Consiglio di Stato, Sentenza|7 gennaio 2021| n. 235.
L’art. 103, comma 2, D.P.R. n. 3/1957, nel prescrivere che la contestazione degli addebiti debba avvenire “subito”, non mira a vincolare l’Amministrazione ad osservare un termine rigido, il cui decorso comporti la decadenza dello stesso potere disciplinare; per converso, tale norma ha posto una regola di ragionevole prontezza e tempestività nella contestazione dell’illecito, da valutarsi caso per caso in relazione alla gravità dei fatti ed alla complessità degli accertamenti preliminari nonché allo svolgimento effettivo dell’iter procedurale.
Sentenza|7 gennaio 2021| n. 235
Data udienza 29 ottobre 2020
Integrale
Tag – parola chiave: Pubblico impiego – Polizia penitenziaria – Avvio procedimento penale – Procedimento disciplinare – Termini contestazioni – Sanzione pecuniaria
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10581 del 2019, proposto dalla signora -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Vi. Ce. Ir. ed Em. Pu., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Vi. Ce. Ir. in Roma, via (…),
contro
il Ministero della giustizia, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via (…),
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna Sezione Prima n. -OMISSIS-, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della giustizia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2020, il Cons. Alessandro Verrico;
Nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. Emilia Romagna (R.G. n. 764/2019), l’odierna appellante ha impugnato il decreto del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria del 16 luglio 2019 con il quale le veniva inflitta la sanzione disciplinare della pena pecuniaria nella misura di 5/30.
2. Il T.a.r., con la sentenza n. -OMISSIS-, ha respinto il ricorso e ha compensato le spese di giudizio tra le parti. Secondo il Tribunale, in particolare:
a) non è ravvisabile la tardività della sanzione disciplinare atteso che il d.lgs. n. 449/1992 non prevede espressamente un termine entro cui procedere alla contestazione degli addebiti e che l’art. 103 d.P.R. n. 3/1957 prevede che la contestazione degli addebiti debba avvenire “subito”, con valenza meramente sollecitatoria, e considerato che la particolarità della vicenda ha richiesto un maggiore approfondimento prima di procedere alla formale contestazione;
b) l’esame dello svolgimento dei fatti posti a base della sanzione disciplinare evidenzia che la condotta processuale della ricorrente costituisce un comportamento deprecabile, in palese violazione di quanto stabilito dal c.p.p. in materia di funzioni di polizia giudiziaria in generale, ovvero l’obbligo di riferire al pubblico ministero gli elementi essenziali del fatto reato o, come nel caso di specie, collaborare con il pubblico ministero al fine di accertare i fatti emersi dalle indagini;
c) la contestazione degli addebiti è avvenuta in termini specifici e ha consentito alla ricorrente una difesa piena su ogni aspetto della vicenda;
d) la sanzione non è sproporzionata, non potendo a tal fine rilevare in maniera preponderante il fatto che fino ad allora la ricorrente non fosse incorsa in procedimenti disciplinari e che avesse delle positive valutazioni caratteristiche.
3. L’originaria ricorrente ha proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario. In particolare, l’appellante ha sostenuto le censure riassumibili nei seguenti termini:
i) “Erroneità della sentenza per non aver ritenuto fondato il motivo di ricorso su: “Violazione del principio di immediatezza della contestazione – Tardività degli addebiti – Violazione e falsa applicazione dell’art. 103 D.P.R. 10.1.1957 n. 3”;
ii) “Erroneità della sentenza per non aver ritenuto fondato il motivo di ricorso su: “Violazione e falsa applicazione delle norme e principi sul procedimento disciplinare – Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3 d.lgs. 30.10.1992 n. 449 – Motivazione apparente – Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 l. n. 241/1990 – Eccesso di potere – Contraddittorietà della sentenza – Errore di fatto”;
iii) “Erroneità della sentenza per non aver ritenuto fondato il terzo motivo di ricorso: “Violazione e falsa applicazione delle norme sulla procedura da osservare per il rilevamento delle infrazioni – Violazione e falsa applicazione dell’art. 10, 11, 12 e 15 d.lgs. n. 30.10.1992 n. 449 – Eccesso di potere – Perplessità – Contraddittorietà – Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 l. 241/1990”;
iv) “Erroneità della sentenza per non aver riconosciuto fondato il quarto motivo di ricorso: Violazione del principio di proporzionalità – Illogicità e contraddittorietà “.
3.1. Si è costituito in giudizio il Ministero della giustizia, il quale, depositando memoria difensiva, si è opposto all’appello e ne ha chiesto l’integrale rigetto.
