la normativa che disciplina l’attività istituzionale di valutazione strategica.
Nella presente fattispecie, non vi sarebbero impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale in relazione all’area per cui è causa, né è stata adottata alcuna alternativa in relazione all’area in questione, mentre il progetto dell’istante l’avrebbe preservata dall’abbandono.
3. “Erroneità ed illogicità della sentenza per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 39 e 40 L.R. n. 36/1997 e dell’art. 79 L.R. n. 11/2015 in relazione all’art. 3 L. n. 241/1990 e s.m.i.. Difetto di istruttoria e di motivazione sotto ulteriore profilo.”
L’amministrazione avrebbe respinto le osservazioni presentate dal Sig. Br. mediante generiche asserzioni, rese in assenza di una puntuale attività istruttoria e consistenti in mere formule di stile stereotipate e prive di pregio.
Sarebbe quindi evidente come l’amministrazione, nel rigettare le osservazioni presentate dall’istante – fermo il rinvio al parere regionale sulla VAS del progetto preliminare di PUC e alla DCC n. 6/2014 che ha definito le linee di indirizzo in ottemperanza al parere – non si è data carico di specificare, così come avrebbe dovuto, i punti di contrasto delle proposte formulate dall’appellante rispetto ai suddetti atti interlocutori.
4. In data 15 giugno 2018, si è costituito in giudizio il Comune di Genova.
4.1. Con memoria depositata il giorno 11 maggio 2020 l’ente locale ha articolato le proprie difese e ha chiesto la reiezione dell’appello.
In particolare, la difesa comunale rappresenta che:
a. non sussiste alcuna incoerenza delle scelte adottate dall’amministrazione sia rispetto alla situazione di fatto sia rispetto alla destinazione urbanistica precedentemente attribuita all’area di proprietà di parte appellante, che è inserita in un più ampio contesto di aree agricole strutturate, fasce terrazzate e relativi percorsi;
b. le motivazioni che hanno portato il Consiglio Comunale a respingere l’osservazione dell’appellante hanno ancorato la disciplina approvata alle caratteristiche specifiche dell’area interessata e hanno correttamente negato la sussistenza di posizioni di legittimo affidamento in capo all’osservante in ordine alla introduzione di una disciplina diversa e più favorevole rispetto a quella adottata;
c. la disciplina urbanistica impugnata è sovrapponibile a quella posta dal piano previgente, che, con la variante approvata nel 2009, ha inscritto l’area in esame in zona E (tessuto agricolo) sottozona EM, per cui è fuorviante il richiamo alla disciplina, superata, del PUC 2000 e irrilevante il lungo iter istruttorio seguito da un progetto presentato molti anni fa, in vigenza di tale disciplina, poi venuta meno;
d. il Consiglio comunale ha messo in evidenza come la destinazione dell’area in esame trovi pieno fondamento nel principio di riduzione del consumo dell’uso del suolo, che porta a privilegiare l’obiettivo di concentrare tutte le potenzialità edilizie all’interno della città costruita, mediante il rinnovamento delle strutture, ricercando nuovi spazi per la collettività nel recupero delle periferie;
e. il progetto dell’appellante era già stato accantonato e la relativa istruttoria era stata conclusa nel novembre del 2009 per cui non vi era alcuna ragione da parte del Comune di ripercorrere l’istruttoria già perfezionata in senso sfavorevole all’interessato.
5. Con memorie dell’11 maggio 2020 e del 19 maggio 2020, l’interessato ha ulteriormente argomentato in ordine alla erroneità della sentenza gravata del T.a.r., che non avrebbe riscontrato il grave difetto istruttorio e di motivazione, sotto diversi profili, nonché l’irragionevolezza e la illogicità dei provvedimenti impugnati in prime cure afferenti all’approvazione della nuova disciplina urbanistica comunale.
6. Con memoria depositata il 21 maggio 2020 la difesa comunale ha replicato agli assunti dell’istante, ribadendo le conclusioni già espresse con i precedenti scritti.
