Consiglio di Stato, sezione sesta, Sentenza 21 novembre 2019, n. 7945.
La massima estrapolata:
Eventuali difetti di motivazione della sentenza non sono idonei a viziare la pronuncia, atteso che, in virtù dell’effetto devolutivo dell’appello, in secondo grado il giudice valuta tutte le domande proposte, integrando, ove necessario, le argomentazioni della sentenza appellata senza che, quindi, rilevino le accidentali carenze motivazionali di quest’ultima.
Sentenza 21 novembre 2019, n. 7945
Data udienza 17 ottobre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10201 del 2015, proposto da
Ma. Pe. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato An. Zo., con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, piazza (…);
contro
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici, in Roma, via (…), è legalmente domiciliata;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Roma Sezione Prima, n. 10433/2015, resa tra le parti, concernente il contributo da versare per il funzionamento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato per l’anno 2014.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 ottobre 2019 il Cons. Alessandro Maggio e uditi per le parti gli avvocati Gi. Ve., in dichiarata delega di An. Zo. e Al. Ia. dell’Avvocatura Generale dello Stato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con delibera 9/5/2013, n. 24352, adottata ai sensi dell’art. 10, commi 7-ter e 7-quater, della L. 10/10/1990, n. 287, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) ha determinato il contributo per il proprio funzionamento dovuto, per l’anno 2014, dalle società con fatturato risultante dall’ultimo bilancio approvato prima della detta delibera superiore a 50 milioni di euro, quantificandolo in un importo pari allo 0,06 per mille del detto fatturato (voce A1 del conto economico).
Ritenendo la delibera illegittima, la Ma. Pe. s.p.a. (di seguito solo Ma.), inclusa per fatturato fra i soggetti tenuti al versamento del detto contributo, l’ha impugnata con ricorso al TAR Lazio – Roma.
Con successivo ricorso per motivi aggiunti la Ma. ha esteso l’impugnazione alle delibere 22/1/2014, n. 24766 e 28/5/2014, n. 24939, aventi a oggetto, rispettivamente, la conferma della precedente delibera n. 24352/2013 e le modalità di versamento del contributo.
L’adito Tribunale, con sentenza 29/7/2015, n. 10433, ha respinto il gravame.
Avverso la sentenza ha proposto appello la Ma..
Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio l’AGCM.
Con successive memorie le parti hanno meglio illustrato le rispettive tesi difensive.
Alla pubblica udienza del 17/10/2019 la causa è passata in decisione.
Può prescindersi dall’esame delle eccezioni di rito sollevate in primo grado dall’appellata e in questa sede riproposte, essendo l’appello da respingere nel merito.
Col primo motivo si denuncia innanzitutto l’errore asseritamente commesso dal Tribunale nel ritenere che la dedotta violazione degli artt. 3,41,53 e 117 comma 2, lett. c), Cost. riguardasse i provvedimenti impugnati invece che le norme di cui commi 7-ter e 7-quater dell’art. 10 della L. n. 287/1990 di cui nella specie era stata fatta applicazione.
