Consiglio di Stato, Sentenza|26 gennaio 2022| n. 556.
Le dichiarazioni sostitutive di certificazione non hanno valenza probante nei procedimenti urbanistico-edilizi: la tutela dell’assetto del territorio e del relativo sviluppo, infatti, non può essere rimessa a dichiarazioni soggettive e non circostanziate di singoli privati, ma deve viceversa riposare su evidenze di tipo pubblicistico o, quanto meno, su circostanze oggettivamente verificabili.
Sentenza|26 gennaio 2022| n. 556. Le dichiarazioni sostitutive di certificazione
Data udienza 9 dicembre 2021
Integrale
Tag- parola chiave: Interventi edilizi – Permesso di costruire – Diniego – Procedimenti urbanistico-edilizi – Dichiarazioni sostitutive di certificazione – Valore probante – Assenza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5107 del 2021, proposto dal sig. Mi. Ca., rappresentato e difeso dall’avvocato An. Ma., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
contro
il Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ca. Bi. e Gi. Ge., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, Sezione II, n. 857 del 27 novembre 2020, resa tra le parti, concernente un diniego di permesso di costruire.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 9 dicembre 2021, il Cons. Luca Lamberti e viste le conclusioni delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Le dichiarazioni sostitutive di certificazione
FATTO e DIRITTO
1. Con la sentenza indicata in epigrafe, il T.a.r. per la Liguria ha rigettato con l’onere delle spese (liquidate in Euro 2.000,00 oltre accessori) il ricorso dell’odierno appellante avverso il provvedimento del Comune di (omissis) prot. n. 1668 del 6 febbraio 2020, recante il rigetto dell’istanza di rilascio di permesso di costruire (e di connessa autorizzazione paesaggistica) per demolizione e ricostruzione di un preesistente fabbricato (un rustico agricolo in pessime condizioni ubicato in più ampio appezzamento di terreno), con incremento volumetrico e cambio di destinazione da magazzino a residenziale.
1.1. L’istanza era svolta ai sensi dell’art. 28.2.4 delle NTA del PUC del Comune, che ammette un intervento siffatto in relazione a manufatti di almeno 32 mq legittimamente edificati e circondati da un lotto di almeno 1.000 mq, requisiti che, nella specie, sarebbero – ad avviso dell’interessato – sussistenti.
1.2. Il Comune ha, viceversa, denegato il titolo edilizio, non ritenendo provato che il manufatto fosse preesistente, nella sua consistenza attuale, al 1967.
1.3. L’interessato ha adito il T.a.r. per la Liguria, articolando sette mezzi e chiedendo, altresì, il risarcimento dei danni.
1.4. Il T.a.r., con la sentenza impugnata, ha rigettato il ricorso.
1.4.1. Il T.a.r. ha, in primo luogo, ritenuto ammissibile la produzione comunale, operata in data 21 ottobre 2020, dello “atto di provenienza con cui il signor Calabrò ha acquistato la proprietà dell’appezzamento di terreno su cui sorge il manufatto rurale per cui è causa”, sostenendo che, per giurisprudenza consolidata, “in caso di produzione fuori termine da parte dell’amministrazione di documenti che, attenendo alla causa, possono essere acquisiti d’ufficio dal giudice, tali documenti possono essere trattenuti, fatta salva la facoltà dell’interessato di chiedere termini per controdedurre”: nella specie, la facoltà di replicare sarebbe stata concretamente esercitata dal ricorrente con la formulazione delle note di udienza.
Le dichiarazioni sostitutive di certificazione
1.4.2. Nel merito, il T.a.r. ha provveduto ad una trattazione congiunta ed unitaria dei motivi articolati dal ricorrente.
1.4.3. Il T.a.r. ha, anzitutto, osservato che il locale strumento urbanistico “consente, nell’ambito AC-AP, di recuperare a fini abitativi manufatti minori e/o ruderi “documentalmente esistenti e legittimi” alla data di adozione dello strumento urbanistico generale (13.7.2007), purché aventi una superficie lorda non inferiore a mq. 32, ammettendo un incremento della superficie agibile fino ad un massimo di 60 mq”.
1.4.4. Ciò posto, il T.a.r. ha rilevato che, in termini generali (è stato richiamato, in proposito, l’art. 9-bis, comma 1-bis, d.p.r. n. 380 del 2001), “la prova circa l’epoca di realizzazione di un’opera edilizia in una data consistenza grava su colui che la dichiara nella richiesta di rilascio del permesso di costruire, mentre la circostanza che il comune abbia negato il titolo edilizio non vale certamente ad invertire l’onere della prova, la quale dev’essere rigorosa, cioè rivestire i caratteri della certezza ed evidenza”.
