Consiglio di Stato, Sentenza|19 aprile 2022| n. 2925.

L’Amministrazione nell’esercizio della funzione di tutela del paesaggio

L’obiettivo dell’Amministrazione, nell’esercizio della funzione di tutela del paesaggio, è quello di difendere, mercé un giudizio di comparazione, il contesto vincolato nel quale si collochi l’opera, tenendo sì presenti le effettive e reali condizioni dell’area d’intervento, ma pure se l’eventuale sovraccarico di plurimi interventi in situ non abbia raggiunto un livello di saturazione incompatibile col vincolo.

Sentenza|19 aprile 2022| n. 2925. L’Amministrazione nell’esercizio della funzione di tutela del paesaggio

Data udienza 21 dicembre 2021

Integrale

Tag- parola chiave Interventi edilizi – Zona vincolata – Amministrazione deputata alla tutela del vincolo – Obiettivi – Individuazione

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 246 del 2021, proposto da
Ministero della Cultura (già Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via (…);
contro
Tr. Cl., non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna Sezione Seconda n. 00631/2020, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2021 il Cons. Francesco De Luca;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Ricorrendo dinnanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Bologna, la Sig.ra Cl. Tr. ha impugnato: a) il provvedimento del 4.4.2019 fasc. 1195/2018, assunto dal Comune di (omissis), recante il diniego di autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di una pertinenza sul lastrico solare dell’edificio di Via (omissis) e motivato sulla base del previo parere negativo espresso dalla Soprintendenza; b) il parere della Soprintendenza n. 6088 del 21.3.2019 citato nel diniego comunale; nonché c) ogni altro atto connesso e consequenziale.
Alla stregua di quanto dedotto in ricorso:
– la Sig.ra Tr. risulta proprietaria di un appartamento all’ultimo piano del Condominio di Via (omissis) di (omissis), oltre che della porzione di lastrico solare soprastante il proprio appartamento;
– il Condominio è posto ai piedi della collina di S. Lu. e ricade nel perimetro del vincolo paesaggistico disposto con D.M. 10.10.1966, posto a tutela delle bellezze panoramiche e delle visuali presenti nel contesto collinare, per propria natura, comunque, non ostativo all’edificazione;
– la Sig.ra Tr. ha presentato al Comune il progetto di una pertinenza da m. 7,19 x 5,61 da realizzare sul lastrico solare del palazzo, addossata ad un volume tecnico già esistente e della stessa altezza di quest’ultimo;
– la ricorrente ha, dunque, presentato domanda di autorizzazione paesaggistica, producendo un progetto dotato di un foto-inserimento idoneo a dimostrare che l’opera progettata era uguale alle altre piccole sopraelevazioni già esistenti sul lastrico solare realizzate in precedenza da altri condomini e sempre autorizzate;
– l’opera è stata positivamente valutata dalla Commissione per la qualità architettonica e il paesaggio del Comune con la valutazione che la soluzione progettuale proposta non avrebbe alterato l’aspetto del contesto circostante e i parametri di tutela previsti dal divieto di vincolo paesaggistico;
– la Soprintendenza ha invece espresso parere negativo, tenuto conto che l’edificio esistente rappresentava già nelle sue dimensioni attuali un limite oltre il quale eventuali nuovi volumi avrebbero impedito la corretta percezione del paesaggio;
– stante la natura vincolante del parere dell’autorità statale, il Comune ha negato l’autorizzazione paesaggistica;
– il diniego di autorizzazione paesaggistica e il presupposto parere negativo della Soprintendenza sono stati impugnati dinnanzi al Tar Emilia Romagna, con l’articolazione di tre motivi di impugnazione incentrati:
a) sull’eccesso di potere per difetto di motivazione e istruttoria, non avendo spiegato la Soprintendenza le ragioni della propria valutazione, secondo cui l’altezza dell’edificio esistente rappresenterebbe il limite massimo oltre il quale verrebbe pregiudicata la corretta percezione del paesaggio; per l’effetto, si sarebbe in presenza di una mera formula di stile, astratta ed avulsa dal contesto di riferimento, difettando qualsiasi accenno a quale fosse la relazione di interferenza visuale percettiva tra l’edificio esistente e le bellezze tutelate; il provvedimento non recherebbe alcuna specificazione neppure della consistenza e dell’ubicazione della sopraelevazione da realizzare, rimanendo ignoto l’impatto visivo o percettivo rispetto all’edificio (non descritto) ed alle “bellezze” e “visuali” da tutelare (non identificate); ciò, pure tenuto conto della natura relativa del vincolo di tutela in esame, della localizzazione dell’immobile (situato ai piedi della collina di S. Lu.) e della zona di riferimento, già edificata e circondata da numerosi altri edifici recenti;
