Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 3 ottobre 2018, n. 5683.

La massima estrapolata:

La servitù di uso pubblico, infatti, pur non avendo carattere tecnicamente prediale, essendo a vantaggio di una collettività di persone, ben può gravare il fondo di un privato con la conseguenza che l’Amministrazione può esercitare tutti i poteri intesi a garantire e ad assicurare l’uso della stessa da parte dei cittadini.

Sentenza 3 ottobre 2018, n. 5683

Data udienza 31 maggio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 1859 del 2011, proposto da
Condominio di (omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati En. Di Ie. e Fe. He., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato En. Di Ie. in Roma, viale (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Pa. Ge., domiciliato presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza (…);
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per l’Umbria, sede di Perugia, sezione prima, n. 508 del 9 novembre 2010, resa tra le parti, concernente la dichiarazione di nullità della DIA presentata dal Condominio di via (omissis) e l’ordine di ripristino della transitabilità di aree di pubblico transito.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis);
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 31 maggio 2018 il consigliere Nicola D’Angelo e uditi, per il Condominio appellante, l’avvocato Di Ie., e, per il Comune di (omissis), l’avvocato Se., su delega dell’avvocato Ge.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con tre distinti ricorsi e con i relativi motivi aggiunti proposti al Ta.r. per l’Umbria, i condomini dei fabbricati corrispondenti ai numeri civici 6 e 10 di viale (omissis) in Terni hanno rivendicato il godimento esclusivo delle aree circostanti gli stessi immobili.
2. Il Comune di (omissis) sostiene invece l’esistenza sulle medesime aree di una servitù di uso pubblico per l’accesso, il transito e il parcheggio di autoveicoli.
2.1. In particolare, il 13 aprile 2006 il Sindaco di Terni ha emesso nei confronti dei due condomì ni (civico 6 e civico 10) una ordinanza “contingibile ed urgente” con l’ingiunzione di provvedere al ripristino della ordinaria percorribilità degli spazi circostanti ai fabbricati. L’ordinanza è stata motivata con la considerazione che quelle aree andavano considerate “strada aperta al pubblico transito” e che peraltro la superficie transitabile appariva deteriorata e dissestata, tanto da costituire un “grave pericolo che minaccia l’incolumità dei cittadini”. L’ordinanza è stata impugnata dalle due amministrazioni condominiali con il primo dei tre ricorsi (n. 256/2006).
2.2. Il 17 ottobre 2006 il Sindaco di Terni ha emesso una nuova ordinanza, di contenuto sostanzialmente identico alla precedente. L’ordinanza del 17 ottobre 2006 è stata impugnata dai due condomì ni con “motivi aggiunti” al primo ricorso.
2.3. In precedenza, il 2 novembre 2005, il condominio del civico n. 6 aveva presentato una “denuncia di inizio attività ” (di seguito DIA) relativa alla realizzazione di una recinzione in rete metallica su parte del perimetro della particella n. (omissis), e precisamente sul lato ovest, confinante con altra proprietà .
Con atto in data 14 agosto 2007 il dirigente dell’Area assetto del territorio del Comune di (omissis) ha dichiarato nulla e priva di effetti la DIA, ritenendo l’area da recintare assoggettata a servitù di uso pubblico stante la presenza di parcheggi di uso pubblico. L’atto del 14 agosto 2007 è stato impugnato dal condominio di via (omissis), con il secondo ricorso (n. 432/2007).
2.4. In corso di giudizio, il 19 marzo 2008, è sopravvenuto un nuovo provvedimento, con il quale è stato ingiunto al condominio di rimuovere la recinzione provvisoria di cui sopra. Il condominio ha impugnato il nuovo provvedimento con motivi aggiunti.
2.5. Il 25 luglio 2005 il Condominio del civico n. 6 aveva anche presentato una denuncia d’inizio attività relativa alla installazione di una sbarra meccanica per regolare gli accessi alle aree di parcheggio insistenti sulla particella catastale n. (omissis).
Con atto in data 13 novembre 2007 il Comune ha dichiarato “nulla e priva di effetti” anche questa DIA, ingiungendo, con provvedimento del 22 novembre 2007, la rimozione della sbarra. I due provvedimenti sono stati impugnati dal condominio del civico n. 6 con il terzo ricorso (n. 61/2008).
3. Dopo aver riunito i suddetti gravami, il T.a.r. per l’Umbria, con la sentenza indicata in epigrafe, li ha respinti, ritenendo sussistente il carattere pubblico delle aree circostanti i due condomini.
