Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 4 dicembre 2019, n. 8298
La massima estrapolata:
Il principio di proporzionalità impone all’amministrazione di adottare un provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato.
Sentenza 4 dicembre 2019, n. 8298
Data udienza 19 settembre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 8163 del 2017, proposto da
Se. Co. Se. s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato Ma. Ta., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Lu. Gi. in Roma, piazza (…);
contro
Comune di (omissis), in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Al. Lo., con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Ve. Me. in Roma, via (…);
nei confronti
Azienda Sanitaria Locale del Verbano Cusio ed Ossola – Asl Vco, non costituito in giudizio;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
A.C. – Associazione Co. Gi. Pu., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato Pa. Pa., con domicilio digitale come da PEC tratta dai Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del TAR Piemonte, Sez. II, n. 836/2017 (R.G. 157/2017), notificata a mezzo PEC in data 7 settembre 2017, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 settembre 2019 il Cons. Federico Di Matteo e uditi per le parti gli avvocati Ma. Ta., Al. Lo. e Pa. Pa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Se. Co. Se. s.r.l. opera nel settore della gestione diretta di apparecchi videoterminali di cui all’art. 110, comma 6, lett. a) R.d. 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS) ed è titolare di 38 apparecchi installati presso vari esercizi commerciali presenti nel Comune di (omissis).
1.2. Con deliberazione consiliare 29 novembre 2016, n. 84, il Comune di (omissis) adottava il “Regolamento per le sale giochi e per l’installazione di apparecchi elettronici da intrattenimento o da gioco” contenente limitazioni alla collocazione sul territorio comunale di apparecchi elettronici (limiti spaziali o c.d. distanziometro) nonché limitazioni agli orari di attivazione dei predetti apparecchi ove lecitamente installati (limiti orari).
1.3 In particolare, l’art. 5, rubricato “Collocazione degli apparecchi per il gioco lecito”, stabiliva che “Nel rispetto dell’art. 5 commi 1 e 2 della Legge Regionale n. 9 del 2 maggio 2016 è vietata la collocazione di apparecchi per il gioco di cui all’articolo 110 commi 6 e 7 in locali che si trovino ad una distanza, misurata in base al percorso pedonale più breve dalle mezzerie (i punti mediani in senso spaziale) degli ingressi più vicini, inferiore a cinquecento metri da: a) Istituti scolastici di ogni ordine e grado pubblici e privati; b) Centri di formazione per giovani e adulti; c) Luoghi di aggregazione per bambini, giovani e adulti nonché oratori e biblioteche; d) Strutture ricettive per categorie protette; e) Luoghi di culto; f) Impianti sportivi; g) Ospedali, strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio sanitario; h) Istituti di credito e sportelli bancomat; i) Esercizi di compravendita di oggetti preziosi ed oro usati; j) Movicentro e Stazioni Ferroviarie.
2. Pertanto anche l’apertura di nuove sale giochi e il trasferimento di sede di quelle esistenti avvengono nel rispetto delle distanze sopra specificate.”.
All’art. 9, invece, rubricato “Orari di apertura sala giochi e di funzionamento degli apparecchi di cui all’art. 110, c. 6 del TULPS”, era stabilito che: “L’orario di esercizio delle sale giochi autorizzate ex art. 86 del TULPS e delle sale scommesse autorizzate dalla Questura ai sensi dell’art. 88 TULPS è il seguente: dalle ore 10 alle ore 24 di tutti i giorni, compresi i festivi. Gli orari di funzionamento degli apparecchi da gioco con vincita in denaro di cui all’art. 110, c. 6 lett. a e b del TULPS, collocati negli esercizi autorizzati ex art. 86 del TULPS (sale gioco, bar, ristoranti, alberghi) e negli esercizi autorizzati ex art. 88 del TULPS (sale scommesse, sale bingo, sale VLT, ecc), nonché negli esercizi commerciali, nelle rivendite dei tabacchi e nelle ricevitorie lotto sono i seguenti: dalle ore 14 alle ore 18 e dalle ore 20 alle ore 24 di tutti i giorni, compresi i festivi. Gli apparecchi di cui sopra, nelle ore di sospensione del funzionamento, devono essere spenti tramite l’apposito interruttore elettrico di ogni singolo apparecchio ed essere mantenuti non accessibili”.
2. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte Se. Co. s.r.l. impugnava le predette disposizioni del Regolamento comunale sulla base di quatto motivi; in sintesi:
a) per violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 6 della l. reg. Piemonte n. 9/2016 per aver il Comune ampliato il cata dei “luoghi sensibili” previsti dall’art. 5 della legge regionale senza fornire la necessaria motivazione né aver dato conto delle limitazioni temporali imposte in rapporto alle previsioni dell’art. 6 della medesima legge regionale;
b) difetto di istruttoria e carenza motivazionale per aver il Comune deciso le limitazioni spaziali e temporali senza svolgere adeguata attività istruttoria a supporto delle sue scelte, a parte il riferimento a dati genericamente richiamati e a finalità meramente enunciate, così che il regolamento risultava carente sotto il profilo motivazionale, mancando qualsivoglia rilevazione sociale, statistica e sanitaria del fenomeno del gioco d’azzardo;
c) violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza, proporzionalità e imparzialità dell’azione amministrativa nonché eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà e illogicità manifesta; il Comune aveva compresso la libertà di iniziativa economica in maniera irragionevole e sproporzionata: da un lato, la limitazione oraria, considerando gli orari di chiusura degli esercizi commerciali nei quali erano installati gli apparecchi, avrebbe comportato il loro funzionamento per sole quattro ore – dalle 14 alle 18 – e, dall’altro, l’ampliamento dell’elenco dei “luoghi sensibili” avrebbe reso, di fatto, impossibile l’installazione di nuovi apparecchi, con la realizzazione di un vero e proprio effetto espulsivo dal territorio comunale;
d) violazione degli artt. 42 e 50 comma 7 del TUEL; carenza di presupposti, incompetenza non potendo il consiglio comunale disciplinare gli orari di funzionamento degli apparecchi da gioco per essere la materia di competenza del sindaco ex art. 50, comma 7, TUEL.
2.1. Si costituiva in giudizio il Comune di (omissis) che, articolate eccezioni di inammissibilità /improcedibilità del ricorso, concludeva per il suo rigetto.
Il giudizio di primo grado era concluso dalla sentenza sez. II, 11 luglio 2017, n. 836 di accoglimento del ricorso nei limiti di cui in motivazione e compensazione tra le parti delle spese di lite.
3. Propone appello Se. Co. s.r.l.; si è costituito in giudizio il Comune di (omissis). Le parti hanno depositato memorie ex art. 73 Cod. proc. amm., cui sono seguite rituali repliche.