b) sull’eccesso di potere per contraddittorietà rispetto alla precedente attività dell’Amministrazione, con emersione di un vizio di motivazione ed istruttoria sotto altro diverso profilo, tenuto conto che negli anni precedenti molti altri condomini avrebbero presentato progetti di sopraelevazione analoghi o anche più estesi, sempre assentiti dalla Soprintendenza, in quanto compatibili con il vincolo di tutela; con la conseguenza che l’operato amministrativo si manifesterebbe contraddittorio, avendo l’Amministrazione immotivatamente mutato il proprio indirizzo, negando l’assenso in relazione all’opera in contestazione, caratterizzata pure da dimensioni minori rispetto ad altre previamente assentite;
c) eccesso di potere per difetto di motivazione ed istruttoria sotto altro diverso profilo, tenuto conto che il Condominio interessato dall’opera per cui è causa presentava già in origine una serie di piccole sopraelevazioni sul lastrico solare, corrispondenti al vano scale/ascensore di ciascun civico, nonché la sopraelevazione della ricorrente era progettata in modo da addossarsi ad uno di tali corpi di fabbrica, così da risultare priva di impatto visivo rispetto alla retrostante collina; con conseguente emersione di circostanze fattuali illegittimamente trascurate nel parere impugnato.
2. La Soprintendenza intimata si è costituita in giudizio, resistendo al ricorso.
3. Il Tar ha accolto il ricorso, rilevando che:
– come precisato da questo Consiglio nell’ordinanza cautelare n. 5006 del 2019 emessa nel corso del giudizio, dalla lettura del parere della Soprintendenza posto alla base del diniego del Comune, emergeva che nessuna valutazione era stata operata dall’Amministrazione circa il fatto che dalla documentazione prodotta dall’istante (vedi “fotoinserimenti” allegati alla pratica) si evinceva che l’edificio di Via (omissis) era situato in una zona già edificata e circondata da numerosi altri edifici recenti; circostanza specificamente contestata da parte ricorrente col secondo motivo di impugnazione, pertanto ritenuto fondato;
– come allegato nel terzo motivo di ricorso, il Condominio di Via (omissis) nasceva già con una serie di piccole sopraelevazioni sul lastrico solare, corrispondenti al vano scale/ascensore di ciascun civico e la sopraelevazione della ricorrente risultava progettata in modo da addossarsi fisicamente ad uno dei già esistenti corpi di fabbrica, così da risultare priva di impatto visivo rispetto alla retrostante collina; sicché la Soprintendenza avrebbe dovuto prendere posizione anche su questo specifico profilo nelle motivazioni del parere espresso;
-avendo la Soprintendenza nell’ultimo decennio più volte ritenuto compatibile con l’edificio esistente di Via (omissis) l’effettuazione di piccoli ampliamenti sul lastrico solare analoghi a quello della ricorrente, non si vedeva ragione per la quale avrebbe dovuto giustificarsi un cambio di prospettiva come quello espresso nell’atto impugnato in giudizio, senza che fossero esplicitate, già nel provvedimento negativo, le eventuali e puntuali ragioni idonee a giustificare un mutamento degli orientamenti, non presenti nel parere della Soprintendenza in questione, sorretto da mere formule generiche che, come contestato col primo motivo di impugnazione, non chiarivano perché l’altezza dell’edificio esistente avrebbe rappresentato il limite massimo oltre il quale la “corretta percezione” del paesaggio sarebbe stata pregiudicata, né precisavano le specifiche “visuali” o “bellezze panoramiche” che non sarebbero state più percepibili con un qualsivoglia innalzamento, di fatto risolvendosi quindi in formule di stile, non contestualizzate e apparentemente contrastanti con la situazione dei luoghi, come esposta nella pratica della signora Tr.;
– per evitare disparità di trattamento e non incorrere nel lamentato vizio di difetto di motivazione, l’Amministrazione avrebbe comunque dovuto evidenziare in quali termini l’ulteriore sopraelevazione avrebbe impedito la corretta percezione del paesaggio e perché, “la situazione sarebbe già al limite oltre il quale il paesaggio verrebbe danneggiato”, puntualizzando altresì nel parere la differenza tra percezione dell’altezza e di nuovi volumi, anche in termini di interferenza con la zona di crinale collinare e connessa limitazione nella percezione del paesaggio.