3.2. Con memoria difensiva depositata il 26 settembre 2020 l’appellante ha replicato alle avverse deduzioni, insistendo nelle censure dedotte.
4. All’udienza del 29 ottobre 2020 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
5. L’appello è infondato e deve pertanto essere respinto.
6. Il Collegio intende premettere la seguente ricostruzione dei fatti posti alla base della sanzione impugnata:
i) in data -OMISSIS-
ii) in seguito, con riferimento all’episodio, la ricorrente:
– nei giorni successivi trasmetteva all’autorità giudiziaria competente la notizia di reato con allegate -OMISSIS-;
– a seguito di notifica – in data 26 aprile 2018 – dell’invito a comparire all’udienza del 13 giugno 2018 relativa al procedimento penale pendente innanzi al -OMISSIS-per i fatti descritti, richiedeva – in data 30 maggio 2018 – copia delle relazioni di servizio afferenti i disordini all’epoca verificatisi, ottenendole in data 5 giugno 2018;
iii) in data 13 giugno 2018 si teneva l’udienza penale nel corso della quale la ricorrente veniva escussa quale testimone (cfr. verbale di udienza);
iv) in data 19 giugno 2018, il Sostituto Procuratore della Repubblica segnalava all’Amministrazione di appartenenza della ricorrente, invitando ad intraprendere le iniziative più opportune, l’inadempimento della stessa ai propri obblighi, affermando che:
– nonostante la richiesta in sede di indagini preliminari di “una relazione riassuntiva dei fatti” accaduti, la stessa, in vista dell’udienza, non avrebbe “ritenuto di procurarsi la relazione a sua firma” né avrebbe utilizzato il “tempo antecedente alla sua audizione per eventualmente acquisirla dal pubblico ministero di udienza”;
– la ricorrente non avrebbe saputo “deporre su nessuna circostanza utile né in merito ai fatti accaduti né in merito alle persone coinvolte” e avrebbe mantenuto “un atteggiamento non professionale nei confronti del Collegio del Tribunale”;
– tale comportamento avrebbe “reso maggiormente difficoltosa la ricostruzione processuale dei fatti e la corretta attribuzione delle responsabilità agli indagati” costituendo “un inutile appesantimento dell’attività compiuta dall’autorità giudiziaria deputata al giudizio”;
v) successivamente, l’Amministrazione di appartenenza avviava un procedimento disciplinare nei confronti della ricorrente e, in particolare:
– in data 8 gennaio 2019, la Direzione generale del Personale del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria (D.A.P.), con atto m-dg GDAP 8.1.2019 0005059.U, nominava il funzionario istruttore nell’inchiesta disciplinare, il quale, nella medesima data, provvedeva alla contestazione degli addebiti, con concessione dei termini a difesa;
– in data 24 gennaio 2019 la ricorrente depositava la propria memoria difensiva;
– con provvedimento del 5 febbraio 2019 il funzionario istruttore, in ragione di quanto dedotto dall’interessata nelle proprie giustificazioni e del contenuto del foglio matricolare e dei rapporti informativi annuali della dipendente, riteneva di archiviare il procedimento di addebito disciplinare, proponendo in via subordinata l’applicazione di una sanzione minore;
– con atto in data 21 febbraio 2019 la Direzione generale del personale del D.A.P., discostandosi dalle conclusioni del funzionario istruttore, investiva della questione il Consiglio centrale di disciplina per gli appartenenti al Corpo di polizia penitenziaria;
– il Consiglio centrale di disciplina, con provvedimento del 20 giugno 2019, riteneva la ricorrente responsabile delle imputazioni di cui alla lett. f) (“grave negligenza in servizio”) e h) (“irregolarità nell’ordine di trattazione degli affari”), dell’art. 3 d.lgs. n. 449/1992, proponendo l’irrogazione di una sanzione pecuniaria nella misura di 5/30;
– in data 16 luglio 2019 il Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria adottava il decreto del Capo Dipartimento n. 38734-2019/14957/DS01 con il quale veniva inflitta alla dipendente la sanzione disciplinare della pena pecuniaria nella misura di 5/30.