7. In data 4 giugno 2020 le parti hanno depositato richiesta a firma congiunta di passaggio in decisione della causa ai sensi dell’art. 4, comma 1, del d.l. 30 aprile 2020 n. 28.
8. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del giorno 11 giugno 2020 ai sensi dell’art. 84, comma 5, d.l. n. 18 del 2020, convertito con l. n. 27 del 2020, e deliberata in pari data in audio-conferenza ai sensi del comma 6 della medesima disposizione.
9. L’appello è infondato e va respinto.
9.1. Con il primo motivo l’appellante si duole per la illogicità della scelta operata dal Consiglio comunale rispetto alla destinazione che era stata impressa all’area di sua proprietà con il PUC del 2000 e per la lesione del suo legittimo affidamento, giacché il progetto di edilizia residenziale da lui presentato molti anni addietro ha già ricevuto plurimi assensi da parte dell’amministrazione, sia pure in fase istruttoria, tali comunque da radicare un legittimo affidamento in ordine alla realizzabilità in concreto dell’insediamento.
9.1. La censura è infondata.
Giova in primo luogo richiamare la copiosa giurisprudenza amministrativa in base alla quale le scelte di pianificazione degli enti locali volte a fissare per un certo arco temporale la destinazione del proprio territorio sono ampiamente discrezionali (ex multis Consiglio di Stato Sez. IV del 26 febbraio 2015) e l’onere di motivazione gravante sull’amministrazione in sede di adozione di uno strumento urbanistico, salvo i casi in cui le scelte effettuate incidano su zone territorialmente circoscritte ledendo legittime aspettative, è di carattere generale e risulta soddisfatto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono le scelte predette, senza necessità di una motivazione puntuale e “mirata” (Cons. Stato, sez. IV, 3 novembre 2008, n. 5478) così come, nell’ambito del procedimento volto all’adozione dello strumento urbanistico, non occorre controdedurre singolarmente e puntualmente a ciascuna osservazione e opposizione (Cons. Stato, n. 2710/2012 cit.).
Nel caso in esame, pur vertendo la controversia sulla disciplina urbanistica da conferire a un’area circoscritta e pur se già i criteri predisposti avessero già delineato quali sarebbero state le scelte, l’amministrazione ha ritenuto di esplicitare l’iter logico giuridico seguito in sede di riscontro all’osservazione n. 109 presentata dall’appellante, laddove ha richiamato la circostanza per cui l’intervento “richiederebbe l’introduzione di zone urbanistiche con un indice di edificabilità non più previste dal Piano, con possibilità edificatorie per le aree agricole”, ma, “in considerazione delle scelte poste alla base della pianificazione generale e individuate, per quanto riguarda la funzione residenziale, a seguito delle prescrizioni del parere regionale sulla VAS del progetto preliminare del PUC e della deliberazione del Consiglio comunale n. 6 del 2014, che ha definito le linee di indirizzo in ottemperanza al parere stesso”, ha confermata la scelta della destinazione agricola di cui al PUC definitivo.
Sotto il profilo della lamentata violazione del legittimo affidamento, inoltre, la disciplina urbanistica che riguarda l’area di proprietà dell’appellante è analoga alla disciplina già approvata con la variante del 2009 (zona E, tessuto agricolo, sottozona EM, mosaico di aree agricole e boschive, caratterizzate da insediamenti rurali sparsi, aree strutturate terrazzate e aree in via di rinaturalizzazione o naturali) per cui il riferimento al PUC del 2000 – come pure a tutti i passaggi di approvazione non definitiva del progetto di edilizia residenziale presentato – per fondare una legittima aspettativa del proprietario dell’area non è congruente, essendo stata modificata nel tempo (in modo non contestato in sede giurisdizionale dall’istante) la destinazione urbanistica dell’area in questione.
10. Con il secondo motivo la parte appellante si duole per il fatto che l’amministrazione avrebbe violato la normativa che disciplina l’attività di valutazione ambientale strategica, poiché non avrebbe considerato destinazioni alternative a quella agricola dell’area e non avrebbe valutato che la destinazione impressa non arreca alcun beneficio alla stessa che invece avrebbe tratto dei vantaggi dalle tecniche costruttive che l’appellante intendeva adottare per la realizzazione del progetto denominato “Le Qu.”.