4. L’Amministrazione statale ha appellato la sentenza di primo grado, deducendone l’erroneità con l’articolazione di plurime censure impugnatorie.
Secondo quanto dedotto dall’appellante, la Soprintendenza avrebbe dato ampio conto della situazione urbanistica della zona in cui è posto l’edificio per cui è causa e ne avrebbe dato atto escludendo che l’intervento fosse assentibile, rappresentando un superamento del limite oltre il quale sussiste la lesione dell’interesse pubblico protetto alla tutela del paesaggio.
La Soprintendenza, inoltre, non avrebbe valorizzato un ampliamento in altezza del manufatto, richiamando il foto-inserimento presentato dall’istante ed evidenziando come proprio tale foto-inserimento mostrasse l’incompatibilità dell’intervento proposto sulle esigenze di tutela paesaggistica.
Dal confronto tra lo stato di fatto e di progetto, in particolar modo dalle viste sud e nord, emergeva che l’intervento avrebbe occluso il profilo del paesaggio esistente coprendone la percezione attuale.
Anche la preesistenza di sopraelevazioni avrebbe costituito un elemento cardine della valutazione amministrativa, in quanto ulteriori nuovi volumi avrebbero impedito la corretta percezione del paesaggio.
La motivazione alla base del parere, incentrata sulla valutazione dello specifico intervento previsto – ritenuto un volume aggiuntivo alle preesistenze, tale da impedire la corretta percezione del paesaggio – sarebbe dunque argomentata, non incorrendo nei vizi rilevati dal Tar.
Si farebbe questione, inoltre, di scelte discrezionali non sindacabili in via sostitutiva in sede giurisdizionale.
Non ricorrerebbe neppure un vizio di disparità di trattamento, tenuto conto che la Soprintendenza, da un lato, avrebbe espresso nel 2019 un parere contrario per un intervento simile, dall’altro, avrebbe tenuto una condotta coerente, volta ad esprimere una modificazione della tendenza assentiva in ragione dell’emersione continua di superfetazioni idonee a compromettere definitivamente la fruizione del paesaggio; peraltro, non potrebbe invocarsi, deducendo una disparità di trattamento, l’eventuale illegittimità commessa in atti amministrativi pregressi per pretendere l’adozione di altri analoghi.
Infine, l’Amministrazione deduce, da un lato, che la valutazione tecnica discrezionale dell’autorità competente potrebbe legittimamente variare nel tempo in ordine all’apprezzamento della compatibilità o meno con il vincolo delle richieste modifiche del contesto paesaggistico; dall’altro, che non potrebbe invocarsi il deturpamento già esistente del paesaggio per vedersi autorizzare ulteriori opere che aggravino situazioni già compromesse.
5. La Sezione con ordinanza n. 990 del 1° marzo 2021 ha accolto l’istanza cautelare avanzata nel ricorso in appello e, per l’effetto, ha sospeso l’esecutività della sentenza impugnata.