Si censura, quindi, l’impugnata sentenza nella parte in cui ha escluso che le suddette disposizioni di legge fossero in contrasto con i parametri costituzionali di cui agli artt. 3 e 53, rilevando che:
a) il richiamo operato dal giudice di prime cure ai principi espressi dalla Corte Costituzionale nella sentenza 21/5/2001, n. 156 non sarebbe pertinente atteso che diversamente da quanto vale per l’IRAP (sulla cui disciplina si è pronunciata la Corte) nel contributo per cui è causa la base imponibile (il fatturato) non sarebbe in alcun modo espressivo di capacità contributiva o di ricchezza;
b) sarebbe irrilevante la circostanza, evidenziata dal Tribunale, che si faccia riferimento al fatturato anche nelle disposizioni che disciplinano le concentrazioni di imprese e le sanzioni amministrative “antitrust”, poiché, con riguardo alle concentrazioni, il legislatore ha dovuto tener conto della normativa comunitaria, mentre in relazione alle sanzioni il riferimento al fatturato sarebbe giustificato dalla finalità deterrente delle stesse;
c) il primo giudice non avrebbe, inoltre, considerato che le contestate norme fanno riferimento a un’entità economica che, come nella fattispecie, non è espressiva di effettiva ricchezza, entrando a fra parte del fatturato anche componenti costituite da tributi (accise), che vengono incassati dall’impresa per essere riversati all’erario;
d) risulterebbe ugualmente inconferente, al fine di confutare la dedotta irrazionalità della scelta di considerare per il calcolo del contributo anche la parte di fatturato relativa ai tributi, il riferimento fatto in sentenza all’art. 2425-bis, comma 1, cod. civ. che impone di rilevare il valore della produzione (voce A1 del conto economico) “al netto delle imposte direttamente connesse con la vendita dei prodotti e la prestazione dei servizi”, atteso che la detta norma non riguarda le imposte che – come le accise – gravano sul prodotto al momento della sua importazione o immissione in commercio;
e) erroneamente sarebbe stata ritenuta compatibile con gli invocati parametri costituzionali la previsione di un tetto massimo al contributo pari a cento volte la sua misura minima, posto che la stessa si risolverebbe in una spropositata discriminazione a danno delle imprese con fatturati minori.
La doglianza così sinteticamente riassunta non merita accoglimento.
Occorre preliminarmente rilevare che per pacifica giurisprudenza eventuali difetti di motivazione della sentenza non sono idonei a viziare la pronuncia, atteso che, in virtù dell’effetto devolutivo dell’appello, in secondo grado il giudice valuta tutte le domande proposte, integrando – ove necessario – le argomentazioni della sentenza appellata senza che, quindi, rilevino le accidentali carenze motivazionali di quest’ultima (cfr, fra le tante, Cons. Stato, Sez. VI, 18/4/2019, n. 2973; 6/2/2019, n. 897; 14/4/2015, n. 1915; Sez. V, 23/3/2018, n. 1853; 19/2/2018, n. 1032 e 13/2/2009, n. 824; Sez. IV, 5/2/2015, n. 562).
Ciò posto può procedersi ad esaminare la questione relativa alla dedotta incostituzionalità dei commi 7-ter e 7-quater della L. n. 287/1990 per contrasto con gli artt. 3 e 53 Cost.
La tematica è già stata risolta in senso negativo da questa Sezione con sentenza che il Collegio condivide (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 25/9/2017, n. 4458).
Non resta, pertanto, che riprendere le motivazioni poste a base della detta pronuncia.
“6.2. Ai fini di un esatto inquadramento delle questioni, appare utile una breve ricostruzione dell’assetto normativo e degli istituti che qui vengono in rilievo.
6.2.1. L’art. 10, commi 6 e 7, l. 10 ottobre 1990, n. 287, attribuisce all’AGCM il potere di emanare le norme organizzative interne necessarie per il proprio funzionamento, il trattamento economico e giuridico del personale e l’ordinamento delle carriere, nonché quelle dirette a disciplinare la gestione delle spese nei limiti previsti dalla legge istitutiva dell’Autorità, anche in deroga alle disposizioni sulla contabilità generale dello Stato, e il potere di gestire autonomamente le spese per il proprio funzionamento, con obbligo di rendicontazione alla Corte dei Conti sulla gestione finanziaria, sottoposta al controllo della stessa magistratura contabile, senza alcuna approvazione e controllo da parte dell’Esecutivo. L’autonomia e indipendenza dell’Autorità antitrust è dunque garantita, oltre che dalla composizione e dal procedimento di nomina dei relativi componenti, dall’autonomia organizzativa, contabile, amministrativa e finanziaria ad essa attribuita.
Originariamente, le risorse finanziarie provenivano in via esclusiva da un fondo all’uopo stanziato nel bilancio dello Stato, iscritto in un capitolo dello stato di previsione della spesa del Ministero dello sviluppo economico.
