Consiglio di Stato, Sezione seconda, Sentenza 8 maggio 2020, n. 2894.
La massima estrapolata:
La mancata partecipazione dell’interessato al procedimento formativo di uno strumento di pianificazione non determina in alcun modo acquiescenza, né rivela preclusione alcuna quanto alla futura impugnazione dello strumento urbanistico stesso e/o di suoi atti applicativi
Sentenza 8 maggio 2020, n. 2894
Data udienza 28 aprile 2020
Tag – parola chiave: Interventi edilizi – Oneri di urbanizzazione – Fatto costitutivo – Rilascio concessione edilizia – Intervenuta realizzazione di opere di urbanizzazione – Irrilevanza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2240 del 2011, proposto dalla società
Pr. Lo. s.r.l. (P. Lo. s.r.l.), in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti Ra. Ma., Gi. Ce., St. Co. e Ma. Gi., elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. Da. Va., in Roma, al Viale (…)
contro
Co. per lo Sv. In. del Sa., originariamente intimato (al qualche è succeduta, ai sensi dell’art. 1, comma 2, della legge regionale 29 luglio 2011, n. 23, a far data dal 21 ottobre 2013, l’Azienda Regionale delle Attività Produttive) in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall’avv. To. Ma. ed elettivamente domiciliata in Roma, presso l’avv. Al. Pl., alla Via (…);
nei confronti
– Regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta Regionale, rappresentata e difesa dall’Avvocatura General dello Stato, presso la quale è domiciliata in Roma, alla Via (…);
– Provincia di Chieti, in persona del Presidente della Giunta Provinciale;
– Comune di (omissis), in persona del Sindaco p.t.;
– Sportello Unico per le Attività Produttive (S.U.A.P.) del Patto Territoriale Associazione Tra Enti Locali per l’attuazione del P.T.O. (omissis), in persona del legale rappresentante;
– Comune di (omissis), in persona del Sindaco p.t.;
– Ar. Im.-Lo. s.r.l., in persona del legale rappresentante;
– Tr. Ve. Ad. S.p.A., in persona del legale rappresentante;
non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo – Sezione Staccata di Pescara, n. 1035 del 30 agosto 2010, resa tra le parti, con la quale è stato dichiarato inammissibile il ricorso N.R.G. 78 del 2010, proposto dalla Pr. Lo. s.r.l. (P. Lo. s.r.l.) per l’annullamento:
– della deliberazione n. 129 del 23 dicembre 2009, del Commissario Regionale del Co. per lo Sv. In. del Sa. di recepimento della variante al P.R.T. del Consorzio e di assegnazione di un lotto di terreno alla società stessa, nella parte in cui è stato imposto il pagamento del prezzo di cessione del lotto;
– di ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o connesso, tra cui la deliberazione n. 82 del 14 aprile 2010, del Commissario Regionale del Co. per Io Sv. In. del Sa., confermativa di quanto disposto con la precedente deliberazione.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Co. per lo Sv. In. del Sa. e della Regione Abruzzo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 aprile 2020, tenuta ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, il Cons. Roberto Politi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Espone l’appellante Pr. Lo. (P. Lo.) s.r.l. di aver chiesto allo Sportello Unico delle Attività Produttive (S.U.A.P.) dell’Associazione tra Enti Locali del Patto Territoriale (omissis), l’adozione del “Provvedimento Conclusivo – Parere Urbanistico”, ai sensi del D.P.R. 447/1998, per la realizzazione di un complesso logistico su un lotto di proprietà, avente estensione complessiva di mq. 47.640 (di cui mq. 45.900 effettivamente interessati dall’intervento), ubicato nel Comune di (omissis), Località (omissis), e riportato nel N.C.T. del medesimo Ente Locale al Foglio (omissis).
L’intervento era preordinato alla costruzione di due opifici industriali per logistica industriale, parcheggi autocarri e movimentazione merci; e la relativa area ricadeva in Zona Agricola secondo il vigente P.R.G. del Comune di (omissis) (in Zona per servizi consortili, ai sensi dell’art. 19 N.T.A. dell’adottato P.R.T. dell’A.S.I. Sa.).
Il Comune di (omissis), con nota prot. n. 1019/2079, rendeva “parere non favorevole, in quanto l’intervento in questione non è conforme agli standards della zona omogenea E di cui all’art. 2 del D.M n. 144/1968 in “Zone Agricole” disciplinate dagli artt. 61-62-63 e 64 delle N.T.A. del vigente P.R.G.”; peraltro, soggiungendo che “l’intervento proposto è tuttavia compatibile con gli indirizzi contenuti nella deliberazione del Consiglio Comunale n. 7 del 2002, debitamente esecutiva circa il potenziamento delle strutture per attività di produzione di beni e servizi nel territorio di questo Comune secondo i parametri nell’art. 58 delle N.T.A. del vigente P.R.G per cui può essere attivata la procedura prevista dall’art. 5 comma 2 del D.P.R. 447/98 per la convocazione dell’apposita Conferenza dei Servizi, per procedere all’approvazione in variante del progetto in questione…”.
P. Lo. presentava quindi allo Sportello Unico Attività Produttive, in data 1° giugno 2009, una duplice nuova richiesta di convocazione di Conferenza di servizi (la prima, ai sensi dell’art. 4, comma 2, del D.P.R. 447/1998; la seconda, ai sensi dell’art. 5, comma 2, dello stesso D.P.R.), producendo contestualmente la documentazione progettuale adeguata alle prescrizioni del Consorzio A.S.I. Sa..
A seguito dei favorevoli pareri espressi in sede di Conferenza:
– la Provincia di Chieti, con deliberazione consiliare n. 63 del 29 ottobre 2009, approvava la variante al Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, inerente l’insediamento della nuova attività produttiva di servizi consortili di logistica integrata di P. Lo.;
– il Comune di (omissis), con deliberazione consiliare n. 44 del 30 novembre 2009, approvava la variante specifica al vigente P.R.G., ai sensi dell’art. 5, comma 1, del D.P.R. n. 44711998, concernente la “Realizzazione complesso industriale logistico in C.da Piano (omissis)”, come da progetto della P. Lo.