6. La parte appellata, benché regolarmente intimata -basti considerare il perfezionamento della notificazione a mezzo PEC nei confronti dell’appellata all’indirizzo (omissis), presso il difensore Gi. Gr., che rappresentava la parte ricorrente in primo grado anche in via disgiuntiva (cfr. Cass. civ. Sez. lavoro, Sent., 6 febbraio 2009, n. 3020) – non si è costituita in giudizio.
7. La causa è stata trattenuta in decisione nell’udienza pubblica del 21 dicembre 2021.
8. L’appello è fondato, non registrandosi alcuna carenza istruttoria o motivazionale, né emergendo una contraddittorietà o una disparità di trattamento inficiante l’operato amministrativo, suscettibile di condurre all’annullamento degli atti impugnati in prime cure.
9. Preliminarmente, giova richiamare i principi giurisprudenziali espressi da questo Consiglio in materia di autorizzazione paesaggistica, con particolare riguardo all’intensità dell’onere motivazionale gravante sull’Amministrazione e ai limiti del sindacato al riguardo esercitabile in sede giurisdizionale.
In particolare, in subiecta materia si è precisato che:
– gli atti adottati dall’autorità preposta alla tutela delle bellezze naturali costituiscono espressione di discrezionalità tecnica, in quanto tali sindacabili in sede di giurisdizione di legittimità, unicamente per manifesta illogicità o travisamento dei fatti o per inadeguatezza dell’istruttoria o della motivazione (Consiglio di Stato, sez. IV, 2 agosto 2021, n. 5674);
– la motivazione deve ritenersi sufficiente quando evidenzi l’impatto dell’opera sulla bellezza naturale e l’esigenza di tutelarla (Consiglio di Stato, sez. VI, 11 giugno 2021, n. 4539),
– l’obiettivo dell’Amministrazione, nell’esercizio della funzione di tutela del paesaggio, è quello di difendere, mercé un giudizio di comparazione, il contesto vincolato nel quale si collochi l’opera, tenendo sì presenti le effettive e reali condizioni dell’area d’intervento, ma pure se l’eventuale sovraccarico di plurimi interventi in situ non abbia raggiunto un livello di saturazione incompatibile col vincolo (Consiglio di Stato, Sez. II, 15 settembre 2020, n. 5451).
10. Alla stregua di tali coordinate ermeneutiche, è possibile soffermarsi sul caso di specie.
10.1 Come emerge dalla relazione tecnica paesaggistica prodotta sub doc. 4 del ricorso di primo grado, l’intervento edilizio in contestazione riguarda un fabbricato sito all’interno di un lotto prevalentemente residenziale, dotato di ampie aree verdi e caratterizzato da complessi edilizi di analoga impronta architettonica; tale fabbricato si affaccia a nord sul Parco Tarassaco, ad est sul Parco Talon, mentre a sud e ad ovest confina con altri fabbricati residenziali.
La copertura dell’edificio è piana, presentando, oltre alle canne fumarie, quattro volumi, di cui due ospitano i vani scala del condominio (civico n. (omissis) e n. (omissis)), mentre gli altri due, situati nella zona sud della copertura, fanno parte dei rispettivi appartamenti sottostanti, siti all’ultimo piano, derivando da progetti di ampliamento di sopraelevazione avvenuti negli ultimi anni.
Nella zona adiacente al vano scale a nord dell’edificio (civico n. (omissis)) non sono presenti volumetrie e le porzioni di copertura, appartenenti ai quattro appartamenti sottostanti, sono suddivise da cordoli di larghezza di cm 30 ed altezza cm 25, che ne delimitano l’area.
Accanto al lastrico solare, interessato dalla programmata sopraelevazione, non risultavano presenti nuove costruzioni derivanti da sopraelevazioni, né a nord nella proprietà d’angolo, né al sud nella proprietà adiacente al vano scale del civico n. (omissis).