Con ordinanza 13 giugno 2018, n. 3624 il Collegio, ritenuto l’accertamento del possibile effetto espulsivo prodotto dalle limitazioni spaziali contenute nel regolamento impugnato rilevante ai fini della decisione dei motivi di appello, disponeva verificazione richiedendo al Direttore provinciale dell’Agenzia delle entrate – sezione territorio di Torino di accertare “se, tenuto conto della conformazione naturale e della disciplina urbanistica vigente nel Comune di (omissis), sia attendibile ritenere che l’applicazione del criterio della distanza dai siti c.d. sensibili individuati nell’art. 5 – bis, commi 1 e 1 – bis, l. reg. Piemonte 2 maggio 2016, n. 9, così come attuata dall’art. 5 del regolamento del Comune di (omissis) oggetto di impugnazione, nella formulazione derivante dall’accoglimento del motivo di ricorso proposto dalla società Se. Co. s.r.l., unitamente al criterio delle modalità di ubicazione, estensione e conformazione dei locali di cui all’art. 6 del medesimo regolamento, determini che non sia in assoluto possibile la localizzazione sull’intero territorio comunale degli apparecchi da gioco di cui all’art. 110, commi 6 e 7, R.d. 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS), e, comunque, di riferire la percentuale di territorio nella quale tale preclusione verrebbe ad operare”.
3.1. Il verificatore depositava la sua relazione il 27 marzo 2019; seguivano nuove memorie delle parti costituite e memorie di replica. Proponeva atto di intervento ad adiunvandum il 26 luglio 2019 A.C. – Associazione Co. Gi. Pu. che depositava memoria ex art. 73 Cod. proc. amm. e replica.
All’udienza pubblica del 19 settembre 2019 la causa è stata assunta in decisione.
DIRITTO
I. L’intervento in causa dell’A.C.
1. Preliminarmente va valutata l’ammissibilità dell’intervento nel presente grado di giudizio di A.C. – associazione concessionari giuochi pubblici che, con la memoria depositata, ha aderito all’appello di Se. Co. Se. s.r.l..
1.1. L’intervento della A.C. quale associazione rappresentativa dei concessionari di apparecchi da intrattenimento è ammissibile per le ragioni che seguono.
L’art. 28 Cod. proc. amm. consente l’intervento volontario in giudizio, in ogni stato e grado, a coloro che, non essendo parti del processo, se non decaduti dall’esercizio delle relative azioni, “vi abbiano interesse”.
L'”interesse” (di cui già all’art. 21 della l. 6 dicembre 1971, n. 1034 nonché all’art. 105, comma 2, Cod. proc. civ.) che sorregge l’intervento in giudizio ricorre in tutti i casi in cui la pronuncia richiesta al giudice dalle parti (e, in primo luogo, ovviamente, dal ricorrente) è in grado di riverberarsi nei confronti di terzi; costoro vogliono (hanno, appunto, “interesse” a) partecipare al processo per orientare la decisione del giudice.
Terzi sono, in primo luogo, i titolari di situazioni giuridiche soggettive, autonome e coincidenti con quella del ricorrente, e che, per questo hanno pari interesse alla eliminazione del provvedimento impugnato: i cointeressati che spiegano, pertanto, intervento ad adiuvandum; i titolari di situazioni giuridiche autonome e opposte a quelle del ricorrente, e che, per questo hanno interesse alla conservazione del provvedimento: sono i controinteressati che spiegano intervento ad opponendum.
Terzi sono anche i titolari di situazioni giuridiche soggettive dipendenti da quelle delle parti in causa che potrebbero subire i c.d. effetti riflessi della sentenza nella propria sfera giuridica (cfr.; Adunanza plenaria, 9 novembre 2018, n. 16; 30 agosto 2018, n. 13; Cons. Stato, sez. V, 21 marzo 2018, n. 2811).
1.2. La giurisprudenza amministrativa, tuttavia, ammette all’intervento anche i terzi che hanno un interesse di mero fatto agli esiti del giudizio, purchè questo non abbia solo carattere morale o sociale (cfr. Cons. Stato, sez. III, 22 marzo 2017, n. 1303; sez. V, 23 febbraio 2017, n. 849; sez. IV, 10 febbraio 2017, n. 573; essendo solo morale l’interesse alla formazione del precedente favorevole, Adunanza plenaria 27 febbraio 2019, n. 4; Cons. giust. amm. Sicilia, 9 gennaio 2017, n. 11; Cons. Stato, sez. III, 4 febbraio 2016, n. 442; Adunanza Plenaria, 28 gennaio 2015, n. 1).
È opportuno precisare che questi terzi sono anch’essi titolari di una situazione giuridica soggettiva – non potendosi immaginare la partecipazione al giudizio di un soggetto che appartenga alla collettività indifferenziata dei consociati e che non vanti rispetto alla situazione dedotta in giudizio alcuna relazione giuridicamente qualificata – ma che non subiscono effetti, né diretti né riflessi, dalla sentenza pronunciata inter alios; essi, tuttavia, hanno interesse a partecipate al giudizio poiché si prospettano che l’azione amministrativa successiva al giudizio svoltosi tra le altre parti, possa incidere, questa volta in maniera diretta, nella propria sfera giuridica.
1.3. Terzi legittimati all’intervento, per questo, sono anche le associazioni di categoria qualora uno dei suoi aderenti o, comunque, uno degli appartenenti alla categoria, sia parte del giudizio amministrativo.
Da ultimo, l’Adunanza plenaria, con sentenza 21 maggio 2019, n. 8, ha riconosciuto la piena legittimità dell’intervento in giudizio di tali associazioni, avendo cura di precisare che ostativo alla loro partecipazione al giudizio è unicamente l’assenza del requisito di omogeneità dell’interesse fatto valere per l’esistenza di un conflitto di interessi tra gli aderenti, ulteriormente specificando che detto conflitto non può essere desunto dall’esistenza di posizioni differenziate all’interno della medesima categoria di operatori, nel caso in cui ad intervenire nel giudizio non sia un ente preposto alla rappresentanza istituzionale della categoria stessa.
1.4. Nel caso dell’Associazione odierna interveniente, non v’è dubbio che siffatto conflitto di interessi non sia neppure ipotizzabile, considerato che, per la questione oggetto del presente giudizio – i limiti orari e spaziali imposti all’offerta del gioco d’azzardo mediante apparecchi elettronici – tutti gli appartenenti alla categoria avvertono allo stesso modo l’esigenza di contrastare le scelte dell’amministrazione comunale.