Con atto del 18 gennaio 2010, lo S.U.A.P. comunicava al Consorzio A.S.I. Sa. ed a P. Lo. che il titolo autorizzativo unico per la realizzazione dell’intervento richiesto sarebbe stato rilasciato solo dopo la stipula della apposita convenzione regolante i rapporti tra il Consorzio stesso e l’appellante.
2. Con ricorso N.R.G. n. 78 del 2010, proposto innanzi alla Sezione staccata di Pescara del T.A.R. dell’Abruzzo, P. Lo. ha chiesto l’annullamento della deliberazione del Commissario Regionale del Co. per lo Sv. In. del Sa. n. 129 del 23 dicembre 2009, nella parte in cui imponeva il pagamento di un prezzo per la cessione del lotto.
A sostegno della proposta impugnativa, veniva dedotto il seguente unico motivo di gravame:
Violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 5 del D.P.R. n. 447/1998. Violazione e falsa applicazione della L.R. Abruzzo n. 18/1983, con particolare riferimento agli artt. 7 e 8. Violazione e falsa applicazione della L.R. Abruzzo n. 56/1994, con particolare riferimento all’art. 2. Violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 327/2001. Eccesso di potere dovuto a difetto assoluto dei presupposti, travisamento, ingiustizia manifesta.
Con successivi motivi aggiunti, P. Lo. chiedeva, altresì, l’annullamento della deliberazione del Commissario Regionale del Co. per lo Sv. In. del Sa. n. 82 del 14 aprile 2010, nella parte recante conferma di quanto disposto con la precedente deliberazione n. 129 del 23 dicembre 2009 del medesimo Commissario Regionale consortile.
Sollecitava inoltre la ricorrente di prime cure l’accertamento e la declaratoria di non essere tenuta a corrispondere al Consorzio, per il lotto interessato dal progetto (già di sua proprietà ), alcuna somma a titolo di prezzo di cessione, ovvero a titolo di spese generali, utili, contributo di urbanizzazione, o, ancora, a qualsivoglia altro titolo, avuto altresì riguardo all’intervenuta corresponsione, nei confronti del Comune di (omissis), degli oneri di urbanizzazione.
Ed insisteva, conseguentemente, per la condanna del Co. per lo Sv. In. del Sa. alla restituzione di tutte le somme ricevute per il lotto di cui sopra (pari ad Euro 285.936,00), oltre ad interessi e rivalutazione monetaria dalla data dell’indebito percepimento sino a quella di effettiva restituzione delle somme.
3. Costituitosi il Consorzio, il Tribunale adito – con sentenza n. 1035 del 30 gennaio 2010 – ha dichiarato inammissibile il ricorso ed ha compensato inter partes le spese di lite.
4. Avverso tale pronuncia, Pr. Lo. s.r.l. ha interposto appello, notificato il 2 marzo 2011 e depositato il successivo 24 marzo, lamentando l’erroneità della decisione di primo grado.
A fondamento della contestata pronunzia, il T.A.R. Pescara ha ritenuto che la società odierna appellante, pur dichiarando di avere interesse all’annullamento degli atti impugnati nella sola parte in cui veniva imposto il pagamento di somme (a titolo di prezzo di cessione, a titolo di spese generali, utili o contributo di urbanizzazione o a qualsivoglia altro titolo), avrebbe dedotto vizi (incentrati essenzialmente su quattro aspetti) che, ove fondati, avrebbero finito col travolgere in toto gli atti impugnati; conseguentemente, assumendo che il sollecitato accoglimento delle articolate doglianze avrebbe precluso il raggiungimento della utilità sostanziale dedotta in giudizio dalla stessa P. Lo.
5. Con il mezzo di tutela ora all’esame, contesta parte appellante che l’accoglimento delle censure dedotte in primo grado avrebbe determinato il completo travolgimento degli atti impugnati; e condotto, in tal modo, ad un risultato da essa non voluto e/o, comunque, confliggente con l’interesse del quale è portatrice.
In particolare, viene da P. Lo. affermato che, anche in presenza della necessità di rilascio del nulla-osta consortile, quest’ultimo non avrebbe, comunque, essere subordinato e/o condizionato, come avvenuto, al pagamento di qualsivoglia somma, a titolo di prezzo di cessione, di spese generali, di utili, di contributo di urbanizzazione e/o ad altro titolo: e ciò in quanto la società, per il detto lotto, di sua esclusiva proprietà, già aveva provveduto al pagamento degli oneri di urbanizzazione nei confronti del Comune di (omissis).
Ribadito, quindi, l’interesse alla definizione del giudizio, P. Lo. ha riprodotto il contenuto delle doglianze articolate in prime cure; sostenendo, in particolare, l’illegittimità della deliberazione commissariale n. 129 del 23 dicembre 2009, nella parte in cui ha imposto alla società di “riacquistare” l’area interessata dall’intervento per la realizzazione del nuovo insediamento industriale.
Il Progetto di aggiornamento e razionalizzazione del Piano Urbanistico (P.R.T.) del Co. per lo Sv. In. del Sa. (di cui alla deliberazione del C.d.A. n. 230 del 1° agosto 2007, più volte evocata dalla deliberazione commissariale n. 129 del 2009), sarebbe stato semplicemente “adottato”, e non già “approvato” (non essendo intervenuto alcun atto di assenso regionale, come previsto dalla L.R. Abruzzo n. 18 del 1983, nonché dal “Testo coordinato ed integrato della legge sui Consorzi per le Aree ed i Nuclei di Sviluppo Industriale” , di cui alla L.R. Abruzzo n. 56 del 1994): pertanto dovendo escludersi l’attuale esecutività /efficacia dello stesso.
In ogni caso, l’area interessata dal progetto di P. Lo. non ricadrebbe all’interno del piano consortile.