L’intervento per cui è causa riguardava la sopraelevazione dell’immobile sito al terzo piano del fabbricato contraddistinto dal civico n. (omissis); la nuova costruzione avrebbe dovuto essere realizzata sulla copertura piana dell’edificio, all’interno dell’area di sedime dell’appartamento di proprietà della ricorrente di primo grado, con il seguente posizionamento: ad est sarebbe stata realizzata in aderenza al vano scale condominiale del civico n. (omissis), ad ovest la distanza con il parapetto perimetrale sarebbe stata di circa cm 266, a nord la parete esterna sarebbe stata eretta sul confine in corrispondenza della metà del muretto di confine, mentre a sud il fabbricato avrebbe avuto una distanza di circa cm 307 dal confine con la proprietà del civico n. (omissis). La sopraelevazione avrebbe avuto un’altezza di cm 305, analoga all’altezza del vano sale esistente.
Essendo il volume di progetto addossato alla canna di esalazione esistente ad ovest sul lastrico di esclusiva proprietà, quest’ultima sarebbe stata alzata fino alla quota di circa cm 350.
L’intervento si sarebbe allineato, per caratteristiche estetiche esterne, a quelli già eseguiti sul lastrico solate del civico n. (omissis).
10.2 L’edificio in parola si trova in una zona (omissis) descritta come zona collinare sita nel territorio dei comuni di Bologna e (omissis), confinante a nord con via (omissis), a ovest con fiume Re. e il Canale di Re., a sud ed est con il Comune di Bologna.
Con decreto ministeriale del 10 ottobre 1960 (doc. 2 ricorso di primo grado) tale zona è stata dichiarata di notevole interesse pubblico con l’apposizione di un vincolo di tutela paesaggistica non implicante il divieto assoluto di costruibilità, ma “l’obbligo di presentare alla competente Soprintendenza, per la preventiva approvazione, qualsiasi progetto di costruzione che si intenda erigere nella zona”.
Il notevole interesse pubblico della zona è stato riscontrato in quanto la zona, oltre a formare dei quadri naturali di non comune bellezza panoramica, offre numerosi punti di vista accessibili al pubblico dai quali si godono le magnifiche visuali del circostante ambiente collinare e di ampi tratti delle valli del Re. e del Sa. con una vasta cerchia di monti degradanti verso di esse.
10.3 L’Amministrazione comunale, con il provvedimento n. fasc. 1195/2018 del 4.4.2019 (doc. 1 ricorso in primo grado), ha rigettato la richiesta di autorizzazione paesaggistica presentata dalla Sig.ra Tr. e, dunque, la richiesta di permesso di costruire per la realizzazione di una nuova pertinenza sul lastrico solare di proprietà esclusiva della ricorrente in primo grado.
Il provvedimento comunale è motivato:
– con rinvio alla comunicazione della Soprintendenza n. 4313 del 26.2.2019, recante il preavviso di rigetto dell’istanza di parte;
– con il rilievo per cui nei termini assegnati non risultavano pervenute osservazioni e/o integrazioni per il superamento delle condizioni ostative;
– con il rinvio al parere negativo espresso dalla Soprintendenza n. 6088 del 20.3.2019.
Avuto riguardo alla comunicazione n. 4313 del 26.2.2019 (doc. 4 produzione della Soprintendenza in primo grado), la Soprintendenza ha ritenuto che l’intervento risultasse non compatibile con il vincolo paesaggistico gravante sull’area, tenuto conto che “La sopraelevazione costituirebbe un elemento di interferenza con il contesto paesaggistico tutelato ai sensi del DM 10/10/1960 che recita: “la zona ha notevole interesse pubblico perché oltre a formare dei quadri naturali di non comune bellezza panoramica, offre numerosi punti di vista accessibili al pubblico dai quali si godono le magnifiche visuali del circostante ambiente collinare e di ampi tratti delle valli del Re. e del Sa. con una vasta cerchia di monti degradanti verso di esse”. L’edificio esistente infatti rappresenta già nelle dimensioni attuali, un limite oltre il quale eventuali nuovi volumi impedirebbero la corretta percezione del paesaggio”.