II. La sentenza di primo grado.
2. Come anticipato, nei suoi motivi di ricorso, Se. Co. s.r.l. rivolgeva critiche sia alle limitazioni spaziali (c.d. distanziometro) imposte dal Comune di (omissis) all’installazione di apparecchi elettronici da intrattenimento, sia alle limitazioni orarie.
2.1. Il giudice di primo grado riteneva fondato il primo motivo di ricorso: il Comune di (omissis) aveva ampliato il cata dei luoghi sensibili previsti dall’art. 5 della legge regionale n. 9/2016 senza la necessaria motivazione.
In particolare, il Comune di (omissis) aveva introdotto (alla lett. c) dell’art. 5) il riferimento ai “luoghi di aggregazione per bambini, giovani e adulti nonché oratori e biblioteche”, laddove la norma regionale faceva riferimento ai soli “luoghi di aggregazione giovanile ed oratori”; per estendere anche a quelli frequentati da adulti la qualificazione di luoghi sensibili, sosteneva il giudice di primo grado, l’amministrazione comunale avrebbe dovuto fornire motivazione idonea a dar conto “dell’impatto degli insediamenti sul contesto e sulla sicurezza urbana, nonché dei problemi connessi con la viabilità, l’inquinamento acustico ed il disturbo della quiete pubblica” ed invece nessuna apprezzamento di tali interessi era avvenuto, donde l’illegittimità in parte qua della disposizione in esame.
2.2. Le altre censure erano respinte; il regolamento era ritenuto adeguatamente motivato con riferimento all’esigenza di tutela della salute pubblica e del benessere individuale particolarmente avvertite, a vario livello (come dimostrato da atti normativi provenienti sia dall’Unione europea – raccomandazione 2014/478/UE del 14 luglio 2014 – che dal legislatore statale – l. 23 del 2014 recante delega al Governo per il riordino delle disposizioni in materia di giochi pubblici rivolte a prevedere disposizioni per la tutela dei minori e il contrasto del gioco d’azzardo patologico, sia infine dal legislatore regionale, non solo piemontese), nei confronti di un fenomeno – quello della ludopatia – definito un “fatto notorio o, comunque, una nozione di fatto di comune esperienza”.
2.3. Le misure adottate, sia di limitazione delle fasce orarie di attivazione degli apparecchi per il gioco, sia quanto alla loro collocazione a distanza dai luoghi sensibili, erano giudicate proporzionali rispetto agli obbiettivi avuti di mira, di prevenzione, contrasto e riduzione del gioco d’azzardo patologico, per aver l’amministrazione operato un ragionevole contemperamento degli interessi economici degli imprenditori del settore con l’interesse pubblico a prevenire e contrastare i fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo, il cui accesso in maniera illimitata e incontrollata accresce il rischio di diffusione di fenomeni di dipendenza, con ogni pregiudizievole conseguenza sulla vita personale e familiare dei cittadini.
2.4. Quanto, più specificatamente, alla limitazione degli orari di attivazione degli apparecchi, la stessa era ritenuta conforme alla previsione dell’art. 6 l. reg. 9/2016, che stabiliva solamente un limite minimo, non inferiore a tre ore, di spegnimento, rimettendo alle amministrazioni comunali la possibilità di adottare prescrizioni più stringenti, senza che assumesse rilievo la circostanza che l’orario di chiusura dei vari esercizi commerciali – fissato alle 20.00 – potesse ulteriormente ampliare il periodo di spegnimento degli apparecchi.
Infine, quanto al c.d. distanziometro e all’eventuale effetto “espulsivo” derivante dalla sua applicazione, il giudice di primo grado ne affermava la sostanziale identità, nel contenuto, all’art. 5 della l. reg. 9/2016, contro la quale non erano state indirizzate censure.
III. I motivi di appello sul difetto di istruttoria.
3. I motivi di appello contestano, nel complesso, la sentenza di primo grado, riproponendo le ragioni di doglianza già contenute nei motivi di ricorso.
3.1. E’ opportuna una premessa: il Comune di (omissis) ha adottato il regolamento impugnato in attuazione della l. reg. Piemonte 2 maggio 2016, n. 9 Norme per la prevenzione e il contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo patologico.
L’art. 5 (Collocazione degli apparecchi per il gioco lecito) della legge regionale prevede le limitazioni spaziali alla collocazione degli apparecchi da gioco, stabilendo, al primo comma, che: “Per tutelare determinate categorie di soggetti maggiormente vulnerabili e per prevenire il disturbo da gioco, è vietata la collocazione di apparecchi per il gioco di cui all’articolo 110, commi 6 e 7 del r.d. 773/1931 in locali che si trovano ad una distanza, misurata in base al percorso pedonale più breve, inferiore a trecento metri per i comuni con popolazione fino a cinquemila abitanti e inferiore a cinquecento metri per i comuni con popolazione superiore a cinquemila abitanti da…”, segue un elenco di “luoghi sensibili”, che è consentito ai Comuni ampliare “tenuto conto dell’impatto degli insediamenti sul contesto e sulla sicurezza urbana, nonché dei problemi connessi con la viabilità, l’inquinamento acustico ed il disturbo della quiete pubblica” (comma 3).
L’art. 6, invece, rimette ai Comuni la limitazione agli orari di funzionamento degli apparecchi per il gioco, con l’unico limite del rispetto del periodo di spegnimento delle tre ore nell’arco dell’orario di apertura (“I comuni, per esigenze di tutela della salute e della quiete pubblica, nonché di circolazione stradale, entro novanta giorni dall’entrata in vigore della presente legge, dispongono limitazioni temporali all’esercizio del gioco tramite gli apparecchi di cui all’articolo 110, commi 6 e 7 del R.D. n. 773 del 1931, per una durata non inferiore a tre ore nell’arco dell’orario di apertura previsto, all’interno delle sale da gioco, delle sale scommesse, degli esercizi pubblici e commerciali, dei circoli privati e di tutti i locali pubblici od aperti al pubblico di cui all’articolo 2, comma 1, lettera d)”).
Si situa a livello legislativo, pertanto, la scelta discrezionale di tutelare la salute pubblica – nella quale, come si avrà modo di chiarire, rientra il contrasto al fenomeno della ludopatia – mediante limitazioni temporali all’utilizzo degli apparecchi da gioco VLT.
3.2. Con il primo ed il terzo motivo di appello la sentenza di primo grado è censurata, rispettivamente, per “Violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 6 della legge regionale Piemonte n. 9/2016. Eccesso di potere per travisamento/Erronea valutazione parziale dei presupposti” e per “Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e ss.mm.ii. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e corrispondente carenza motivazionale”.