E, comunque, un P.R.T. consortile (pur se vigente, esecutivo/efficace, approvato e/o anticipato) non può incidere sul regime giuridico di un bene, quale quello interessato dal progetto di P. Lo. (area di proprietà privata di un’impresa intenzionata a realizzarvi un insediamento industriale).
Se le assegnazioni di aree ricomprese all’interno dei Piani Regolatori Consortili possono riguardare esclusivamente lotti di terreno nella piena disponibilità di tali Enti (e non di proprietà delle imprese assegnatarie, richiedenti l’assegnazione proprio perché sprovviste di essi; e, al contempo, interessate alla realizzazione di impianti per attività produttive artigianali e/o industriali), nella fattispecie all’esame si è preteso di imporre a P. Lo., già proprietaria dell’area interessata dal progetto di insediamento industriale, di “riacquistarla” dal Consorzio, corrispondendo un prezzo di cessione, dopo che per acquisirne la disponibilità non ha potuto usufruire dell’agevolazione dell’imposta di registro all’1%, in quanto le particelle di terreno oggetto degli atti di compravendita ricadevano in zona agricola sia nel Piano Regolatore del Comune di (omissis), che in quello vigente dell’A.S.I. Sa..
Conclude, pertanto, l’appellante per l’accoglimento dell’appello; e, in riforma della sentenza impugnata, del ricorso di primo grado, con conseguente:
– annullamento, in parte qua, dei provvedimenti impugnati, in prime cure, sia col ricorso introduttivo che con i motivi aggiunti;
– accertamento che Pr. Lo. s.r.l. non è tenuta a corrispondere alcuna somma a titolo di prezzo di cessione, a titolo di spese generali, utili, contributo di urbanizzazione, ovvero ad altro titolo, per il lotto interessato dal rispettivo progetto, con conseguente condanna dell’Ente resistente alla restituzione di tutte le somme ricevute dalla società per il lotto di cui sopra, pari ad Euro 285.936,00, oltre interessi e rivalutazione monetaria dalla data di indebito percepimento delle somme sino a quella di loro effettiva restituzione;
– in via subordinata, laddove venga ritenuta necessaria la stipula di una convenzione col Consorzio, accertamento e declaratoria che l’appellante non è tenuta a corrispondere all’Ente alcuna somma a titolo di prezzo di cessione, con corretta determinazione e declaratoria di quanto eventualmente e complessivamente dovuto dalla società a titolo di spese generali, utili, contributo di urbanizzazione.
6. In data 28 aprile 2011, il Co. per lo Sv. In. del Sa. si è costituito in giudizio.
Ad esso, a far tempo dal 21 ottobre 2013, è succeduta (ai sensi dell’art. 1, comma 2, della legge regionale dell’Abruzzo 29 luglio 2011, n. 23,) l’Azienda Regionale delle Attività Produttive; la quale ha depositato in atti (alla data del 18 marzo 2020) la deliberazione 30 dicembre 2019, con la quale è stato approvato, ai sensi dell’art. 5 delle N.T.A. del P.R.T. dell’A.S.I. del Sa., il progetto edilizio presentato da Tr. Va. s.r.l. (locataria-utilizzatrice) e Pr. Lo. s.r.l. (assegnataria-proprietaria; nonché odierna appellante), per un “intervento di razionalizzazione ed ampliamento dell’insediamento produttivo ai sensi art. 5 del D.L. 70/2011 – L.R. 49/2012 e delibera Arap CdA 298/2014, nell’agglomerato industriale di (omissis)-(omissis) (porzione in Comune di (omissis))”.
7. In vista della trattazione nel merito della controversia, l’Azienda Regionale anzidetta ha presentato due memorie (depositate in atti il 27 marzo 2020 ed il 7 aprile 2020), con le quali, previa analitica confutazione delle argomentazioni difensive sviluppate dall’appellante, viene chiesta la conferma della sentenza di prime cure, sostenendosi l’inammissibilità del ricorso proposto dinanzi al T.A.R. Pescara:
– a fronte della richiesta di annullamento di una deliberazione Commissariale (23 dicembre 2009, n. 129), con cui il Consorzio aveva adottato determinazioni favorevoli alla ricorrente;
– e con riferimento alla tardiva contestazione, in sede giurisdizionale, della deliberazione consortile 1° agosto 2007, n. 230, avverso la quale l’odierna appellante non ha presentato, nel previsto termine, osservazioni.
8. Alle considerazioni, come sopra dispiegate dal Consorzio, parte appellante ha replicato con memoria depositata in data 6 aprile 2020, ribadendo le argomentazioni già esposte con l’atto introduttivo (e, successivamente, con memoria depositata il 27 marzo 2020) e conclusivamente insistendo per l’accoglimento del proposto mezzo di tutela.
9. L’appello viene trattenuto per la decisione alla pubblica udienza telematica del 28 aprile 2020.
DIRITTO
1. Ad integrazione di quanto esposto in narrativa, giova soffermare brevemente l’attenzione sui passaggi motivazionali che hanno condotto il giudice di prime cure alla declaratoria di inammissibilità del ricorso dinanzi al medesimo proposto dall’odierna appellante P. Lo.