7. Ciò considerato in ordine alla sussistenza dei fatti posti a base del provvedimento disciplinare, il Collegio, passando all’esame del merito dell’appello, rileva che con il primo motivo l’appellante lamenta la violazione dell’art. 103 d.P.R. n. 3/1957, secondo cui il titolare del potere sanzionatorio “contesta subito gli addebiti all’impiegato invitandolo a presentare le giustificazioni”. L’appellante, in particolare, deduce che rispetto alla citata nota del Sostituto Procuratore della Repubblica di Bologna in data 19 giugno 2018, la contestazione degli addebiti veniva effettuata solo in data 9 gennaio 2019, senza che l’Amministrazione svolgesse alcuna ulteriore attività istruttoria in ordine alla documentazione relativa all’accaduto, invero in suo possesso già dal giugno 2018.
7.1. La censura non è fondata.
7.2. Il Collegio, al riguardo, rileva in primo luogo che:
a) l’art. 103 d.P.R. n. 3/1957 deve ritenersi applicabile anche ai dipendenti della Polizia penitenziaria, atteso che l’art. 24, comma 5, d.lgs. 30 ottobre 1992, n. 449 (che regolamenta le sanzioni disciplinari e procedimenti per il personale del Corpo di polizia penitenziaria),prevede che “si applicano in quanto compatibili le corrispondenti norme contenute nel Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato, approvato con decreto del presidente della Repubblica 10.1.1957 n. 3”;
b) secondo la costante giurisprudenza amministrativa (ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 15 giugno 2020, n. 3840; id., Sez. II, 15 maggio 2020, n. 3112; Cons. giust. amm. Sicilia, 13 febbraio 2019, n. 114; Cons. Stato Sez. III, 20/06/2018, n. 3779), l’art. 103, comma 2, del d.P.R. n. 3 del 1957, nel prescrivere che la contestazione degli addebiti debba avvenire “subito”, non mira a vincolare l’Amministrazione ad osservare un termine rigido, il cui decorso comporti la decadenza dello stesso potere disciplinare; per converso, tale norma ha posto una regola di ragionevole prontezza e tempestività nella contestazione dell’illecito, da valutarsi caso per caso in relazione alla gravità dei fatti ed alla complessità degli accertamenti preliminari nonché allo svolgimento effettivo dell’iter procedurale e preordinata ad un equo contemperamento dell’esigenza dell’Amministrazione di procedere agli accertamenti preliminari dei fatti disciplinari con ponderata valutazione della gravità e complessità degli stessi, da un lato, con l’esigenza della parte privata rispetto all’esercizio del diritto di difesa sul piano disciplinare e a non essere esposta sine die ad iniziative disciplinari, dall’altro.
7.3. Ciò premesso, dall’esame del caso concreto si osserva che il procedimento disciplinare veniva avviato dall’Amministrazione di appartenenza a seguito (ed in ragione) della citata segnalazione del PM, che censurava alla ricorrente il fatto non di essersi procurata la relazione a sua firma e l’incapacità di deporre come teste in udienza. Ad ogni modo, anche il primo comportamento era inteso come descrittivo di una complessiva condotta di mancata collaborazione, che di fatto aveva reso maggiormente difficoltosa la ricostruzione processuale dei fatti.
Invero, come visto, la ricorrente nell’immediatezza della vicenda aveva trasmesso la notizia di reato e le relazioni di servizio degli agenti presenti ai fatti e, in seguito, in adempimento della richiesta di indagini giudiziarie, aveva trasmesso una “relazione riassuntiva”, consistente in una mera attività compilativa delle relazioni degli agenti.
Del resto, la contestazione degli addebiti di cui al procedimento disciplinare riguardava i medesimi fatti oggetto della segnalazione del PM e, in seguito, la relazione del funzionario istruttore del procedimento disciplinare si concentrava sul solo comportamento reso in udienza come testimone.
In seguito, il Consiglio centrale di disciplina, nel ribaltare la decisione di non luogo a procedere del funzionario, descriveva come condotte rilevanti disciplinarmente sia il comportamento tenuto nel corso della deposizione testimoniale che il rifiuto di estendere una relazione ricostruttiva dei fatti.
Infine, l’impugnato decreto sanzionatorio censurava, secondo una visione complessiva del comportamento, esclusivamente la condotta di aver “mantenuto un atteggiamento non professionale” da parte del funzionario citata a riferire, nella veste di testimone, in merito alla relazione di servizio.
7.4. Risulta pertanto condivisibile la ricostruzione dei fatti resa dal primo giudice, secondo cui: “Al momento di testimoniare al processo, la ricorrente non avrebbe ritenuto di procurarsi la relazione a sua firma, non utilizzando il tempo antecedente alla sua audizione per acquisirla dal Pubblico Ministero di udienza, e non aveva poi saputo deporre su nessuna circostanza utile, né in merito ai fatti accaduti, né in merito alle persone coinvolte, mantenendo un atteggiamento non professionale nei confronti del collegio del -OMISSIS-“.