3.3. A parere dell’appellante il giudice di primo grado avrebbe erroneamente respinto i motivi di contestazione del regolamento comunale per difetto d’istruttoria; più precisamente, era evidenziato come la legge regionale consentisse ai Comuni di adottare misure limitative, anche oltre quelle minime ivi fissate, ma a condizione che fossero espressamente precisate le ragioni che tali misure rendevano necessarie; l’art. 6 della legge regionale, in particolare, imponendo di tener conto “dell’impatto degli insediamenti sul contesto e sulla sicurezza urbana” nonché in termini di possibile minaccia alla “quiete pubblica, nonché alla circolazione stradale” indicava chiaramente i profili oggetto di necessaria istruttoria da parte Comuni che intendessero intervenire in materia.
Inoltre, era contestato al Comune di aver disposto le note limitazioni senza indicare i dati epidemiologici e clinici relativi al numero di soggetti che avevano manifestato disturbi legati al gioco d’azzardo nell’ambito del territorio comunale.
3.4. Il motivo è infondato.
La sentenza impugnata ha respinto il motivo di ricorso sulla base della considerazione per cui: “Nell’attuale momento storico, la diffusione del fenomeno della ludopatia in ampie fasce della popolazione costituisce un fatto notorio o, comunque, una nozione di fatto di comune esperienza, come attestano le numerose iniziative di contrasto assunte dalle autorità pubbliche a livello europeo, nazionale e regionale”; il Tribunale ha richiamato, quindi, diversi atti normativi europei, nazionali e regionali, oltre che i dati forniti dal Dipartimento delle dipendenze della A.V. il 26 ottobre 2016.
La decisione di primo grado merita conferma.
È opportuno, tuttavia, aggiungere che come esposto in precedenza il regolamento impugnato è stato adottato in dichiarata attuazione dell’art. 6 della L.R. Piemonte 2 maggio 2016, n. 9.
In definitiva è il legislatore regionale che ha ritenuto che la tutela della salute – da attuare, per quanto già precedentemente esposto, anche attraverso misure di contrasto alla ludopatia – possa avvenire mediante limitazione temporali all’utilizzo degli apparecchi da gioco.
Il Comune di (omissis) ha dato attuazione alla disposizione di rango primario; i dati forniti dal Dipartimento delle Dipendenze sc. SER. D della A. n. 14, cui è fatto riferimento nella “Relazione illustrativa ed esplicativa delle motivazioni delle scelte” che precede il regolamento, costituiscono, poi, come ritenuto dalla sentenza impugnata, adeguato apporto cognitivo alle scelte da assumere per realizzare l’obiettivo del contrasto alla ludopatia.
IV. Il motivo di appello sul contrasto con il principio di proporzionalità delle limitazioni orarie al funzionamento degli apparecchi da gioco.
4. Con ulteriore motivo d’appello la sentenza è contestata per “Violazione dei principi in materia di ragionevolezza, adeguatezza, proporzionalità e imparzialità dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà ed illogicità manifesta. Illegittimità derivata dalla illegittimità costituzionale degli artt. 5 e 13 della legge regionale Piemonte n. 9/2016 per violazione dell’art. 41 della Costituzione”.
Il regolamento comunale incide sull’iniziativa economica privata limitandone le modalità di svolgimento; contiene, dunque, prescrizioni restrittive dell’attività dei privati; ne va verificata, allora, la proporzionalità rispetto alla finalità avuta di mira all’esercizio del potere amministrativo.
Con una precisazione: nel motivo di appello è contestata la proporzionalità di entrambe le misure, la limitazione oraria e quella spaziale (il c.d. distanziometro); in questa parte, ci si soffermerà specialmente sulla prima, poiché la proporzionalità del c.d. distanziometro va necessariamente esaminata alla luce degli effetti ne derivano dalla concreta sua attuazione sul territorio comunale.
Il contrasto della limitazione oraria imposta dal regolamento del Comune di (omissis) con il principio di proporzionalità è stato esaminato da questa Sezione nella sentenza 5 giugno 2018, n. 3382; di seguito sono riprese le ragioni di reiezione delle censure proposte.
4.1. Il giudice di primo grado, dopo aver ricordato i criteri sulla base dei quali va svolta la verifica di proporzionalità del provvedimento amministrativo, vale a dire l’idoneità, la necessarietà e l’adeguatezza della misura prescelta, ha ritenuto la disciplina comunale limitativa degli orari di funzionamento degli apparecchi adeguata e proporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti, individuati nella prevenzione, il contrasto e la riduzione del gioco d’azzardo patologico.
La sentenza ha ritenuto che l’amministrazione comunale abbia, con la limitazione degli orari, operato un ragionevole contemperamento tra gli interessi economici degli imprenditori del settore e l’interesse pubblico a prevenire fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo.
4.2. L’appellante rivolge ampia critica al giudice di primo grado per non aver tenuto in debita considerazione: a) che gli esercizi commerciali nei quali sono installati gli apparecchi da gioco – bar, rivendite tabacchi, ricevitorie lotto ed altri – osservano un orario di apertura che non si protrae oltre le 19.00 – 20.00, con la conseguenza che, con la limitazione oraria stabilita dal regolamento comunale, il funzionamento degli apparecchi è di fatto ridotto a solo quattro ore giornaliere; b) che lo stesso Comune di (omissis) aveva ammesso di essere di fronte ad interventi di “non sicuro effetto”; c) che la Conferenza Unificata di cui all’articolo 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, che ha concluso i suoi lavori con l’intesa del 7 settembre 2017 aveva individuato il punto di equilibrio tra i contrapposti interessi nella fissazione di un monte ore giornaliero di interruzione del gioco non superiore a sei ore.
5. Il motivo di appello è infondato.
5.1. La giurisprudenza amministrativa ha da tempo precisato che il principio di proporzionalità impone all’amministrazione di adottare un provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 20 febbraio 2017, n. 746; sez. V, 23 dicembre 2016, n. 5443; sez. IV, 22 giugno 2016, n. 2753; sez. IV, 3 novembre 2015, n. 4999; sez. IV 26 febbraio 2015, n. 964)
Definito lo scopo avuto di mira, il principio di proporzionalità è rispettato se la scelta concreta dell’amministrazione è in potenza capace di conseguire l’obiettivo (idoneità del mezzo) e rappresenta il minor sacrificio possibile per gli interessi privati attinti (stretta necessità ), tale, comunque, da poter essere sostenuto dal destinatario (adeguatezza).
5.2. La limitazione oraria mira a contrastare il fenomeno della ludopatia inteso come disturbo psichico che spinge l’individuo a concentrare ogni suo interesse sul gioco, in maniera ossessiva e compulsiva, con ovvie ricadute sul piano della vita familiare e professionale, oltre che con innegabile dispersione del patrimonio personale.
Al tal fine il Comune di (omissis) ha limitato (gli orari dei pubblici esercizi in cui si svolgono attività di gioco o scommessa e) gli orari di funzionamento degli apparecchi di gioco.