Premesso che “la parte istante, pur volendo ottenere l’annullamento dell’atto impugnato nella sola parte in cui è stato imposto il pagamento delle somme predette, ha dedotto dei vizi che, ove fondati, sono destinati a travolgere in toto l’atto impugnato”, il Tribunale pescarese ha rilevato che:
– l’interesse della ricorrente non avrebbe potuto trovare realizzazione per effetto ed in conseguenza della caducazione dell’avversata determinazione, “come espressamente dichiarato nel gravame e come del resto emerge dagli atti successivamente intervenuti (cioè dalla stipulazione con il Consorzio della convenzione di assegnazione dell’area)… ove si consideri che l’atto impugnato, nella parte non contestata, contiene statuizioni favorevoli alla ricorrente, cui questa non vuole di certo rinunciare”;
– “con i predetti motivi… la ricorrente ha nella sostanza dedotto che il Consorzio non avrebbe potuto disporre l’assegnazione dell’area in questione in quanto, allo stato attuale, nella Regione Abruzzo i Consorzi sono in liquidazione, in quanto era illegittima la modifica del Piano consortile ed in quanto non avrebbe potuto disporsi l’assegnazione di un’area già di proprietà dell’assegnatario”;
conseguentemente, assumendo l’inammissibilità del ricorso “in quanto i vizi dedotti, ove fondati, impediscono il raggiungimento di quella specifica utilità che la parte istante vuole raggiungere, cioè l’annullamento dell’atto impugnato nella sola parte in cui è stato imposto il pagamento del prezzo di cessione del lotto e l’accertamento del fatto che la ricorrente non è tenuta al pagamento di alcuna somma al Consorzio a titolo di prezzo di cessione, a titolo di spese generali, utili o contributo di urbanizzazione o a qualsivoglia altro titolo”.
2. Tale motivazione si presta a fondata critica.
3. Va, in primo luogo, appurata l’attualità dell’interesse, in capo a P. Lo., ai fini della delibazione della sottoposta controversia.
In proposito, giova sottolineare come l’Azienda Regionale per le Attività Produttive, con riferimento alla produzione documentale effettuata in data 18 marzo 2020, abbia rappresentato (cfr. memoria depositata il successivo 27 marzo) che:
– quanto “all’opificio sito sulle particelle nn. (omissis), esso risulta di proprietà della So. Me. It. S.p.A. (già Le. S.p.A.), e, in virtù dell’autorizzazione rilasciata da ARAP con Delibera del Commissario Regionale del 18.10.2016, n. 683…, nell’attuale godimento della Società As. S.p.A., in qualità di impresa utilizzatrice/concessionaria”;
– mentre, con riferimento all’opificio “sito sulle particelle nn. (omissis), Pr. Lo., con operazione… autorizzata da ARAP con Delibera Commissariale dell’8.11.2016, n. 753…, ne ha disposto la concessione in locazione (per una durata di anni sei a far data dal 1° .9.2016), con diritto di acquisto della proprietà, in favore della Società Tr. Va. S.p.A.”;
per l’effetto, rilevandosi che “ad oggi… la Società appellante non esercita attività imprenditoriale su nessuna delle particelle assegnatele dall’allora Co. per lo Sv. In. del Sa. con la deliberazione del 23.12.2009, n. 129, oggetto del ricorso introduttivo di primo grado”.
Tali sopravvenienze, con ogni evidenza, non hanno determinato una dequotazione dell’interesse in capo alla società appellante (ricorrente nel giudizio di prime cure), atteso che oggetto del contendere era, in tale ultima sede, rappresentato dalla determinazioni commissariali arrecanti a P. Lo. asserito pregiudizio, quanto all’onerosità – in esse stabilita – della cessione di area per la realizzazione degli interventi descritti in narrativa.
Ne consegue che, con riferimento all’interesse sostanziale originariamente azionato, e con riguardo, altresì, al contenuto della pronunzia appellata (che, come visto, ha dichiarato l’inammissibilità della sollecitazione del sindacato giurisdizionale, a fonte della ritenuta non conseguibilità dell’interesse stesso, per le ragioni che sono state al precedente punto 1. della motivazione riportate), la posizione legittimante riscontrabile in capo a P. Lo. rivela carattere di attuale concretezza: per l’effetto, imponendosi la disamina, nel merito, delle argomentazioni dedotte a fondamento del presente appello.
Tale considerazione consente di prescindere dalla disamina dell’eccezione di inammissibilità della suindicata produzione documentale, formulata dall’appellante con memoria depositata il 27 marzo 2020 in quanto eseguita per la prima volta in secondo grado ed estranea rispetto al thema decidendum.
4. Ciò posto, si rammenta come, a fondamento delle sopra ricordate considerazioni, che hanno determinato la declaratoria di inammissibilità del ricorso, il T.A.R. di Pescara abbia osservato che le doglianze articolate da P. Lo., relativamente:
– alla sottoposizione dei Consorzi industriali nella Regione Abruzzo a commissariamento regionale, con conseguente imminenza dello scioglimento e della liquidazione, sì che i medesimi non avrebbero potuto procedere all’assegnazione delle aree;
– alla mera “adozione” del Progetto di aggiornamento e razionalizzazione del Piano Urbanistico del Consorzio (ex P.R.T.), per cui, tale piano, non essendo stato “approvato”, non avrebbe potuto consentire alcun intervento consortile sull’area in questione;
– alla collocazione dell’area interessata dal progetto al di fuori del piano consortile, il cui adeguamento non avrebbe potuto, comunque, essere disposto attraverso l’ordinario iter procedimentale di formazione dello strumento di pianificazione consortile;
– alla preclusa attitudine del piano consortile a produrre effetti su un bene di proprietà di un’impresa interessata a realizzare un insediamento industriale, in quanto le “assegnazioni” possono interessare solo aree nella disponibilità dei Consorzi e non di proprietà delle imprese assegnatarie;
in quanto destinate a travolgere l’intero atto impugnato, determinerebbero un risultato che “la ricorrente… non vuole certamente raggiungere, ove si consideri che l’atto impugnato, nella parte non contestata, contiene statuizioni favorevoli alla ricorrente, cui questa non vuole di certo rinunciare”.
Da qui, il giudizio di inammissibilità del ricorso di prime cure, veicolato dalla constatata impossibilità di conseguimento, per effetto dell’eventuale accoglimento delle sopra sintetizzate censure, dell’utilità sostanziale dalla parte perseguita (ovvero, l’annullamento dell’atto impugnato nella sola parte in cui veniva imposto il pagamento di un prezzo per la cessione del lotto e l’accertamento della non debenza di alcuna somma al Consorzio, a titolo di prezzo di cessione, di spese generali, utili o contributo di urbanizzazione o a qualsivoglia altro titolo).