1.4.5. Nella specie, tuttavia, difetterebbe tale prova “rigorosa”, giacché :
– “prima della sua iscrizione al catasto fabbricati (avvenuta soltanto nel 2015), il manufatto in questione appariva campito – ancora nel 1987 – nella mappa del catasto terreni al foglio (omissis) particella (omissis), con una consistenza corrispondente a quella di primo impianto, di gran lunga inferiore a quella (31,75 mq.) riprodotta nello stato attuale rappresentato nell’istanza di permesso di costruire”;
– “le risultanze della mappa di cui al catasto terreni al 1984 – già di per sé esaustive e probanti – risultano ulteriormente corroborate dall’atto di provenienza 9.2.2010 a rogito notaio Giampetruzzi, laddove il bene compravenduto è descritto come un appezzamento di terreno censito a catasto terreni al foglio (omissis) particella (omissis), con entrostante fabbricato rurale “di Ha.0.00.16″, cioè di una superficie che è esattamente la metà di quella minima prescritta dalle N.T.A.”;
– “a fronte della certezza e del carattere probante di tali risultanze, in quanto desumibili da atti pubblici, a nulla vale opporre le conclusioni raggiunte dal perito fotogrammetrista incaricato dal ricorrente, il quale, in mancanza di una chiara demarcazione del manufatto nelle fotografie aeree del 1964, ne ha ricavato le (in tesi, maggiori) dimensioni in via indiretta, sulla base di una possibile interpretazione delle ombreggiature ipoteticamente prodotte dalla vegetazione allora esistente”.
2. L’interessato ha interposto appello, articolando cinque motivi.
Le dichiarazioni sostitutive di certificazione
2.1. In particolare:
– con il primo (da pag. 15 a pag. 18) ha contestato la decisione del T.a.r. di considerare ammissibile la produzione dell’atto di acquisto del terreno;
– con il secondo (da pag. 18 a pag. 20) ha lamentato che il T.a.r. avrebbe “fondato la motivazione di rigetto del ricorso stesso, non già analizzando le critiche mosse, in ricorso, nei confronti dell’atto impugnato e del procedimento edilizio che lo aveva preceduto, ma in forza di argomentazioni ed atti, estranei al procedimento edilizio”, tra cui, in particolare, il cennato atto di acquisto e “la relazione dell’UTC 3 agosto 2020, addirittura postuma rispetto all’impugnazione”;
– con il terzo (da pag. 20 a pag. 27) ha affrontato il tema centrale del giudizio, ossia quello relativo alla prova della risalenza del manufatto nella sua consistenza attuale ad epoca anteriore al 1967, contestando in toto le conclusioni cui sono pervenuti i giudici di prime cure;
– con il quarto (a pag. 27) ha censurato la sentenza “anche nella parte in cui ha negato, ai fini del procedimento, qualsivoglia valore probatorio sulla risalenza a data anteriore al 1967 dell’attuale manufatto, alle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà, rese dagli ultraottantenni, proprietari di terreni confinanti con quello su cui sorge il manufatto de quo”;
– con il quinto (da pag. 27 a pag. 37) ha contestato la metodologia motivazionale seguita dal T.a.r., che avrebbe “liquidato i dedotti motivi di ricorso” con una “laconica motivazione” ed ha riproposto per esteso le doglianze svolte in prime cure (il cui scrutinio sarebbe stato, in tesi, omesso), oltre all’annessa domanda di risarcimento dei danni.
2.2. Si è costituito in resistenza il Comune.
2.3. Alla camera di consiglio dell’8 luglio 2021 il ricorso è stato rinviato al merito su accordo delle parti.
2.4. Il ricorso, quindi, è stato trattato alla pubblica udienza del 9 dicembre 2021, nel corso della quale il difensore dell’appellante non ha insistito nell’istanza cautelare, che, pertanto, deve ritenersi implicitamente rinunciata.
3. Il Collegio prescinde dall’esame dell’eccezione comunale di inammissibilità delle produzioni documentali da ultimo operate dall’appellante in data 29 ottobre 2021, in quanto comunque non decisive ai fini del decidere, giacché inidonee a fornire prova “rigorosa” della preesistenza del manufatto, nella consistenza attuale, al 1967.
4. Principiando dal primo motivo, è sufficiente rilevare che, secondo consolidata giurisprudenza, l’Amministrazione ben può produrre, in corso di causa, documenti acquisibili d’ufficio dal giudice (cfr., del resto, l’art. 63, comma 1, e l’art. 64, comma 3, c.p.a.; cfr. anche l’art. 46, comma 2, c.p.a.).
4.1. Del resto:
– da un lato, il thema decidendum del giudizio verte proprio sulla verifica dello “stato legittimo” dell’edificio e l’atto di acquisto dello stesso da parte del ricorrente rientra certamente fra i documenti “probanti” che possono assumere rilievo a tal fine;
– dall’altro, il documento de quo, quale atto negoziale stipulato tra privati, non era nell’immediata disponibilità istituzionale dell’Amministrazione comunale.
5. E’ infondato anche il secondo motivo d’appello.
5.1. La nota dell’UTC del 3 agosto 2020 reca una relazione esplicativa, resasi necessaria in corso di causa per replicare alla consulenza di parte prodotta dall’odierno appellante, la quale, a propria volta, reca a sostegno dell’asserita risalenza ante 1967 del manufatto elementi ulteriori rispetto a quelli esaminati in fase procedimentale.