5.3. La scelta del Comune è proporzionata, in primo luogo, poiché in potenza capace di conseguire l’obiettivo: mediante la riduzione degli orari è ridotta l’offerta di gioco; l’argomento addotto dall’appellante secondo cui i soggetti affetti da ludopatia si indirizzerebbero verso altre forme di gioco – definite più subdole, rischiose o incontrollabili – prova troppo poiché dimostra che comunque è opportuno limitare già una delle possibili forme di gioco (le slot machines, appunto) se altre ve ne sono a disposizione. Resta in ogni caso una affermazione non dimostrata.
5.4. La considerazione esposta ha trovato già l’avallo della Corte costituzionale che, con la sentenza 18 luglio 2014, n. 220, ha riconosciuto nella riduzione degli orari delle sale da gioco una legittima misura di contrasto alla ludopatia.
Affrontando la questione della legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 7, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 167, nella parte in cui non prevede che i poteri di coordinamento e riorganizzazione degli orari degli esercizi commerciali possano essere esercitati con finalità di contrasto del fenomeno del gioco di azzardo patologico (g.a.p.), la Corte ha chiarito che: “…il giudice a quo omette di considerare che l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa, sia di legittimità, sia di merito, ha elaborato un’interpretazione dell’art. 50, comma 7, del D.Lgs. n. 267 del 2000, compatibile con i principi costituzionali evocati, nel senso di ritenere che la stessa disposizione censurata fornisca un fondamento legislativo al potere sindacale in questione. In particolare, è stato riconosciuto che – in forza della generale previsione dell’art. 50, comma 7, del D.Lgs. n. 267 del 2000 – il sindaco può disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco e che ciò può fare per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica, ovvero della circolazione stradale.”.
5.5. Rispondendo la lotta alla ludopatia a finalità di tutela della salute non è più dubitabile, alla luce delle indicazioni fornite dalla Corte costituzionale, che la riduzione degli orari delle sale gioco sia strumento idoneo a contrastare il fenomeno della ludopatia; quel che resta da considerare è, per ciascuna misura, la sua incidenza sugli interessi privati coinvolti.
Il regolamento del Comune di (omissis) limita l’orario di funzionamento degli apparecchi ad otto ore, concentrate nel periodo pomeridiano (dalle 14 alle 18) e serale (dalle 20 alle 24).
Ritiene il Collegio che la limitazione oraria stabilita dal Comune di (omissis) sia proporzionata perché comporta il minor sacrificio possibile per l’interesse dei privati gestori delle sale da gioco in relazione all’interesse pubblico perseguito: resta consentita l’apertura al pubblico dell’esercizio (dalle ore 10 alle 24), che potrà, dunque, continuare a svolgere la sua funzione ricreativa (con eventuale vendita di alimenti, snack, bevande), mentre sono limitati i tempi di funzionamento degli apparecchi prevalentemente nel periodo mattutino.
La ragione è comprensibile: si inducono i soggetti maggiormente a rischio ad indirizzare l’inizio della giornata verso altri interessi, lavorativi, culturali, di attività fisica, distogliendo l’attenzione dal gioco.
Si tratta, infine, di misura adeguata perché, pur comportando, certamente, una riduzione dei ricavi, e, in questo senso, un costo per i privati, può essere efficacemente sostenuta mediante una diversa organizzazione dell’attività di impresa.
5.6. Misure analoghe, sia pure adottate con strumenti diversi, sono state considerate legittime dalla giurisprudenza amministrativa (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 27 novembre 2018, n. 6714; V, 6 settembre 2018, n. 5237; 8 agosto 2018, n. 4867; V, 23 luglio 2018, n. 4439; V, 11 luglio 2018, n. 4224; V 13 giugno 2016, n. 2519; sez. V, 28 marzo 2018, n. 1933; V 22 ottobre 2015, n. 4861; sez. V, 20 ottobre 2015, n. 4794; sez. V, 30 giugno 2014, n. 3271).
5.7. Si deve aggiungere, inoltre, che la disciplina statale in materia di lotta alla ludopatia è ora posta dalla L. 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016) che, all’art. 1, comma 936, ha previsto che “Entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del D.Lgs. 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età . Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti”, così elevando le scelte assunte in sede di Conferenza unificata a principi generali della materia (sul punto, ma quanto al diverso profilo delle distanze dei c.d. luoghi sensibili, si è espressa Corte Cost. 11 maggio 2017, n. 108).
La Conferenza unificata ha concluso i suoi lavori con l’intesa sancita nella seduta del 7 settembre 2017: nell’ambito delle “scelte in via di attuazione e da fare” viene richiamata la possibilità di “Riconoscere agli Enti locali la facoltà di stabilire per le tipologie di gioco delle fasce orarie fino a 6 ore complessive di interruzione quotidiana di gioco”. Rileva anche la seguente clausola: “Le disposizioni specifiche in materia, previste in ogni Regione o Provincia autonoma, se prevedono una tutela maggiore, continueranno comunque ad esplicare la loro efficacia.”.
V. Il contrasto con il principio di proporzionalità delle limitazioni spaziali – c.d. distanziometro.
6. Occorre esaminare ora se siano le limitazioni spaziali alla collocazione di apparecchi da gioco (c.d. distanziometro) imposte dal regolamento del Comune di (omissis) ad essere in contrasto con il principio di proporzionalità, come in precedenza ricostruito.
L’appellante, infatti, sin dal primo grado di giudizio ha sostenuto che l’effetto prodotto dall’applicazione dell’obbligo di collocazione degli apparecchi di gioco a distanza dai “luoghi sensibili” nel territorio comunale sarebbe stato, non già l’allontanamento di questi dall’utenza a rischio ludopatia (fasce più deboli e maggiormente vulnerabili della popolazione), quanto, piuttosto, l’espulsione dal territorio comunale; in altri termini, nel rispetto delle distanze dai “luoghi sensibili” non sarebbe possibile individuare alcuna zona del territorio comunale in cui collocare apparecchi da gioco.
6.1. La legge regionale Piemonte n. 9 del 2016 elenca in maniera dettagliata i “luoghi sensibili”, con divieto di collocazione degli apparecchi da gioco a meno di cinquecento metri di distanza da essi per i comuni con popolazione inferiore ai cinquemila abitanti e riconosce ai Comuni la facoltà di individuare “altri luoghi sensibili” cui applicare il divieto.
Come detto, il Comune di (omissis) si è avvalso di tale facoltà aggiungendo, nel proprio regolamento, ai “luoghi di aggregazione giovanile ed oratori” (di cui alla lett. f) dell’art. 5 della legge regionale), anche il riferimento agli adulti e alle biblioteche (onde al punto c) dell’art. 5 del regolamento era indicato quale luogo sensibile “luoghi di aggregazione per bambini, giovani e adulti nonché oratori e biblioteche”).