3.1 Il ragionamento, come sopra condotto dal giudice di primo grado, non merita conferma.
È infatti noto che, in tema di interpretazione della domanda giudiziale, il giudice non è condizionato dalle modalità espressive e/o redazionali utilizzate dalle parti, ma deve considerare la situazione dedotta in causa e la volontà effettiva, nonché le finalità che la parte intende perseguire.
In tal senso, la giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. Sez. V, 23 febbraio 2018, n. 1147 e 22 settembre 2011, n. 5345) ha affermato che le modalità di redazione della domanda di giustizia non possono limitare la tutela giurisdizionale, essendo sufficiente che siano tali da consentire al giudice, seppur mediante un’operazione d’interpretazione del suo testo, la precisa individuazione del bene giuridico cui l’interessato aspira (ma negatogli dall’attività amministrativa) e le ragioni a fondamento della pretesa, sempreché il giudice non si sostituisca alla parte, integrando la domanda giudiziale.
Non può omettere, al riguardo, il Collegio di rammentare il fondamentale insegnamento di cui alla sentenza dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio, n. 7 del 19 aprile 2013, secondo cui:
– “il giudice di merito, nell’indagine diretta all’individuazione del contenuto e della portata delle domande sottoposte alla sua cognizione, non è tenuto ad uniformarsi al tenore meramente letterale degli atti nei quali le domande medesime risultino contenute, dovendo, per converso, aver riguardo al contenuto sostanziale della pretesa fatta valere, sì come desumibile dalla natura delle vicende dedotte e rappresentate dalla parte istante, mentre incorre nel vizio di omesso esame ove limiti la sua pronuncia in relazione alla sola prospettazione letterale della pretesa, trascurando la ricerca dell’effettivo suo contenuto sostanziale…”;
– con la conseguenza che “le modalità di redazione del ricorso giurisdizionale non possono costituire un limite alla tutela giurisdizionale, allorquando esse siano tali da consentire comunque al giudice, sia pur attraverso una operazione più o meno complessa d’interpretazione del testo, la precisa individuazione del bene giuridico cui l’interessato tende ed ingiustamente negato dall’attività amministrativa e le ragioni a fondamento della pretesa, sempreché con tale operazione ermeneutica il giudice non si sostituisca al richiedente, integrando la domanda giudiziale stessa”;
per l’effetto, escludendosi la violazione del “principio di corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato,… quando [il giudice] procede alla qualificazione giuridica dei fatti e della domanda giudiziale ovvero alla sua interpretazione”.
3.2 Quanto alla fattispecie in esame, il giudice di prime cure dimostra di non aver correttamente apprezzato l’interesse sostanziale del quale la parte ricorrente ha sostenuto di essere portatrice: rappresentato dalla pretesa a non dover corrispondere somme di denaro (a titolo di cessione, ovvero di pagamento degli oneri di urbanizzazione, di spese generali, o, ancora, a qualsivoglia altro titolo) per la realizzazione di un intervento destinato ad insistere su area di sua proprietà .
Tale interesse – quantunque in presenza dell’impugnazione di una serie di atti non tutti direttamente e concludentemente preordinati a garantire il soddisfacimento rivelanti la pretesa alla corresponsione di somma per la cessione dell’area stessa – va con sicurezza individuato:
– non già nella volontà di promuovere un generalizzato travolgimento di un complesso di determinazioni, la cui configurazione rivela(va) l’esistenza di profili di utilità per la posizione pretensiva dell’odierna appellante;
– quanto, piuttosto (e più limitatamente), nella volontà – con caratterizzazione meramente oppositiva – di confutare (la legittimità della suindicata determinazione; e, con essa) la debenza delle somme richieste con l’impugnata deliberazione del Commissario Regionale del Co. per lo Sv. In. del Sa. n. 129 del 23 dicembre 2009, a titolo di cessione del lotto.
3.3 Se, alla stregua di quanto sopra esposto, va dato atto della sicura ammissibilità del ricorso di primo grado – conseguentemente imponendosi la riforma della sentenza appellata – va, d’altro canto, esclusa l’inammissibilità del gravame (eccepita dalla difesa di A.R.A.P.) a fronte della tardiva impugnazione della delibera consortile n. 230/2007: avverso la quale P. Lo. S.r.l. non avrebbe presentato osservazioni, né sarebbe tempestivamente insorta, atteso che la decorrenza del termine per la relativa impugnazione avrebbe preso avvio dall’ultimo giorno della relativa pubblicazione (14 settembre 2007).
Va, in proposito, rilevato come il deliberato di che trattasi ha assunto valenza (attualmente e concretamente) lesiva, per la posizione giuridica della quale è portatrice parte appellante, per effetto dell’adozione della determinazione deliberazione consortile n. 129/2009: con la quale, come sopra evidenziato, è stato imposto il pagamento di oneri, dei quali P. Lo. ha confutato la debenza.
Se, quindi, la decorrenza del termine per la sollecitazione del sindacato giurisdizionale non poteva che prendere avvio dalla conoscenza di tale ultimo atto (rilevando la delibera consortile n. 230/2007 quale antecedente logico di esso, non autonomamente impugnabile in difetto di diretta ed attuale effettività pregiudizievole), va parimenti escluso che l’omessa presentazione di osservazioni possa integrare la presenza di un elemento preclusivo ai fini dell’impugnazione.
Il carattere di mero apporto collaborativo assunto dalle osservazioni, esclude che alla presentazione di esse acceda l’assolvimento di un onere per l’interessato: con la conseguenza che la mancata partecipazione di quest’ultimo al procedimento formativo di uno strumento di pianificazione non determina in alcun modo acquiescenza, né rivela preclusione alcuna quanto alla futura impugnazione dello strumento urbanistico stesso e/o di suoi atti applicativi (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 30 giugno 2005, nn. 3599 e 3608).