7.5. In conclusione sul punto, il Collegio deve quindi rilevare che la condotta contestata alla ricorrente, piuttosto che attenere alla modalità di redazione della relazione riassuntiva (che si sostanziava in una mera collazione di relazioni redatte da altri ufficiali di Polizia penitenziaria), il che farebbe di molto retrocedere il momento di conoscenza dei fatti da parte dell’Amministrazione, riguarda invece l’incapacità della stessa a testimoniare sulla vicenda oggetto del procedimento penale.
Se ne deduce che la conoscenza da parte dell’Amministrazione dei fatti posti a fondamento del procedimento disciplinare deve essere fatta risalire al momento di ricezione, nel luglio 2018, della segnalazione a firma del Sostituto Procuratore della Repubblica del 19 giugno 2018, e che, di conseguenza, la contestazione dei relativi addebiti avveniva dopo un periodo relativamente breve di circa sei mesi.
7.6. Pertanto deve concludersi per la sostanziale tempestività dell’azione disciplinare, anche in considerazione del fatto che, dalla lettura delle giustificazioni presentate dalla dipendente in risposta alla contestazione, emerge come la stessa fosse pienamente a conoscenza dei fatti ed abbia quindi potuto svolgere una propria completa difesa.
8. Con il secondo motivo l’appellante lamenta l’erroneità della pronuncia impugnata laddove si afferma che già dalla relazione del funzionario istruttore risulterebbe la stigmatizzazione della condotta processuale dell’attuale appellante, avendo invece questo proposto l’archiviazione del procedimento disciplinare. L’appellante inoltre evidenzia come ad essa non sia addebitabile alcun comportamento che configuri una “grave negligenza in servizio”, in considerazione della complessiva condotta tenuta e, in particolare, di quella anteriore alla testimonianza.
Si sottolinea inoltre come il primo giudice non si sia avveduto della perplessa ed apparente motivazione del decreto che impone la sanzione disciplinare, per violazione del principio generale di cui all’art 3 l. n. 241/1990, avendo fatto generico riferimento alla “gravità della negligenza” ed alla “irregolarità nell’ordine di trattazione degli affari”.
8.1. Le censure si rivelano infondate.
8.2. Il Collegio osserva al riguardo che:
a) correttamente il T.a.r. descriveva che il funzionario istruttore, sebbene avesse proposto l’archiviazione ovvero in subordine una lieve sanzione limitandosi a ritenere “congrue e circostanziate” le giustificazioni prodotte dalla incolpata, aveva parimenti stigmatizzato la condotta processuale della odierna appellante;
b) per costante giurisprudenza (ex multis e da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 27 luglio 2020, n. 4761), la valutazione in ordine alla gravità dei fatti addebitati in relazione all’applicazione di una sanzione disciplinare, costituisce espressione di discrezionalità amministrativa che non è sindacabile in via generale dal giudice della legittimità, salvo che in ipotesi di eccesso di potere, nelle sue varie forme sintomatiche;
c) nel caso di specie, la condotta tenuta dall’appellante, dimostrata nei suoi caratteri dalla segnalazione del PM e dai verbali di udienza, si palesa di particolare gravità, in quanto la stessa, chiamata a testimoniare nell’ambito del procedimento penale, non aveva saputo deporre su nessuna circostanza utile e aveva tenuto un atteggiamento non professionale nei confronti del -OMISSIS-; né, in senso contrario, ai fini di una valutazione complessiva del comportamento della dipendente, possono essere ritenuti prevalenti i (seppur buoni) precedenti di servizio;
d) infine, sufficientemente ampia ed approfondita risulta la motivazione del decreto sanzionatorio, avendo esso fatto integrale rinvio alla decisione resa dal Collegio centrale di disciplina, il quale, oltre ad argomentare in merito alla gravità dei fatti sul piano professionale, prendeva specificatamente posizione rispetto alle contrarie conclusioni del funzionario istruttore.
9. Con il terzo motivo l’appellante lamenta l’erroneità della sentenza gravata laddove afferma che la contestazione degli addebiti sarebbe avvenuta in termini specifici consentendo all’appellante una difesa piena su ogni aspetto della vicenda come emergerebbe “dall’ampia ed analitica memoria difensiva presentata quindici giorni dopo la contestazione”, non avendo per converso valutato che nel caso di specie veniva pretermessa la fase relativa alla contestazione, disciplinata dall’art. 10 d.lgs. n. 449/1992.