Espunto dal giudice di primo grado il riferimento ai luoghi di aggregazione per adulti – con statuizione coperta dal giudicato perché non oggetto di impugnazione da parte dell’amministrazione comunale – resta, dunque, sostanzialmente riproposta a livello regolamentare l’elencazione presente nella normativa primaria.
Il giudice di primo grado ha ritenuto, dunque, il regolamento comunale mera attuazione della legge regionale e, per questo, probabilmente, respinto la richiesta di ulteriori approfondimenti istruttori.
6.2. Così definito il rapporto tra la normativa primaria e le prescrizioni regolamentari, alla luce delle doglianze formulate con i motivi di appello potrebbe ritenersi che, riconosciuta la ragionevolezza della scelta legislativa – e quindi regolamentare – di qualificare un luogo come “luogo sensibile”, l’effetto espulsivo, che ne dovesse seguire, conseguenza indiretta e riflessa, e, per questo, legittimamente prodotto dall’applicazione concreta della norma.
Il Collegio, però, ha ritenuto di dover seguire un diverso approccio, volto a verificare le conseguenze economico – sociali dell’applicazione delle disposizioni, primarie e regolamentari, sul territorio comunale; da qui la decisione di disporre verificazione ai sensi dell’art. 63, comma 4, Cod. proc. amm., nel convincimento che la legittimità costituzionale della legislazione regionale, attuata dalle disposizioni regolamentari, come pure la sua compatibilità con il diritto dell’Unione europea dovesse essere valutata nella sua attuazione sul territorio comunale.
6.3. E’ ben spiegato tale modus procedendi dalla sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 19 marzo 2019, n. 1806, ove, pure il Collegio, dinanzi ad una norma provinciale (della Provincia autonoma di Bolzano) del medesimo tenore di quella oggetto di esame nell’odierno giudizio, aveva disposto il medesimo approfondimento istruttorio; è così chiarito che: “la Sezione ha ritenuto che l’esame della questione non potesse che passare attraverso una verifica del concreto atteggiarsi del quadro fattuale connotante il segmento di mercato delle sale da gioco…inciso dalla disposizione legislativa in esame. Ciò al fine di vagliare se la censurata disposizione legislativa costituisca l’anello giusto (nel senso di ragionevole, congruo, adatto) di collegamento tra potere legislativo e assetto del settore di mercato inciso dalla disciplina normativa.”, e di seguito “Sotto l’aspetto metodologico, occorre precisare che il sommario e preventivo giudizio sulla non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità insorta nel processo si risolve nella necessità di accertare, in linea di mera deliberazione, se sussista un dubbio sulla legittimità costituzionale della disposizioni legislativa censurata. A tal fine è irrilevante che le valutazioni da compiere in via delibativa richiedano un procedimento ermeneutico anche non agevole, né breve: come appunto, nel caso di specie, in cui s’impone una ricognizione degli effetti scaturenti dalla disposizione di legge sospettata di incostituzionalità sul settore di mercato da essa inciso. Con riferimento alla fattispecie concreta dedotta in giudizio, è da escludere che la questione possa essere risolta facendo ricorso a topoi argomentativi basati sull’id quod prelumque accidit, su asserite “massime di comune esperienza” o sul “notorio”, rischiando siffatta impostazione metodologica di risolversi in una motivazione meramente apparente, in quanto autopoietica, apodittica e tautologica”.
6.4. Le risultanze della verificazione, redatta a conclusione di operazioni peritali svolte nel rispetto delle garanzie del contraddittorio, hanno dato prova che non si realizza l’effetto espulsivo delle misure imposte dal regolamento comunale in attuazione della disposizione legislativa regionale.
Il verificatore ha, infatti, accertato che “la localizzazione degli apparecchi da gioco sull’intero territorio comunale è possibile, seppure in basse percentuali e in zone periferiche rispetto al centro cittadino”; in particolare, poi, il verificatore ha accertato che il 24,2% degli edifici presenti sul territorio comunale si trova in posizione utile per la collocazione degli apparecchi da gioco (tabella riportata a pag. 10 della verificazione).
Occorre, poi, tener conto di altra informazione fornita dal verificatore, ossia che in base al P.R.G.C. del Comune di (omissis) (approvato con D.G.R. n. 26-6489 del 23 luglio 2007 e con D.G.R. n. 40-7012 del 27 settembre 2007 e ss.mm.ii.) “sono previste delle aree di nuovo impianto per usi commerciali e per usi produttivi industriali e artigianali. Alcune di queste aree ricadono all’esterno dell’area di preclusione e, pertanto, sarebbero potenzialmente utilizzabili anche per la localizzazione di nuovi locali da adibirsi a sala giochi, andando ad incrementare le percentuali di territorio precedentemente individuate” (pag. 6).
L’informazione è stata ulteriormente chiarita dalle considerazioni esposte dal Comune di (omissis) nella sua memoria di replica, prendendo posizione sulle critiche rivolte alla verificazione nella perizia di parte depositata dall’appellante, dando conto in maniera argomentata del fatto che la destinazione commerciale dei locali è compatibile con l’installazione di apparecchiature da gioco.
Siccome, poi, risulta anche accertato che gli esercizi commerciali, adibiti a bar, tabacchi e sale gioco con presenza di apparecchi da gioco, attualmente collocati ad idonea distanza dai “luoghi sensibili” costituiscono il 3,1% di tutti gli esercizi commerciali con medesima destinazione (per essere, invece, il 96,9 % di essi ricadenti nell’ambito della area preclusa), si può affermare che la verificazione induce ad una precisa conclusione: gli esercizi commerciali con destinazione bar, tabacchi e sale giochi, che intendano continuare ad offrire alla propria utenza il servizio del gioco mediante apparecchi elettronici, dovranno necessariamente ricollocarsi nell’ambito del territorio comunale a distanza dal centro cittadino nel quale è interamente collocata l’area preclusa. Di ciò dà conto anche il Comune di (omissis) nella memoria depositata in vista dell’udienza di merito.
6.5. L’appellante, nella memoria depositata per l’udienza di merito, rivolge talune contestazioni alla verificazione che occorre esaminare.
Lamenta, innanzitutto, la mancata valutazione di quanti, tra gli edifici ricadenti nella area libera (che si è detto costituire il 24,2% di tutti gli immobili presenti sul territorio comunale), potrebbero in concreto essere utilizzabili ai fini della ricollocazione degli apparecchi da gioco, in quanto non occupati da altre attività . In sostanza, secondo l’appellante, sarebbe mancata nell’attività di verificazione l’accertamento sulla concreta utilizzabilità della superficie edificata riconosciuta come potenzialmente utilizzabile.