Successivamente, è stata introdotta una forma aggiuntiva di finanziamento di tipo ‘contributivò da parte delle imprese, che si realizzava sia in occasione dell’attività di controllo svolta dall’AGCM sulle operazioni di concentrazione, sia in conseguenza dell’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie per le pratiche commerciali scorrette e la pubblicità ingannevole e comparativa illecita, assegnate all’Autorità nel limite di euro 50.000 per ogni sanzione.
Precisamente, nel triennio 2010-2012, le entrate correnti destinate a coprire gli oneri di funzionamento dell’Autorità, erano costituite per una quota del 27,5% ca. da trasferimenti dello Stato, per una quota del 41% ca. da trasferimenti del fondo di solidarietà ex art. 2, comma 241, l. n. 191/2009 alimentato con risorse riferibili ad altre Autorità indipendenti, per il 22% ca. dalla contribuzione di imprese tenute all’obbligo di comunicazione delle operazioni di concentrazione, e per il 7,5% ca. dal provento pro quota sulle sanzioni irrogate (v. le risultanze dei lavori parlamentari relativi all’approvazione della novella legislativa, prodotti in primo grado dalla difesa erariale).
6.2.2. Con la disposizione di cui all’art. 10, comma 7-ter, l. n. 287/1990, inserito dall’art. 5-bis d.-l. n. 1/2012, convertito nella legge n. 27/2012, per far fronte ai costi derivanti dal funzionamento dell’Autorità antitrust è stata introdotta un’apposita contribuzione a carico delle società di capitale con ricavi totali superiori a 50 milioni di euro mediante un contributo ammontante allo 0,08 per mille del fatturato risultante dall’ultimo bilancio (con una soglia massima di contribuzione a carico di ciascuna impresa non superiore a cento volte la misura minima).
La nuova disciplina – come risulta anche dai lavori preparatori – persegue il principale obiettivo, nel quadro dei crescenti vincoli posti alla finanza pubblica, di riduzione della spesa, mediante il trasferimento integrale sui soggetti sottoposti alla vigilanza dell’Autorità antitrust della totalità dei costi di funzionamento della stessa, al contempo garantendone l’autonomia finanziaria e rafforzandone la posizione di indipendenza nei confronti dell’Esecutivo.
In sede di prima applicazione per l’anno 2013 – che qui rileva – è previsto che il contributo di cui al comma 7-ter dell’art. 10 l. n. 287/1990 sia versato direttamente all’Autorità con le modalità da quest’ultima determinate con propria deliberazione da adottare entro il 30 ottobre 2012, mentre per gli anni successivi (a decorrere dall’anno 2014) è previsto che lo stesso sia versato, entro il 31 luglio di ogni anno, direttamente all’Autorità con le modalità e nella misura da essa determinate con propria deliberazione entro i limiti della soglia massima stabilita nel comma 7-ter.
6.2.3. L’oggetto delle disposizioni impugnate è, dunque, la disciplina dei contributi obbligatori gravanti sui soggetti sottoposti alla vigilanza e ai poteri sanzionatori dell’Autorità, destinati alla copertura dei costi di funzionamento dell’Autorità medesima con riguardo a tutte le funzioni ad essa attribuite dalla legge.
Tali contributi, in quanto costituiscono risorse – in precedenza, quantomeno in parte, reperite attraverso la fiscalità generale – per il funzionamento di un organo quale l’Autorità antitrust, chiamata a svolgere funzioni di vigilanza e sanzionatorie a tutela della concorrenza nei mercati nazionali, appaiono riconducibili alla categoria delle entrate tributarie, di cui soddisfano i principali requisiti. Si tratta, infatti, di una contribuzione imposta dalla legge e connessa ad una particolare situazione in cui i soggetti obbligati si vengono a trovare per effetto dell’attività dell’Autorità, destinata al finanziamento delle spese necessarie a consentire l’esercizio della sua attività istituzionale, che si caratterizza per la doverosità della prestazione, il collegamento di questa ad una pubblica spesa e il riferimento ad un presupposto economicamente rilevante (v., nel senso della natura tributaria di contributi obbligatori quali quelli in esame, Corte Cost. n. 256/2007, con riferimento alla contribuzione obbligatoria per il funzionamento dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici).