Tali rilievi sono trascritti nel provvedimento comunale impugnato in primo grado e concorrono a formare l’apparato motivazionale alla base della decisione amministrativa.
11. Ciò premesso, si ritiene che la motivazione alla base della valutazione statale e, dunque, della decisione comunale (facendosi questione di diniego motivato per relationem al parere negativo della Soprintendenza), non può ritenersi insufficiente, consentendo di evidenziare l’impatto dell’opera sulla bellezza naturale e l’esigenza di tutelarla, ponendo in tale modo il destinatario in condizione di percepire le ragioni di incompatibilità tra l’intervento progettato e le esigenze di tutela sottoposte al vincolo paesaggistico.
L’Amministrazione, al riguardo, nel richiamare il vincolo di tutela concretamente rilevante, ha valorizzato la presenza di numerosi punti di vista accessibili al pubblico dai quali potere godere di magnifiche visuali del circostante ambiente collinare e di ampi tratti delle valli del Re. e del Sa. con una vasta cerchia di monti degradanti verso di esse: sulla base di tali premesse, l’autorità statale ha ritenuto che, in ragione delle “dimensioni attuali” dell’edificio interessato dal progetto edilizio sottoposto al suo parere, la sopraelevazione programmata dalla parte privata fosse idonea a pregiudicare tali visuali, impedendo in tale modo la corretta percezione del paesaggio tutelato.
Tale motivazione non può essere ritenuta generica o incentrata su formule di stile, in quanto esprime le ragioni che giustificano il diniego opposto alla parte privata.
La realizzazione di nuovi volumi in sopraelevazione, infatti, avuto riguardo alle specifiche dimensioni dell’edificio, per come emergenti al momento dell’espressione del parere – trattasi, come osservato, di edificio che già presentava sopraelevazioni intervenute nel corso degli anni e che, ab origine, risultava connotato dalla presenza di un vano scale/ascensore di ciascun civico – avrebbe determinato un’ulteriore estensione in parte qua dei volumi realizzati sulla copertura piana del fabbricato, in tale modo frapponendo un ostacolo aggiuntivo alle visuali dell’ambiente circostante protette con l’apposizione del vincolo di tutela.
12. Tale circostanza, idonea a giustificare il diniego dell’autorizzazione paesaggistica, in quanto incompatibile con il valore tutelato attraverso l’apposizione del relativo vincolo, oltre ad essere puntualmente dedotta nell’atto amministrativo, risulta pure comprovata dalla documentazione in atti.
Come emergente dagli elaborati progettuali e dai foto-inserimenti prodotti dalla ricorrente in primo grado (docc. 5 e 6 ricorso di primo grado) e, in specie, dal confronto tra lo stato di fatto e lo stato di progetto, i volumi in contestazione, da realizzare sulla copertura piana dell’edificio de quo, sarebbero stati percepibili non soltanto dal lastrico solare, ivi inibendo la vista dell’ambiente collinare circostante lato nord, lato sud e lato sud est, ma anche dalla pubblica via (via (omissis)), determinando in tale modo una riduzione delle visuali tutelate, suscettibili di essere godute pure dalla generalità dei consociati.
La circostanza per cui i nuovi volumi sarebbero stati edificati in aderenza a strutture preesistenti non avrebbe peraltro potuto condurre a risultati differenti, in quanto la ragione impeditiva dell’intervento non è stata individuata nel carattere isolato dell’opera in sopraelevazione, bensì nella riduzione delle visuali del paesaggio circostante, apprezzabile anche a fronte di un manufatto edificato in aderenza al vano scale condominiale del civico n. 7, come nella specie progettato.
13. Non potrebbe diversamente argomentarsi neppure valorizzando un’asserita contraddittorietà dell’operato amministrativo, per avere la Soprintendenza negli anni precedenti assentito opere analoghe a quelle per cui è causa.