Si duole, poi, che sia mancato un raffronto tra il numero di locali ospitanti attività di gioco nel territorio comunale prima dell’entrata in vigore dei divieti (e, dunque, prima del 20 novembre 2017, termine ultimo previsto dalla l. reg. Piemonte n. 9/2016 per l’adeguamento degli esercizi commerciali non in regola) ed il numero dei medesimi locali dopo la piena operatività del divieto, poiché, ove tale verifica fosse stata operata, sarebbe stato possibile accertare che dall’originario numero di 53 locali si era passati a quello di 6 (dei quali tre, assume l’appellante, destinati alla chiusura per essere ubicati in zone precluse); con ciò sarebbe stato evidente l’effetto espulsivo prodotto dalle misure restrittive di cui si discute.
Infine, contesta al verificatore di non aver esaminato per quanti degli esercizi commerciali la delocalizzazione fosse un’alternativa perseguibile, non in astratto, ma in funzione degli investimenti già esistenti.
6.6. Le critiche che l’appellante rivolge alla verificazione non meritano condivisione.
6.6.1. Al verificatore, infatti, era stato richiesto di accertare se i divieti di collocazione degli apparecchi da gioco imposti dal regolamento comunale in attuazione della legge regionale avessero quale effetto l’espulsione di tale attività imprenditoriale dal mercato coincidente con il territorio comunale e le risultanze fornite sono chiaramente nel senso che tale effetto non si realizza poiché in significativa percentuale della parte cittadina edificata – e dunque senza contare la possibilità di nuovi insediamenti commerciali in altra parte del territorio comunale che, comunque, il verificatore ipotizza – sarebbe possibile ubicare esercizi commerciali destinati alla collocazione di apparecchi da gioco.
Se, poi, tale astratta possibilità sia difficilmente attuabile in concreto, perché, come rappresentato dall’appellante, i locali commerciali disponibili risultano adibiti ad altre attività, ciò non modifica la conclusione raggiunta, perché non si tratta di conseguenza imputabile alla misura restrittiva in contestazione, e dunque, di barriera all’ingresso non di carattere normativo, ma meramente fattuale, dipendente dallo stato di fatto dei luoghi.
Si tratta, insomma, di una situazione non dissimile da quella in cui viene a trovarsi un qualsiasi operatore economico che intenda reperire un locale commerciale idoneo per avviare una nuova attività commerciale e si trovi dinanzi ad un panorama immobiliare in cui tutti i locali commerciali sono già occupati da altre attività commerciali, con la sola differenza che, in questo caso, la cerchia degli immobili disponibili è più ristretta. Allo stesso modo di quanto accade, peraltro, in relazione ai divieti previsti all’interno degli strumenti urbanistici per la collocazione, in talune zone del territorio comunale, di altre – peculiari – attività (si pensi, ad es., alla collocazione di esercizi commerciali che producano residui dell’attività lavorativa pericolosi per l’ambiente e che per questo devono essere necessariamente collocati lontani dai centri cittadini).
In ultimo, è evidente che la limitazione prospettata dall’appellante è per sua natura temporanea, per essere lo scenario cittadino continuamente mutevole e l’alternanza degli esercizi commerciali, anche di diversa tipologia, nell’ambito delle città, continua, molto più, può dirsi, di quanto accadeva in passato.
6.6.2. Quanto, poi, al mancato raffronto tra il numero di esercizi commerciali con presenza di apparecchi da gioco prima e dopo l’entrata in vigore dei divieti imposti dalla legge regionale (e, in attuazione di essa, dal regolamento comunale), si tratta di profilo che esula completamente dal quesito che era stato posto al verificatore dal Collegio e che, per questo, è stato del tutto legittimamente non affrontato.
Ad ogni buon conto, il dato fornito dall’appellante (dagli originari 53 locali commerciali agli attuali sei o tre), non fa altro che dare conferma fattuale a quanto trasluce dalla stessa verificazione: l’effetto delle misure restrittive in esame è quello di disincentivare attività commerciali che offrano all’utenza gioco d’azzardo mediante apparecchi elettronici e, in definitiva, indurre gli operatori commerciali a ricollocare i loro esercizi in altra zona del territorio comunale.
E’, dunque, alla luce di tale effetto – disincentivo all’investimento in tale attività imprenditoriale e spinta alla ricollocazione degli esercizi commerciali – che va, in ultimo, valutata la proporzionalità del divieto di collocazione degli apparecchi da gioco a distanza non inferiore a cinquecento metri dai “luoghi sensibili”.
6.7. Ritiene il Collegio che l’effetto prodotto dalla disposizione in esame (in primis, la norma regionale e, poi, quella attuativa contenuta nel regolamento impugnato) non si ponga in contrasto con il principio di proporzionalità .
6.7.1. Al riguardo occorre evidenziare che le limitazioni spaziali alla collocazione degli apparecchi da gioco negli esercizi commerciali hanno quale obiettivo, come già si è detto per le limitazioni orarie, di contrastare il fenomeno della ludopatia; in questo caso, non con la riduzione dell’offerta – come accade per le limitazione orarie – ma rendendo maggiormente difficoltoso – specie per le categorie a rischio come i bambini o le fasce più deboli della popolazione – l'”incontro” con l’offerta di gioco.
La Corte costituzionale, in diverse pronunce, ha esattamente identificato l’interesse tutelato da dette misure (in primo luogo, nella sentenza 10 novembre 2011, n. 300, in cui era in discussione la legittimità costituzionale della legge della Provincia autonoma di Bolzano 22 novembre 2010, n. 13, e poi nella sentenza 11 maggio 2017, n. 108 relativa alla l. reg. Puglia 13 dicembre 2013, n. 43, ed infine, nella sentenza 27 marzo 2019, n. 27 relativa alla l. reg. Abruzzo 29 ottobre 2013, n. 40); la Corte costituzionale ha affermato che siffatte misure perseguono in via preminente “finalità di carattere socio – sanitario”, in quanto “sono dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio-assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica”, esse, pertanto, “si preoccupano delle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi degli utenti.”.
6.7.2. Tale essendo l’obiettivo avuto di mira, la misura in esa, per gli effetti che ne derivano e che sono stati in precedenza riportati e commentati, risulta essere proporzionata poiché comporta il minor sacrificio possibile per l’interesse dei privati in relazione all’interesse pubblico perseguito: resta possibile l’apertura di esercizi commerciali con apparecchi da gioco nel territorio comunale, ma in un’area più limitata dello stesso e, tendenzialmente, al di fuori del centro abitato.