Osserva sin d’ora il Collegio che la qualificazione del contributo sub specie di prestazione patrimoniale tributaria collegata allo svolgimento di funzioni ‘indivisibilà esercitate nell’interesse generale – sebbene con destinazione vincolata al finanziamento degli oneri di funzionamento dell’Autorità (con elementi propri di una tassa di scopo sul fatturato delle imprese obbligate) -, vale a rendere rilevante, quale parametro di legittimità costituzionale, l’art. 53 Cost., invocato dalle odierne appellanti accanto all’art. 3 Cost..
Giova al riguardo precisare che nella fattispecie sub iudice le sentenze di primo grado, con le quali i ricorsi sono stati respinti nel merito, contengono una pronuncia implicita in ordine alla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, con conseguente preclusione all’ingresso di ogni questione – in tesi, rilevabile anche d’ufficio – relativa all’eventuale sussistenza della giurisdizione del giudice tributario [v. comunque sul punto, in fattispecie analoga, Cass. Sez. Un. 3 ottobre 2016, n. 19678, affermativa della giurisdizione del giudice amministrativo ex art. 133, lettera l), cod. proc. amm.].
6.3. Orbene, affrontando i singoli motivi d’appello, si osserva che il T.a.r. correttamente ha ritenuto manifestamente infondata la questione di illegittimità costituzionale della disciplina di cui al comma 7-ter del novellato art. 10 l. n. 287/1990, per presunto contrasto con l’art. 3 della Costituzione.
6.3.1. Come da questa Sezione già rilevato nell’ordinanza istruttoria n. 5192/2016, tale questione è stata dedotta in giudizio sotto l’angolo visuale che sarebbe priva di adeguata ratio giustificatrice l’individuazione delle sole società di capitale con ricavi totali superiori a 50 milioni di euro quali soggetti obbligati a contribuire al funzionamento dell’AGCM in relazione a tutti i compiti ad essa attribuiti – dunque, non solo in relazione ai compiti svolti in materia di antitrust (dove la soglia potrebbe essere giustificata dalle previsioni di cui all’art. 16 l. n. 287/1990 e alle delibere attuative dell’AGCM), ma anche con riferimento alle ulteriori variegate attribuzioni dell’Autorità (ad es., in materia di contrasto delle pratiche commerciali scorrette nei confronti dei consumatori e delle microimprese, o di vigilanza sulle clausole vessatorie), riguardanti tutte le imprese operanti sui mercati nazionali, in qualsiasi forma costituite e con fatturati anche inferiori alla soglia di legge -, in quanto con tale sistema di contribuzione obbligatoria verrebbero esentate, in modo arbitrario e discriminatorio in danno di detta categoria, (a) le imprese non costituite in forma di società di capitali, (b) le imprese aventi fatturati annui inferiori ad euro 50 milioni, e (c) le imprese straniere, ma non registrate in Italia, sebbene attive in concorrenza con le prime con vendite e servizi offerti sul mercato nazionale.
Premesso che il T.a.r., nel dichiarare la manifesta infondatezza della questione sulla base dei testuali rilievi riportati sopra sub 1.3.(i), ha, in ultima analisi, fatto ricorso alla regola di giudizio basata sul mancato assolvimento, da parte delle ricorrenti, dell’onere di fornire un principio di prova a sostegno dell’affermato effetto discriminatorio della censurata disposizione normativa con riferimento all’incidenza delle attività svolte dall’AGCM sulla platea dei soggetti passivi individuati nelle società di capitale con fatturato superiore a 50 milioni di euro, questa Sezione, con la menzionata ordinanza istruttoria, ha ritenuto che il relativo vaglio non possa che passare attraverso una ricognizione del quadro fattuale dell’assetto organizzativo e finanziario dell’AGCM in relazione alle varie competenze ad essa attribuite e alle categorie di imprese destinatarie delle relative attività, mediante la richiesta di chiarimenti all’Autorità medesima, essendo il tertium comparationis, alla cui stregua delibare l’eventuale violazione dei principi di parità di trattamento e di ragionevolezza sanciti dall’art. 3 Cost., costituito proprio dal concreto atteggiarsi del quadro fattuale inciso dalla disposizione legislativa in esame. Ciò, al fine di accertare, se la disposizione legislativa da sindacare costituisca l’anello ‘giustò (nel senso di ragionevole, congruo, adatto) di collegamento tra potere legislativo e assetto fattuale conformato dalla disciplina normativa.