13.1 Come precisato da questo Consiglio, un’irragionevole disparità di trattamento a fronte di scelte discrezionali è riscontrabile soltanto tra più atti successivi di un medesimo procedimento e in caso di assoluta identità di situazioni di fatto e di conseguente assoluta irragionevole diversità del trattamento riservato (ex multis, Consiglio di Stato, sez. II, 6 aprile 2021, n. 2776 e sez. IV, 22 marzo 2021, n. 2418); in ogni caso, un diverso trattamento giuridico di fattispecie analoghe non può essere invocato per estendere in proprio favore posizioni illegittime precedentemente riconosciute dall’Amministrazione, tenuto conto che, in applicazione del principio di legalità, la legittimità dell’operato dell’amministrazione non può comunque essere inficiata dall’eventuale illegittimità compiuta in altra situazione (tra le altre, Consiglio di Stato, sez. VI, 30 dicembre 2019, n. 8893).
13.2 Avuto riguardo al caso di specie, le determinazioni assunte come parametro di confronto sono state adottate all’esito di autonomi procedimenti amministrativi, interessanti le unità immobiliari di proprietà di differenti soggetti; con la conseguenza che, già per tale prima considerazione, non potrebbe ravvisarsi un’azione amministrativa incoerente o contraddittoria: la Soprintendenza non ha infatti assunto, nell’ambito dello stesso procedimento, posizioni contrastanti sul medesimo oggetto, sicché non potrebbe ravvisarsi una incoerente volontà dispositiva manifestata a conformazione del rapporto sostanziale.
13.3 In ogni caso, si rileva che le fattispecie poste a raffronto non risultavano identiche e, dunque, non avrebbero potuto comunque dare luogo ad un vizio di contraddittorietà o di disparità di trattamento censurabile in sede giurisdizionale.
Difatti, la Soprintendenza, quando ha rilasciato i precedenti atti di assenso, ha preso in considerazione uno stato dell’edificazione differente, non risultando assentiti ulteriori volumi in sopraelevazione (all’atto del rilascio del primo atto di assenso) o, comunque, risultando assentito un numero di opere tale da non determinare ancora un livello di saturazione incompatibile con le esigenze di tutela alla base del vincolo paesaggistico (all’atto del rilascio dei titoli precedenti a quello per cui è causa).
La circostanza per cui la Soprintendenza, con il parere negativo impugnato in primo grado, abbia ritenuto di non potere più assentire ulteriori interventi di sopraelevazione, tenuto conto delle “dimensioni attuali” del fabbricato – con una locuzione espressiva dello stato attuale dell’immobile, per come emergente in ragione degli interventi edilizi nel tempo eseguiti – dimostra, pertanto, anziché l’incoerenza dell’agire amministrativo, una valutazione ragionevole, ancorata all’effettivo contesto di riferimento per come evolutosi nel tempo in ragione dell’attività edificatoria nelle more svolta, incentrata sul raggiungimento di un livello di saturazione incompatibile con le esigenze di tutela alla base del vincolo di tutela.
13.4 Del resto, come condivisibilmente dedotto dall’appellante, ove si precludesse, una volta assentito il primo intervento edilizio, la possibilità di negare ulteriori interventi analoghi, si determinerebbe:
– non soltanto un uniforme trattamento di fattispecie differenti, discorrendosi (come appena osservato) di interventi edilizi che, sebbene aventi ad oggetto opere analoghe, si inseriscono in un contesto paesaggistico mutato nel tempo, in conseguenza delle opere nelle more realizzate;
– ma anche l’eliminazione della discrezionalità tecnica propria del giudizio di compatibilità paesaggistica, imponendosi l’autorizzazione di nuovi interventi edilizi analoghi a quelli già assentiti, in contrasto con il quadro regolatorio di riferimento (art. 146 D. Lgs. n. 42/04), che richiede una valutazione casistica, in relazione al singolo progetto di intervento presentato dall’istante, avente ad oggetto la compatibilità delle opere programmate rispetto all’attuale contesto di riferimento, per come emergente al momento della decisione amministrativa.