4. Sgombrato il campo dai rilievi in rito, e ribadita la sicura ammissibilità del ricorso di prime cure, tenuto conto che la riforma della statuizione di primo grado in parte qua non è causa di regressione del processo (art. 105 cpa) l’attenzione del Collegio non può non transitare sulla valutazione della pretesa dedotta dalla parte odierna appellante.
Essa, come evidenziato, viene articolata attraverso:
– un’azione a carattere demolitorio (con la quale viene contestata la legittimità della deliberazione n. 129 del 23 dicembre 2009 del Commissario Regionale del Co. per lo Sv. In. del Sa., nella parte in cui è stato imposto a P. Lo. il pagamento del prezzo di cessione di un lotto; nonché della deliberazione n. 82 del 14 aprile 2010, adottata dalla medesima Autorità, avente carattere confermativo di quanto disposto con il precedente deliberato);
– ed una azione di accertamento e condanna (relative: la prima, alla declaratoria di non debenza di alcuna somma a titolo di prezzo di cessione, di spese generali, utili, contributo di urbanizzazione, né a qualsivoglia altro titolo, per il lotto interessato dal progetto, in quanto già di proprietà dell’appellante; la seconda, a fronte dell’intervenuta corresponsione, nei confronti del Comune di (omissis), degli oneri di urbanizzazione, alla condanna del Co. per lo Sv. In. del Sa. alla restituzione di tutte le somme ricevute dalla medesima società per il lotto di cui sopra – per un importo di Euro 285.936,00 – oltre ad interessi e rivalutazione monetaria dalla data dell’indebito percepimento sino a quella di effettiva restituzione delle somme).
4.1 È necessario, preliminarmente, verificare le ragioni giuridiche sottese all’intervento del Consorzio nel procedimento attivato dall’odierna appellante al fine di poter realizzare l’insediamento anzidetto.
Il percorso procedimentale di che trattasi risulta essere stato avviato ai sensi dell’art. 5 del D.P.R. n. 447/1998, il quale prevede la convocazione di una Conferenza dei Servizi, qualora lo strumento urbanistico non individui aree destinate all’insediamento di impianti produttivi, ovvero nel caso in cui queste ultime risultino insufficienti in relazione al progetto presentato ed il cui esito costituisce proposta di variante allo stesso.
Tale Conferenza di Servizi, a seguito di una precedente conferenza istruttoria di carattere preliminare, indetta dal Consorzio per risolvere alcune problematiche attinenti i contrasti tra il progetto dell’odierna appellante e quello di altra Società (Tr. Ve. Ad. S.p.A.), è stata convocata dal Sportello Unico Attività Produttive per il giorno 29 settembre 2009, allo scopo di adottare “le conseguenti decisioni relative all’istanza presentata allo S.U.A.P. dalla Ditta P.Lo….. in contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti del Consorzio AS. Sa., e del Comune di (omissis), al fine, eventualmente, di proporre al Consiglio Provinciale la variazione dello strumento urbanistico stesso”.
Con le Conferenze di Servizi, quindi, il Consorzio aveva inteso avviare un procedimento preliminare con il quale comporre i contrasti tra i progetti di insediamento presentati da Pr. Lo., da Tr. Ve. Ad. S.p.A. e da Ar. Im.-Lo. s.r.l.; e ciò al fine di rendere il parere che sarebbe, poi, confluito in seno alla fase decisoria della Conferenza di Servizi propriamente detta, di cui all’art. 5 del D.P.R. n. 447/1998.
Lo S.U.A.P. indiceva la Conferenza di Servizi decisoria per il giorno 27 maggio 2009, evidenziando che “il progetto presentato dalla P.Lo.. è conforme alla normativa vigente in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro… mentre è in contrasto con le previsioni del Piano Regolatore Territoriale del consorzio dell’AS. Sa., nonché con lo strumento urbanistico vigente nel Comune di (omissis)”.
La Conferenza di Servizi, convocata su istanza dell’odierna appellante (nota acquisita al protocollo S.U.A.P. in data 5 maggio 2009) si concludeva favorevolmente, atteso che il Consorzio esprimeva, ai sensi dell’art. 5 del D.P.R. 447/1998, parere favorevole in ordine alla realizzazione del progetto d’insediamento presentato da Pr. Lo..
Intervenivano quindi:
– la nota prot. 39703 del 30 settembre 2009, con la quale il Settore Urbanistica-Trasporti – Pianificazione Territoriale – P.T.C.P. – Programmazione della Provincia di Chieti rendeva il prescritto parere, ritenendo il progetto di P. Lo. compatibile con gli indirizzi e con i contenuti dell’allora vigente P.T.C.P.; e rilevando, in ogni caso, la necessità di acquisire, a completamento dell’iter procedimentale avviato ex art. 5 d.P.R. n. 447/1998 (ossia, la variante al vigente P.R.T./P.T.C.P.), il pronunciamento del Consiglio Provinciale di Chieti;
– l’approvazione, da parte di quest’ultimo (deliberazione n. 63 del 29 ottobre 2009) della variante al P.T.C.P.;
– la deliberazione consiliare del Comune di (omissis) 30 novembre 2009, n. 44, con la quale l’anzidetta variante al P.R.G. veniva approvata;
– la deliberazione n. 129 del 23 dicembre 2009, con la quale il Consorzio recepiva la variante al P.R.T./P.T.C.P. (come disposta con la predetta deliberazione del Consiglio Provinciale di Chieti n. 63/2009), assegnava il Lotto alla Società (previa approvazione del progetto edilizio) ed autorizzava P. Lo. alla localizzazione dell’insediamento produttivo, subordinatamente alla stipula della convenzione prescritta dalle disposizioni regolamentari consortili.