Occorre sul punto aggiungere, in linea generale, che il sommario e preventivo giudizio, ad opera del giudice a quo, sulla ‘non manifesta infondatezzà della questione di costituzionalità insorta nel processo si risolve nella necessità di accertare, in linea di mera delibazione, se sussista un dubbio sulla legittimità costituzionale della disposizione legislativa censurata, sicché, per converso, l’eventuale dichiarazione di ‘manifesta infondatezzà implica l’affermazione che la legge cui la questione si riferisce è manifestamente conforme alle norme costituzionali, ossia il riconoscimento della sua sicura compatibilità con i precetti costituzionali. Resta, a tal fine, irrilevante che le valutazioni da compiere in via delibativa richiedano un procedimento ermeneutico anche non agevole, né breve: procedimento ermeneutico che, per quanto sopra esposto, nel caso di specie esige una ricognizione dell’assetto fattuale sul quale opera la disposizione di legge sospetta di incostituzionalità .
6.3.2. In esito ai chiarimenti e alle informazioni fornite dall’Autorità nella relazione del 31 gennaio 2017 sui quesiti formulati nell’ordinanza istruttoria e riportati sopra sub 4., in ordine all’incidenza specifica dei costi sostenuti dall’AGCM nell’esercizio dell’anno 2013 (cui si riferiscono le obbligazioni contributive oggetto della controversia) per l’assolvimento alle singole attribuzioni ad essa assegnate dalla legge e in ordine ai soggetti destinatari delle attività dell’Autorità, deve ritenersi accertato che:
– la quasi totalità della spesa sostenuta dall’Autorità (per una quota di ca. 2/3) ha riguardato la tutela della concorrenza, mentre la medesima non è stata investita di nessun caso rientrante nell’ambito di applicazione della normativa relativa al ritardo nei pagamenti, di soli due casi in materia di vigilanza sulla commercializzazione dei diritti sportivi, di due pareri resi all’AGCom sui mercati di telecomunicazione (peraltro relativi a imprese di telecomunicazione rientranti per struttura e dimensioni nell’ambito delle imprese assoggettate alla contribuzione de qua), di tre pareri su trasferimenti di radiofrequenze, di nessun caso relativo alle relazioni commerciali in materia di cessione di prodotti agricoli e agroalimentari, di alcuni procedimenti ex art. 3 d.lgs. n. 130 2010 in materia di omessa comunicazione delle quote di gas immesse nella rete nazionale (peraltro trattati in modo unitario e non richiedenti attività istruttoria di rilievo, nonché involgenti per la quasi totalità imprese di dimensioni rilevanti con una soglia di fatturato superiore a 50 milioni di euro) (v. pp. 3-5 della relazione);
– la quasi totalità degli interventi posti in essere in materia di tutela della concorrenza ha riguardato imprese rientranti nel novero dei soggetti passivi individuati dall’art. 10, comma 7-ter, l. n. 287/1990, le quali per la forma organizzativa e il fatturato superiore a 50 milioni di euro sono tenute a pagare il contributo destinato al finanziamento dell’Autorità (v. elenco a pp. 6-7 della relazione);
– tutti i casi di maggiore impatto sotto il profilo della spesa, trattati dall’Autorità in materia antitrust, hanno riguardato imprese rientranti nella categoria dei soggetti obbligati (v. elenco a pp. 7-8 della relazione);
– l’attività svolta in materia di tutela di concorrenza (dai procedimenti sanzionatori antitrust in senso stretto, alla valutazione dei casi concentrazione e di separazione societaria) ha interessato un totale di 93 casi (cui si aggiungono tre indagini conoscitive a carattere generale), di cui solo due casi concernenti esclusivamente operatori fuori dal sistema contributivo in quanto privi delle dimensioni rilevanti, mentre solo in sei casi (che, peraltro, hanno avuto un’incidenza modesta sulla spesa complessiva, non avendo richiesto lo svolgimento di attività ispettiva) l’Autorità si è occupata di ordini professionali (v. pp. 9-10 della relazione);
– l’attività in materia di tutela del consumatore (rientrante, assieme ad altre attribuzioni, nella quota residua di 1/3 della spesa complessiva dell’Autorità ), sfociata in 116 procedimenti conclusi, in 50 casi ha riguardato operatori rientranti nel novero dei soggetti passivi individuati dalla normativa in esame, con la precisazione che i casi più significativi e complessi, destinati ad avere un maggiore impatto sulla spesa, hanno riguardato per la quasi totalità imprese soggette alla contribuzione obbligatoria (v. pp. 10-13 della relazione).