13.5 Pertanto, tenuto conto che i precedenti atti di assenso riguardavano un contesto territoriale differente, ritenuto ancora non “saturo”, il diverso indirizzo accolto dalla Soprintendenza, ostativo all’edificazione, dimostra il ragionevole adeguamento alle mutate condizioni fattuali di riferimento, risultando già raggiunto, in relazione all’area in contestazione (Condominio di Via (omissis)) e con riferimento alle opere di sopraelevazione già assentite a valere sul medesimo edificio, quel limite di carico edificatorio ritenuto (con valutazione di merito non sindacabile in giudizio) compatibile con le esigenze di tutela paesaggistica.
In altri termini, le opere per cui è causa sono state ritenute di ostacolo alla corretta percezione del paesaggio, tenuto conto dell’attuale conformazione dell’edificio esistente. Pertanto, proprio la circostanza per cui l’edificio recasse già altre sopraelevazioni (originarie o sopravvenute) sul lastrico solare impediva l’intervento edilizio in contestazione, che avrebbe determinato, alla luce delle attuali dimensioni del fabbricato, un peggioramento della percezione del paesaggio, con conseguente pregiudizio per il bene tutelato.
13.6 L’impossibilità di ascrivere in capo all’Amministrazione una condotta foriera di ingiustificate discriminazione emerge, del resto, pure dal diniego, anch’esso successivo agli atti di assenso valorizzati dalla ricorrente in primo grado (risalenti al 2010, 2017 e 2018 – docc. 10, 13 e 16 ricorso di primo grado), opposto nel 2019 dalla Soprintendenza nei confronti di altro soggetto proprietario di una differente unità immobiliare, sempre in relazione alla realizzazione di una pertinenza sul lastrico solare del medesimo condominio (civico 13).
Tale circostanza conferma come l’Amministrazione, una volta ravvisato il raggiungimento di un livello di saturazione degli spazi stratificata nel tempo, tale da rendere incompatibile con le esigenze di tutela paesaggistica l’autorizzazione di ulteriori opere analoghe – stante le sopraelevazioni di cui il fabbricato, unitariamente inteso, risultava essere stato nel tempo interessato – abbia mutato il proprio indirizzo in relazione a tutte le ulteriori istanze autorizzatorie all’uopo presentate e, dunque, non soltanto con riferimento alla posizione soggettiva della ricorrente in prime cure; la quale, per tali ragioni, non potrebbe ritenersi lesa da una discriminazione irragionevole.
13.7 In ogni caso, come rilevato, non potrebbe invocarsi la contraddittorietà provvedimentale per disattendere il principio di legalità e, dunque, per giustificare l’estensione di posizioni illegittimamente riconosciute in favore di terzi soggetti.
14. Alla luce delle considerazioni svolte, avuto riguardo alle peculiarità proprie dell’odierno giudizio, da un lato, emerge una sufficiente motivazione del diniego opposto dall’Amministrazione, dall’altro, non risulta alcuna irragionevole disparità di trattamento o, comunque, alcuna contraddittorietà dell’agire amministrativo idonea ad inficiare il parere negativo espresso dalla Soprintendenza, facendosi questione di una valutazione che ha tenuto adeguatamente conto dell’attuale stato dell’edificazione, interessante il fabbricato per cui è causa, e delle incidenze negative che sarebbero derivate dall’intervento progettato, così da evitare un aggravio del carico edilizio generato da nuove opere di sopraelevazione non più compatibili con le esigenze di tutela paesaggistica.
Di conseguenza, deve riconoscersi la legittimità pure del diniego di autorizzazione opposto dal Comune intimato in primo grado, trattandosi di atto motivato per relationem alla valutazione (legittima) dell’Amministrazione statale.
L’appello deve essere pertanto accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, deve essere rigettato il ricorso di primo grado
15. La particolarità della controversia giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso di primo grado.
Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 dicembre 2021 con l’intervento dei magistrati:
Sergio De Felice – Presidente
Andrea Pannone – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere
Stefano Toschei – Consigliere
Francesco De Luca – Consigliere, Estensore

 

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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