4. Contro la predetta sentenza, ha quindi proposto appello il Condominio di via (omissis), prospettando un unico ed articolato motivo di censura.
4.1. Errores in iudicando per contraddittorietà, erroneità, illogicità ed ingiustizia manifesta della sentenza. Difetto della motivazione, per travisamento dei fatti e dei presupposti. Violazione dell’art. 97 Cost.
4.1.1. Le conclusioni del giudice di primo grado, secondo l’appellante, sarebbero erronee laddove ha ritenuto che le aree limitrofe al fabbricato fossero interamente gravate da servitù di uso pubblico per essere adibite a parcheggi.
4.1.2. Il Condominio ricorrente sostiene, in sintesi, che le aree oggetto di causa non risulterebbero classificate come “strada pubblica” con appositi atti formali e che comunque non avrebbero neppure i requisiti per essere interessate da una servitù di uso pubblico. Prospetta poi l’inesistenza di quegli estremi di fatto i quali, in mancanza di titolo, vengono comunemente adottati dalla giurisprudenza quali indicatori del carattere pubblico di una strada.
4.1.3. Inoltre, erroneamente il T.a.r. ha ritenuto:
– superati ed assorbiti, ai sensi dell’art. 21 octies della legge n. 241/1990, i vizi di forma e di procedura dedotti in ordine ai provvedimenti impugnati;
– legittima l’ordinanza contingibile ed urgente adottata dal Comune pur in assenza di congrua motivazione e senza considerare che i lavori in corso nell’area erano stati congruamente segnalati e che era stata apposta una sbarra che impediva pericolo per il pubblico transito.
4.1.4. Parte appellante ha, infine, riproposto i motivi di censura contenuti nei ricorsi dalla stessa promossi in primo grado (violazione dell’art. 54 del d.lgs. n. 267/2000 sui presupposti per l’adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente; difetto di motivazione sulla qualificazione dell’area; violazione delle delibere comunali sul riconoscimento pubblico di una strada; carenza dell’interesse pubblico attuale; illegittimità del procedimento di annullamento della DIA e tardività dei provvedimenti relativi).
5. Il Comune di (omissis) si è costituito in giudizio il 12 aprile 2011, chiedendo il rigetto dell’appello.
6. Con una prima ordinanza n. 3521 del 27 luglio 2011, questa Sezione ha disposto:
“Ritenuta indispensabile, ai fini del decidere, l’acquisizione di documentati chiarimenti da parte dell’Amministrazione comunale in ordine ai seguenti punti:
a) se effettivamente, sulla scorta della licenza edilizia rilasciata nel 1968 e della normativa all’epoca vigente, le aree da destinare a parcheggio pubblico la cui realizzazione incombeva ai richiedenti corrispondessero a nr. 26 posti auto;
b) dove siano stati realizzati i predetti posti auto, e se e in quale misura la loro ubicazione interferisca o coincida con le aree condominiali interessate dai provvedimenti oggetto del presente giudizio;
Ritenuto che, nelle more dell’incombente istruttorio, va sospesa l’esecuzione della sentenza impugnata fino alla prossima camera di consiglio (indicata in dispositivo), nella quale saranno assunte determinazioni definitive”.
6.1. Il Comune di (omissis) ha adempiuto all’ordine istruttorio il 25 agosto 2011.
7. Con una successiva ordinanza, n. 4341 del 5 ottobre 2011, questa Sezione ha preso atto che le parti concordemente chiedevano una sollecita fissazione dell’udienza di merito, convenendo anche sul mantenimento medio tempore della sospensiva già disposta con la suddetta ordinanza n. 3251 del 2011.
8. Il processo veniva poi interrotto, a seguito della morte del difensore del Comune di (omissis), con ordinanza n. 3897 del 4 agosto 2017.
9. Il Condominio appellante ha poi riassunto il giudizio con atto depositato il 31 ottobre 2017.
10. Il Comune di (omissis) si è dunque costituito nel giudizio riassunto con memoria depositata l’8 novembre 2017.
11. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 31 maggio 2018.
12. L’appello non è fondato, come peraltro di recente affermato dalla Sezione in una causa simile, con la decisione n. 3810/2017.
13. Come correttamente rilevato dal T.a.r. per l’Umbria, la questione centrale e logicamente prioritaria è quella relativa alla sussistenza di un diritto di uso pubblico sulle aree immediatamente circostanti il fabbricato condominiale.
14. In ordine a tale profilo, va innanzitutto rilevato che, a prescindere dalla sussistenza di particolari requisiti formali e sostanziali, una servitù pubblica di accesso o passaggio può riguardare un’area di proprietà privata ancorché essa non sia classificata come “strada”.