5.2. In sostanza, la nota del 3 agosto 2020 non costituisce un documento procedimentale, indebitamente volto ad integrare ex post la motivazione del diniego impugnato, ma, al contrario, costituisce un atto (geneticamente) del processo, teso, nell’esercizio delle facoltà defensionali proprie (anche) dell’Amministrazione, a fornire al giudice ulteriori elementi di valutazione della fattispecie controversa, al fine di comprovare la legittimità dell’esercizio della funzione: come tale, la nota era pienamente utilizzabile per la decisione.
5.3. A fortiori, era ed è utilizzabile per la decisione l’atto di acquisto del cespite e del circostante terreno, documento preesistente al processo, oltretutto formato dallo stesso ricorrente, e ritualmente versato agli atti del giudizio (cfr. supra, sub § 4).
6. Pure il terzo motivo, con il quale si affronta il tema centrale della controversia, non merita accoglimento.
Le dichiarazioni sostitutive di certificazione
6.1. In particolare:
– documenti pubblicistici (le risultanze catastali anteriori al 2015) o, comunque, pubblici (l’atto di acquisto del terreno, peraltro sottoscritto dallo stesso interessato) sconfessano in fatto le prospettazioni dell’appellante;
– le indagini aerofotogrammetriche prodotte dall’appellante non recano elementi decisivi ed univoci di segno opposto, giacché l’interpretazione dell’ombreggiatura della vegetazione ivi contenuta (cfr. appello, pag. 24), in quanto espressione di un giudizio soggettivo privo del carattere della certezza oggettiva, non dà la necessaria evidenza dell’estensione del manufatto ante 1967 (cfr. memoria del Comune in data 5 luglio 2021, pag. 12);
– analoghe considerazioni debbono svolgersi con riferimento alla consulenza di parte afferente alla metodologia costruttiva del cespite ed ai relativi materiali.
6.2. Il Collegio, inoltre, osserva che l’appellante si duole della presunta incongruenza tra gli esiti del sopralluogo del 19 luglio 2019 e le risultanze catastali del 1930, in cui sarebbe presente proprio la porzione del manufatto che il Comune ritiene, invece, realizzata abusivamente in epoca successiva al 1967.
6.3. In proposito, tuttavia, il Comune ha elaborato specifiche contro-deduzioni sulla base di un raffronto tra stato di fatto attuale e risultanze cartolari (cfr. la cennata relazione del 3 agosto 2020, nonché la richiamata memoria del 5 luglio 2021, pp. 16 e ss.).
6.4. Alla luce degli approfondimenti svolti e delle indagini effettuate nel corso del procedimento, nonché all’esito dell’ampio contraddittorio processuale, risulta in definitiva che le prospettazioni sottese all’istanza di rilascio di titolo edilizio circa la legittima preesistenza al 1967 del cespite nella conformazione attuale non soddisfano l’onere della prova richiesto dalla disciplina urbanistica, che impone la puntuale, oggettiva, piena ed inconfutabile dimostrazione della legittimità urbanistico-edilizia del manufatto, con esclusione, viceversa, di ragionamenti di tipo meramente probabilistico-induttivo; del resto, siffatta disciplina presidia l’interesse pubblico alla tutela dell’assetto del territorio e, pertanto, va applicata con rigore.
7. E’ infondato anche il quarto motivo, posto che, per giurisprudenza consolidata, le dichiarazioni sostitutive di certificazione non hanno valenza probante nei procedimenti urbanistico-edilizi: la tutela dell’assetto del territorio e del relativo sviluppo, infatti, non può essere rimessa a dichiarazioni soggettive e non circostanziate di singoli privati, ma deve viceversa riposare su evidenze di tipo pubblicistico o, quanto meno, su circostanze oggettivamente verificabili (cfr. art. 9-bis d.p.r. n. 380 del 2001).
8. Del pari infondato, infine, è il quinto motivo d’appello.
8.1. Il T.a.r., con una delibazione unitaria dei motivi di ricorso di per sé non in contrasto con l’art. 112 c.p.c., ha escluso la sussistenza del lamentato vizio della funzione, rilevando che:
– l’iter istruttorio è stato per tabulas articolato ed approfondito e connotato da un costante contraddittorio con l’interessato;
– il Comune non era onerato della puntuale ed analitica confutazione di tutte le osservazioni svolte dall’istante, posto che il dovere motivazionale gravante sull’Ente pubblico è, di regola, assolto in presenza di una motivazione (come nella specie) coerente con l’istruttoria, non intimamente contraddittoria ed idonea a manifestare le ragioni del decisum provvedimentale.
9. Per le ragioni esposte supra, pertanto, l’appello va rigettato, con conseguente reiezione dell’annessa istanza risarcitoria.
10. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, non possono che seguire la soccombenza, come da regola generale.
Le dichiarazioni sostitutive di certificazione
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna l’appellante a rifondere al resistente Comune le spese del presente grado di giudizio, liquidate in complessivi Euro 4.000,00 (euro quattromila/00), oltre oneri accessori come per legge.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2021, con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco – Presidente
Luca Lamberti – Consigliere, Estensore
Alessandro Verrico – Consigliere
Silvia Martino – Consigliere
Michele Pizzi – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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