4.2 Nell’avversata determinazione n. 129 del 2009, veniva, in particolare, stabilito che:
– al momento della stipula della convenzione o dell’atto di compravendita, il prezzo di cessione sarebbe stato determinato in base alla consistenza effettiva del lotto, così come il contributo di urbanizzazione;
– laddove Pr. Lo. fosse già stata proprietaria, in tutto o in parte, del suolo assegnato, avrebbe fatto carico a quest’ultima la corresponsione del contributo di urbanizzazione, oltre che di una somma forfettaria a fronte delle spese generali ordinarie e dell’utile del Consorzio, computata sulla sola porzione del lotto eventualmente acquistata pari al 25% del prezzo di acquisto risultante dall’atto notarile, con un minimo di Euro 5,18/mq.
La successiva (ed impugnata) deliberazione n. 82 del 14 aprile 2010 del Commissario Regionale del Co. per lo Sv. In. del Sa., ha poi operato la individuazione degli oneri facenti capo a P. Lo., evidenziando che:
– il contributo per spese generali ed utili sarebbe stato pari ad Euro 238.280,00 (oltre I.V.A. al 20%), da versare contestualmente alla stipula della convenzione;
– il contributo per oneri di urbanizzazione, come da deliberazione commissariale n. 129/2009, avrebbe dovuto formare oggetto di versamento in forma rateale (prima rata, 1/3, pari ad Euro 150.266,67, oltre I.V.A. al 20%, da versare entro sei mesi dalla stipula della convenzione; seconda rata, 1/3, pari adEuro 150.266,67, oltre I.V.A. al 20%, da versare entro un anno dalla stipula della convenzione e, comunque, entro tre mesi dalla ultimazione dei lavori; terza rata, 1/3, pari ad Euro 150.266,67, oltre I.V.A. al 20%, da versare entro due anni dalla stipula della convenzione e, comunque, entro tre mesi dalla ultimazione dei lavori).
Con nota del 19 aprile 2010, P. Lo. ha documentato l’avvenuto pagamento (mediante bonifico bancario) della somma di Euro 285.936,00 per spese generali, utile ed I.V.A. al 20%, nonché rimesso copia della polizza fidejussoria assicurativa, per un importo di Euro 456.059,33, comprensivo di interessi, per rateizzazione contributo oneri di urbanizzazione.
4.3 Parte appellante contesta la debenza del primo degli indicati importi, assumendo che esso verrebbe ad integrare, praticamente, un “costo di cessione” dell’area, inconfigurabile in quanto quest’ultima già era di proprietà della società P. Lo.
4.3.1 Va, al riguardo, precisato che la somma di Euro 238.280,00 risulta essere stata richiesta all’appellante a titolo di contributo per spese generali ed utili.
Ciò precisato – e, quindi, esclusa che la pretesa de qua trovi fondamento in un onere richiesto a titolo di “cessione” dell’area – va rilevato che la superficie destinata all’insediamento produttivo di che trattasi era già nella disponibilità dominicale di P. Lo.; l’intervento endoprocedimentale del Consorzio risultando giustificato soltanto ai fini dell’espressione di nulla osta di compatibilità dell’insediamento programmato da P. Lo.
Né, altrimenti, rilevano sul punto le argomentazioni difensive dispiegate dall’Azienda regionale (come si è visto, subentrata ex lege al Consorzio), laddove si sostiene (cfr. memoria depositata il 27 marzo 2020) che:
– dal momento che, pur avendo dichiarato Pr. Lo. “di trovarsi nella “disponibilità ” delle aree oggetto di intervento, tale circostanza non era mai stata debitamente comprovata”;
– conseguentemente, “il Consorzio aveva prudenzialmente avviato le pertinenti procedure espropriative, approvando… il progetto edilizio esibito a corredo dell’insediamento produttivo proposto, autorizzando la relativa localizzazione dell’intervento e disponendo, altresì, l’assegnazione del Lotto interessato dall’insediamento in favore di Pr. Lo.”.
I dubbi sull’effettiva titolarità, a titolo dominicale, dell’area, ben avrebbero potuto essere fugati, da parte del Consorzio, mediante attivazione degli opportuni strumenti istruttori volti a promuovere, da parte di P. Lo., il deposito di idonea documentazione suscettibile di comprovare tale circostanza; con ciò, scongiurandosi anche il “prudenziale” avvio di percorsi ablatori, evidentemente inutili in presenza della dimostrata titolarità dell’area in capo all’appellante.
4.3.2 Sgombrato il campo, dunque, dalla identificabilità della pretesa quale “costo di cessione” dell’area, va precisato come nello stesso deliberato in prime cure avversato si sia evidenziato che, qualora all’atto della stipula della convenzione il soggetto privato assegnatario fosse già risultato proprietario, in tutto o in parte, del fondo assegnato, esso non avrebbe dovuto corrispondere alcunché a titolo di “valore medio di acquisto”, ma, esclusivamente, “per intero il contributo di urbanizzazione ed, inoltre, una somma forfettaria, a fronte delle spese generali ordinarie e dell’utile del Consorzio… computata sulla sola porzione del lotto eventualmente acquistata, pari al 25% del prezzo di acquisto risultante dall’atto notarile, con un minimo di Euro 5,18 al mq.”.
Come correttamente osservato dalla difesa consortile (e, peraltro, affermato dallo stesso Tribunale di prime cure: cfr. sentenza 6 settembre 2019, n. 208), il contributo per oneri di infrastrutturazione è dovuto in ragione della mera ammissione di un lotto nell’area consortile.
Ne consegue l’immanenza di un obbligo di versare, in proporzione all’estensione del lotto assegnato (o, comunque, ammesso), un contributo per la realizzazione delle opere infrastrutturali che il Consorzio dovrà realizzare nel comparto industriale di riferimento.
Il fondamento giustificativo del versamento dei contributi imposto ai privati risiede nel fatto che le infrastrutture ed i servizi sono realizzati nell’interesse delle imprese ed allo scopo precipuo di consentirne l’insediamento nella zona di sviluppo industriale: per cui il rilascio, da parte del Consorzio, dell’assenso alla utilizzazione dei suoli industriali, integra elemento costitutivo dell’obbligo giuridico del concessionario di corrispondere il relativo contributo per oneri di infrastrutturazione.