14.1. La servitù di uso pubblico, infatti, pur non avendo carattere tecnicamente prediale, essendo a vantaggio di una collettività di persone (cfr. Cass. Civ., sez. II, 21 febbraio 2017, n. 4416), ben può gravare il fondo di un privato con la conseguenza che l’Amministrazione può esercitare tutti i poteri intesi a garantire e ad assicurare l’uso della stessa da parte dei cittadini.
15. Nel caso di specie, la destinazione a parcheggio pubblico sembra emergere già dalle licenze edilizie rilasciate nel 1968 per la costruzione dei fabbricati adiacenti e dagli obblighi assunti dagli originari intestatari delle stesse licenze (cfr. documentazione versata agli atti del giudizio di primo grado dal Comune e relazione depositata in esito all’istruttoria disposta da questa Sezione con la citata ordinanza n. 3521 del 2011. In particolare, nella predetta relazione è chiaramente indicato come in base alla licenza n. 24464 del 31 agosto 1968 le aree destinate a parcheggi pubblici dovevano corrispondere a 26 posti auto e come i provvedimenti del Comune abbiano avuto a riferimento opere che precludevano l’uso pubblico goduto dalla collettività fin dall’origine).
15.1. Le disposizioni del PRG vigenti all’epoca del rilascio delle predette licenze edilizie richiedevano, infatti, per ogni comparto edilizio, una determinata dotazione di aree di uso pubblico e di parcheggi pubblici, con la conseguenza che nei lotti di cui è causa i quantitativi previsti si raggiungevano solo considerando di uso pubblico l’intera superficie diversa da quella occupata dal sedime degli edifici.
16. Né, d’altra parte, il Condominio appellante ha dato prova di un’eventuale usucapione della stessa area, non potendosi argomentare in senso contrario dalla circostanza che il Comune si sia per lungo tempo disinteressato della manutenzione dei parcheggi.
16.1. Anzi, la porzione interessata è stata ricompresa nelle opere di urbanizzazione cedute all’Amministrazione comunale in data 28 maggio 1976 nell’ambito del Comparto edilizio denominato la Chiusa (all’interno del quale ricade l’edificio di via Aleardi n. 6).
17. Accertata l’esistenza di un vincolo di destinazione pubblico delle aree, anche quanto affermato dalla sentenza impugnata in ordine all’intervento edilizio realizzato dal Condominio appellante può dunque ritenersi condivisibile.
18. La determinazione dirigenziale n. 117925 di prot. del 3 luglio 2007, non integra in effetti l’esercizio di poteri di annullamento in autotutela della DIA ex artt. 21 octies e 21 nonies della legge n. 241/1990, sebbene l’esercizio di poteri di vigilanza ex art. 27 ed eventualmente ex art. 35 d.P.R. n. 380/2001, ancorché tale potere sia stato “sdoppiato” in una declaratoria di “nullità ” della DIA e nella ingiunzione di rimozione della sbarra.
In altri termini la combinazione tra i due provvedimenti integra l’esercizio di poteri di autotutela demaniale, volti ad assicurare l’uso pubblico dell’area.
19. Alla stregua dei rilievi che precedono sono quindi infondate anche le censure di primo grado riprodotte con l’appello.
19.1. In particolare, va esclusa la tardività della determinazione dirigenziale n. 117925 di prot. del 3 luglio 2007, in relazione alla chiarita sua effettiva natura e portata e soprattutto del non smentito uso pubblico dell’area, al contrario evincibile dalla licenza edilizia e dal consequenziale atto di impegno del 28 maggio 1976.
19.2. Così, come correttamente evidenziato dal T.a.r., vanno ritenuti irrilevanti gli eventuali vizi di forma e di procedura ascrivibili ai quattro provvedimenti impugnati, che possono ritenersi superati e assorbiti in applicazione dell’art. 21 octies della legge n. 241/1990, in ragione della natura vincolata dei provvedimenti impugnati.
20. Per le ragioni sopra esposte, che presentano portata assorbente, l’appello va rigettato, con la conferma della sentenza gravata, avendo il Collegio esaminato e toccato tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663), laddove gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a condurre a una conclusione di segno diverso.
21. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna il Condominio di via (omissis) in Terni al pagamento in favore del Comune di (omissis) delle spese del giudizio d’appello, liquidate in complessivi Euro 2.000,00 (duemila/00), oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31 maggio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Taormina – Presidente FF
Oberdan Forlenza – Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Nicola D’Angelo – Consigliere, Estensore