L’appellante deduce altresì l’illegittimità del provvedimento impugnato per non aver valutato, in violazione dell’art. 11 d.lgs. n. 449/1992, i precedenti positivi della ricorrente e per non essere stato preceduto da una comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 l. n. 241/1990.
9.1. Anche tali censure risultano infondate, rilevandosi già dalla lettura delle giustificazioni della funzionaria, come già detto al § 7.6, che la stessa, dalla comunicazione della contestazione disciplinare contraddista dalla sufficiente specificazione degli addebiti, fosse pienamente a conoscenza dei fatti, potendo in tal modo approntare sin da subito una diffusa difesa delle proprie posizioni, peraltro con argomentazioni in gran parte coincidenti con i motivi del ricorso originario.
Risultano pertanto prive di pregio le censure di carattere procedimentale concernenti la presunta violazione dell’art. 10 del d.lgs. n. 449/1992 e l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento.
Infine, in ragione di quanto già esposto al precedente § 8.2 in ordine alla effettiva rilevanza dei precedenti disciplinari e di servizio, non sussiste la violazione dell’art. 11 d.lgs. n. 449/1992.
10. Con una quarta ed ultima censura l’appellante insiste nel dedurre il vizio di non proporzionalità della sanzione disciplinare irrogata in ragione degli adempimenti compiuti dall’attuale appellante verso la Procura della Repubblica nell’immediatezza dei fatti delittuosi, della mancata considerazione dell’ottimo stato curriculare della stessa e dell’assenza di precedenti provvedimenti disciplinari e della circostanza che, a seguito del procedimento tenutosi dinanzi al Consiglio di disciplina, siano venute meno le ulteriori imputazioni sollevate, essendo stata l’appellante riconosciuta responsabile solo delle pretese violazioni di cui alle lettere f) ed h) dell’art. 3, comma 2, d.lgs 30 ottobre 1992, n. 449.
10.1. Il Collegio, quanto all’esame del profilo della proporzionalità della sanzione adottata, non può non richiamare i principi della consolidata giurisprudenza amministrativa, secondo cui: “La valutazione in ordine alla gravità dei fatti addebitati in relazione all’applicazione di una sanzione disciplinare, costituisce espressione di discrezionalità amministrativa, non sindacabile in via generale dal giudice della legittimità, salvo che in ipotesi di eccesso di potere, nelle sue varie forme sintomatiche, quali la manifesta illogicità, la manifesta irragionevolezza, l’evidente sproporzionalità e il travisamento. In particolare, le norme relative al procedimento disciplinare sono necessariamente comprensive di diverse ipotesi e, pertanto, spetta all’Amministrazione, in sede di formazione del provvedimento sanzionatorio, stabilire il rapporto tra l’infrazione e il fatto, il quale assume rilevanza disciplinare in base ad un apprezzamento di larga discrezionalità ” (Cons. Stato, sez. VI, 20 aprile 2017, n. 1858; conf. id., sez. III, 5 giugno 2015, n. 2791; sez. VI, 16 aprile 2015, n. 1968; sez. III, 20 marzo 2015, n. 1537).
10.2. Ebbene, attesa la gravità dei fatti contestati, che si pongono in contrasto con la rettitudine nello svolgimento del servizio, così arrecando un grave pregiudizio all’Amministrazione di appartenenza, non è ravvisabile nella fattispecie quel carattere di abnormità o manifesta illogicità, irragionevolezza e sproporzionalità, tale da concretare il dedotto eccesso di potere.
Invero, la complessiva condotta tenuta dalla ricorrente, oggetto del provvedimento disciplinare, costituisce violazione degli obblighi di servizio che implicano la tenuta di un comportamento diligente e professionale, e per tale motivo giustifica pienamente l’applicazione della sanzione, che peraltro, individuata dall’Amministrazione nella pena pecuniaria nella misura di 5/30, non riveste particolare gravità .
Così come, la difficoltà – emersa nel corso del procedimento disciplinare – di ascrivere l’illecito nell’ambito di una (o più ) delle fattispecie normative previste dal citato art. 3, comma 2, d.lgs 30 ottobre 1992, n. 449, non può di per sé essere sintomo dell’assenza del carattere illecito della condotta.
11. In conclusione, in ragione di quanto esposto, l’appello deve essere respinto.
12. La particolarità della vicenda giustifica l’integrale compensazione delle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello R.G. n. 10581/2019, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2020, con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco – Presidente
Giuseppe Castiglia – Consigliere
Luca Lamberti – Consigliere
Alessandro Verrico – Consigliere, Estensore
Emanuela Loria – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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