Si tratta, infine, di una misura adeguata poiché coerente con lo scopo che si intendeva perseguire per come in precedenza enunciato, allontanando, appunto, dai luoghi frequentati dalle fasce di consumatori più deboli della popolazione l’offerta del gioco d’azzardo (cfr. su tale specifico profilo, le considerazioni svolte da Cons. Stato, sez. VI, 19 marzo 2019, n. 1806, già precedentemente citata, a partire dal par. 7.1.5).
6.7.3. Ne deriva, infine, anche l’insussistenza del contrasto con le disposizioni costituzionali ipotizzato dall’appellante, come pure dall’Associazione A.C.; in particolare, entrambe le parti, assumendo l’effetto espulsivo dal territorio comunale dell’offerta del gioco mediante apparecchi elettronici, ipotizzano il contrasto con l’art. 41 Cost., per la totale inibizione di un’attività economica lecita e precedentemente autorizzata, in assenza di un bilanciamento di interessi che giustifichi tale sacrificio, con l’art. 3 Cost. per irragionevolezza delle scelte legislative e violazione del principio di uguaglianza delle situazioni disciplinate rispetto ad altre analoghe (nel caso di specie gli altri e diversi canali distributivi dei giochi).
L’Associazione, poi, evidenzia anche possibili profili di contrasto con l’art. 42 Cost., per le conseguenze espropriative e la lesione del legittimo affidamento senza che sia previsto indennizzo, con l’art. 97 Cost. ed i principi del buon andamento e dell’imparzialità dell’amministrazione, con l’art. 117, comma 1 Cost., per contrasto con i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (artt. 49 e 56 TFUE e art. 1, prot. 1 CEDU).
Una volta escluso l’effetto espulsivo, non sussiste il contrasto con l’art. 41 Cost. che consente al legislatore di stabilire limiti all’iniziativa economica imprenditoriale a tutela dell'”utilità sociale” – intesa come locuzione comprensiva di tutti i diritti che ricevono pari tutela a livello costituzionale, tra i quali, in primo luogo, il diritto alla salute di cui all’art. 32 Cost. – poiché nei casi, come quello in esame, di possibile interferenza dell’attività imprenditoriale con la salute dei cittadini, è consentito al legislatore di porre limiti all’esercizio della prima nel rispetto di un necessario e opportuno bilanciamento degli interessi.
Non v’è, poi, contrasto con l’art. 3 Cost., perché, come ormai chiarito per tutte le considerazioni in precedenza svolte, non è irragionevole la scelta di disincentivare la collocazione degli apparecchi da gioco e spingere alla loro collocazione lontano dai centri abitati, per contrastare il fenomeno della ludopatia, né discriminatoria la misura, avendo, anzi, il legislatore considerato tutti gli esercizi commerciali nei quali possono essere installati apparecchi da gioco.
Inesatto è, poi, il riferimento agli artt. 42 Cost., poiché le disposizioni regionali non operano, in via diretta ed immediata, l’acquisizione alla mano pubblica di beni e diritti facenti capo ai privati operatori economici (ovvero non dispongono un effetto espropriativo) e all’art. 97 Cost., poiché le misure in esame non regolano l’azione amministrativa ma esclusivamente attività private.
Da ultimo, quanto al contrasto delle disposizioni che limitano gli orari di funzionamento degli apparecchi per il gioco lecito con gli articoli del T.F.U.E. – Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, nella parte in cui riconoscono la libertà di stabilimento e la libera concorrenza, è sufficiente richiamare le considerazioni ampiamente svolte sul punto dalla sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 19 marzo 2019, n. 1806 (cui adde, Cons. Stato, sez. V, 8 agosto 2018, n. 6714 e Cass. civ., Sez. Unite, 29 maggio 2019, n. 14697).
6.8. In definitiva, per le ragioni in precedenza esposte, vanno respinte anche le censure rivolte nell’atto d’appello alle misure comportanti limiti spaziali (c.d. distanziometro) alla collocazione di apparecchi da gioco all’interno di esercizi commerciali, con l’ultima precisazione che la modifica dell’art. 13 della l. reg. Piemonte n. 9 del 2016 ad opera della l. reg. Piemonte n. 19 del 2018, cui fa riferimento l’appellante nella sua memoria, disciplinando l’ipotesi di sopravvenienza di luoghi sensibili – profilo sicuramente meritevole di indicazione normativa – opera esclusivamente un completamento ragionevole della disciplina legislativa prendendo in considerazione una evenienza non considerata dal legislatore all’emanazione dell’originaria disciplina. Essa, invece, nessun impatto ha rispetto alle considerazioni fino a questo momento svolte sulle limitazioni orarie e spaziali.
7. Con ultimo motivo di appello (il quinto) la sentenza di primo grado è contestata per “Violazione degli artt. 42 e 50 comma 7 del T.U.E.L.. Eccesso di potere per carenza di presupposti. Incompetenza”; lamenta l’appellante che il giudice di primo grado, in relazione al rilevato vizio di incompetenza per aver il Consiglio comunale dettato disposizioni in materia di orari degli esercizi commerciali in violazione dell’art. 50, comma 7, T.U.E.L., si sia limitato a richiamare la legge regionale, ricavando da essa il mandato normativo nei confronti dell’organo consiliare.
7.1. Il motivo è infondato.
La materia coinvolta dal regolamento impugnato è solo indirettamente quella dell’orario degli esercizi commerciali, in quanto, invece, le disposizioni ivi contenute attengono, come ormai ampiamente chiarito, ad altre materie, ed in primo luogo, alla tutela della salute pubblica;
ad ogni modo, come esposto dal Comune nei suoi scritti difensivi, alle disposizioni in materia di orari degli esercizi contenute nel regolamento comunale è seguita l’ordinanza sindacale 12 agosto 2016, n. 98 che vi ha dato attuazione. Il Sindaco, dunque, ha definito gli orari nell’esercizio della sua competenza.
8. In conclusione, l’appello di Se. Co. Se. s.r.l. va respinto; le spese del presente grado del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo. L’importo liquidato al verificatore, confermato in Euro 2.000,00, è posto definitivamente a carico della parte soccombente.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna Se. Co. Se. s.r.l. al pagamento delle spese del presente grado del giudizio, che liquida in Euro 3.000,00, oltre accessori e spese di legge, a favore del Comune di (omissis).
Compensa le spese tra le altre parti del giudizio.
Pone a carico di Se. Co. Se. s.r.l. le spese di verificazione che restano fissate nella somma di Euro 2.000,00.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 settembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella – Presidente
Fabio Franconiero – Consigliere
Raffaele Prosperi – Consigliere
Federico Di Matteo – Consigliere, Estensore
Stefano Fantini – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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