10.2. Il motivo infondato.
In primo luogo, l’appellante indulge in una serie di considerazioni di merito sulla opportunità e meritevolezza del progetto presentato in confronto con la destinazione agricola, che sfuggono al sindacato di legittimità del giudice amministrativo.
In secondo luogo, sotto lo specifico profilo della violazione della disciplina della valutazione ambientale strategica, l’argomentazione è infondata, giacché, come si desume dalle controdeduzioni all’osservazione n. 811 dell’appellante, espresse nella c.d. “Motivazione estesa”, il Consiglio comunale ha ritenuto di primaria importanza la riduzione del consumo del suolo, concentrando tutte le potenzialità edilizie all’interno della città costruita, mediante il rinnovamento delle strutture e ricercando nuovi spazi per la collettività in particolare per un recupero delle “periferie”; inoltre il progetto è ritenuto in contrasto con lo sviluppo dell’imprenditoria agricola nella zona individuata, per cui l’osservazione non è stata accolta con motivazione approfondita e coerente con la vocazione ambientale impressa all’area.
11. Con il terzo motivo l’appellante ripercorre l’iter di approvazione del progetto rispetto al quale il Comune ha chiesto nel tempo modifiche e integrazioni – radicando in tal modo l’aspettativa di una sua approvazione in capo al proponente – e si duole per il difetto di motivazione che affliggerebbe le notazioni svolte dal Comune in risposta alle osservazioni dell’appellante.
11.1. Il motivo è infondato poiché – come già rilevato per quanto concerne il primo motivo – il legittimo affidamento dell’istante non può dirsi formato, poiché la disciplina del PUC a cui egli si richiama risale all’anno 2000, ma è stata successivamente modificata nel 2009 senza, d’altra parte, che il suo progetto di edilizia residenziale sia stato definitivamente approvato prima che l’area sia stata destinata ad area AR-PA, la cui funzione principale è quella dell’agricoltura e dell’allevamento e dove l’intervento di nuova costruzione destinata a residenza è ammesso solo a determinate condizioni e sempre che sia strettamente connesso e strumentale alla funzione principale.
Per quanto concerne, altresì, il difetto di motivazione, la censura è infondata poiché, come risulta dalla mera lettura delle controdeduzioni all’osservazione n. 811 dell’istante e n. 109 al progetto definitivo di PUC adottato con delibera del Consiglio comunale n. 6 del 2015, le ragioni delle scelte politico – amministrative – anche di segno diverso rispetto a quella precedentemente assunte – e l’iter logico sono chiaramente esplicitati e non presentano i sintomi di illogicità o sproporzioni, laddove il profilo di merito – come più sopra rilevato – non può essere oggetto di sindacato in sede di giurisdizione di legittimità .
12. La parte appellante ha chiesto l’accoglimento dei motivi aggiunti, con i quali ha gravato la determinazione del 27 novembre 2015 n. 2015-118.0.0.-18, conclusiva della Conferenza di servizi decisoria sul PUC, con i quali ha reiterato le doglianze per illegittimità derivata già respinte dal T.a.r. richiamando quanto già statuito rispetto ai motivi del ricorso introduttivo.
12.1. Anche sotto questo profilo deve trovare conferma la sentenza di prime cure, non essendo sollevati profili di illegittimità ulteriori rispetto a quelli trattati nei punti precedenti.
13. Conclusivamente l’appello deve essere respinto con conferma della sentenza impugnata.
14. Le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti costituite in relazione alla particolarità della fattispecie all’esame.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello (R.G. n. 3878/2018), come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese di giudizio e gli onorari tra le parti costituite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dal Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2020, nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2020 – svoltasi da remoto in video e audio-conferenza ex art. 84, comma 6, d.l. n. 18 del 2020, convertito con l. n. 27 del 2020, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere
Emanuela Loria – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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