Soccorre, in argomento, quanto da questo Consiglio già precisato (cfr. Sez. IV, sentenza n. 799 del 20 febbraio 2014), alla stregua dei principi di seguito riportati:
– se “il rilascio della concessione edilizia si configura come fatto costitutivo dell’obbligo giuridico del concessionario di corrispondere il relativo contributo per oneri di urbanizzazione, ossia per gli oneri affrontati dall’ente locale per le opere indispensabile affinché l’area acquisti attitudine al recepimento dell’insediamento del tipo assentito e per le quali l’area acquista un beneficio economicamente rilevante… il contributo per oneri di urbanizzazione è … dovuto per il solo rilascio della concessione, senza che neanche rilevi la già intervenuta realizzazione di opere di urbanizzazione”;
– “non v’è alcuna duplicazione del corrispettivo dovuto, giacché altro è il contributo spettante al Comune per il rilascio del permesso di costruire e altro ancora è il corrispettivo versato per le opere infrastrutturali anche coincidenti con quelle di urbanizzazione primaria e secondaria sostenute dal consorzio AS. per l’approntamento e la funzionalità delle aree ospitanti le opere destinate ad attività industriale, tra cui quella in cui è situato l’impianto de quo”;
– “vi è una differenza ontologica tra quanto richiesto e versato al Consorzio per l’approntamento dell’area e quanto richiesto dal Comune per un contributo, quello contemplato dall’art. 3 della legge n. 10/77, caratterizzato da finalità di ordine generale che vanno al di là della localizzazione dell’opera, di talché … l’avvenuto pagamento effettuato in favore del Consorzio AS. non esaurisce l’obbligazione di pagamento insorgente in capo [al] soggetto destinatario del titolo ad aedificandum”.
4.3.3 Asseverata, per effetto di quanto sopra esposto, la debenza della contribuzione, dovuta nei confronti del Consorzio a titolo di oneri di urbanizzazione, a non sovrapponibili considerazioni si presta – quanto alla configurazione ed alle sottese finalità – il corrispettivo, parimenti richiesto all’appellante, per “la gestione delle infrastrutture e dei servizi consortili”.
L’art. 2, comma 2, lett. b), della legge regionale Abruzzo n. 56 del 1994, attribuisce ai Consorzi industriali anche il compito di provvedere “alla gestione delle aree produttive artigianali e/o commerciali individuate dagli strumenti urbanistici dei Comuni, previa intesa con gli stessi”.
Il successivo art. 3 stabilisce, poi, che per questa gestione i Consorzi “usufruiscono delle provvidenze di cui alle norme contenute nel Tit. VI della L.R. 26 novembre 1986 n. 70 e nel Tit. III della L.R. 6 novembre 1981 n. 49 e successive modifiche ed integrazioni”: le quali, a loro volta, prevedono la presenza di (parziali) contributi regionali per i vari tipi di intervento ivi elencati.
Il contributo di che trattasi, viene quindi a configurarsi in un rapporto di corrispondenza rispetto all’utilizzo delle infrastrutture e dei servizi consortili e in funzione delle future opere di relativa manutenzione ordinaria e straordinaria.
Pur nel dare atto dell’anticipata inassimilabilità della contribuzione in rassegna rispetto a quella, precedentemente esaminata, dovuta a titolo di interventi di “urbanizzazione”, va tuttavia escluso che le critiche dedotte con il mezzo di tutela all’esame (nonché articolate da P. Lo. in prime cure), avverso la relativa imposizione, siano suscettibili di condivisione.
In disparte l’impropria assimilazione dalla parte operata, con riferimento agli oneri di che trattasi, alla imposizione di un “costo di cessione” dell’area, rileva il Collegio come parte appellante:
– lungi dal compiutamente argomentare le ragioni dell’affermata non debenza degli importi al titolo di cui sopra richiesti, in ragione della errata quantificazione degli stessi
– si è, invero apoditticamente, limitata ed escludere l’assoggettabilità a “qualsivoglia” forma di contribuzione.
Escluso che anche una opzione ermeneutica “dinamica”, rispetto alla letterale declinazione delle censure articolate con il mezzo di tutela giurisdizionale possa, tuttavia, trasmodare nella pratica implementazione della domanda – sì da annettere al contenuto di essa, per come (pure) funzionalmente argomentabile rispetto alla posizione sostanziale fatta valere, elementi di carattere “additivo” rispetto alla volontà dalla parte manifestata – esclude il Collegio che le doglianze in proposito dedotte si prestino a favorevole scrutinio.
E ciò in quanto:
– non soltanto, si ribadisce, la debenza della contribuzione di che trattasi viene solo genericamente contestata, attraverso la già rilevata assimilazione di quest’ultima ad un “costo di cessione”: che dimostra, peraltro, solo strumentale evocazione atteso che, a tale titolo, il Consorzio non ha avanzato pretesa alcuna nei confronti di P. Lo.;
– ma, ulteriormente, non hanno formato oggetto di puntuale e specifica contestazione le ragioni giustificative della pretesa stessa, nonché il fondamento della quantificazione in proposito operata dal Consorzio appellato.
5. Le considerazioni precedentemente esposte conducono ad accogliere l’appello in rito; quantunque, in riforma della pronunzia di prime cure (con la quale l’originario ricorso era stato, erroneamente, dichiarato inammissibile) debba essere respinto, in quanto infondato, il gravame proposto dinanzi al T.A.R. di Pescara.
Sussistono giusti motivi per compensare fra le parti le spese di lite, relativamente ad entrambi i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, pronunciando sul ricorso proposto in primo grado. lo respinge.
Compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dalla Seconda Sezione del Consiglio di Stato, con Sede in Roma, nella Camera di Consiglio del giorno 28 aprile 2020, convocata con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Fabio Taormina – Presidente
Giovanni Sabbato – Consigliere
Cecilia Altavista – Consigliere
Francesco Guarracino – Consigliere
Roberto Politi – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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