6.3.3. Orbene, alla luce dei dati sopra riportati, acquisiti sull’assetto fattuale connotante l’attività svolta dall’AGCM nell’anno 2013 e sull’incidenza dei relativi costi sui vari ambiti di attribuzione dell’Autorità e sulle categorie di imprese interessate da tale attività, resta confermata la validità del rilievo del T.a.r. per cui, in base all’id quod plerumque accidit, le imprese individuate (per struttura e dimensione economica) quali soggetti passivi dell’obbligazione contributiva in esame sono le destinatarie assolutamente prevalenti degli effetti dell’attività svolta dall’Autorità nell’esercizio 2013.
Ne deriva che la soglia di fatturato introdotta dal novellato art. 10, comma 7-ter, l. n. 287/1990 (euro 50 milioni) e l’individuazione, con un criterio generale, della categoria di operatori assoggettati all’obbligo contributivo (società di capitale), sono coerenti con l’intero contesto normativo, considerato nella sua effettività, che regola l’attività dell’Autorità antitrust, nonché aderenti ai principi di pertinenza, causalità, equità, proporzionalità, obiettività, trasparenza, ragionevolezza e non discriminazione, influendo le imprese di maggiori dimensioni, a struttura di società di capitale, in maniera preponderante sui mercati nazionali assoggettati alle funzioni di vigilanza e sanzionatorie attribuite all’AGCM, e impegnando le stesse in maniera quasi assorbente l’attività dell’Autorità . Infatti, l’imposizione contributiva quale disciplinata dalla disposizione in esame – laddove assoggetta alla contribuzione obbligatoria le imprese caratterizzate da una presenza significativa nei mercati di riferimento tutelati dall’attività dell’Autorità e dunque destinatarie assolutamente prevalenti dell’attività dell’Autorità medesima e beneficiarie dei conseguenti effetti positivi – risulta commisurata a fatti economici reali, evidenti e calcolabili, e incide secondo una stretta correlazione (di pertinenza e causalità ) tra il fatto e la spesa finanziabile, inserendosi, quanto all’ammontare della soglia prefissata e alla struttura sociale, in modo coerente nel sistema normativo che presiede alle funzioni attribuite all’Autorità antitrust (v., al riguardo, anche l’art. 16 l. n. 287/1990 e le relative deliberazioni attuative, in tema di soglia per l’obbligo di comunicazione delle concentrazioni, pure attualmente stabilito nell’ammontare di 50 milioni di euro).
In presenza dell’evidenziato contesto fattuale e giuridico, nel quale si svolge l’attività dell’AGCM, si porrebbe invece in contrasto con il principio di parità di trattamento un’estensione dell’obbligo contributivo a tutte le imprese, di qualunque dimensione e struttura, operanti sui mercati in ambito nazionale, poiché in tale caso verrebbe a mancare qualsiasi nesso di pertinenza, causalità e proporzionalità tra attività d’impresa e attribuzioni dell’Autorità al cui funzionamento la contribuzione è destinata.
È pertanto corretto e pertinente il richiamo del T.a.r. all’orientamento della giurisprudenza costituzionale per cui, in presenza di situazioni intrinsecamente eterogenee, non può essere invocato il principio di eguaglianza, che postula invece l’omogeneità delle situazioni giuridiche messe a confronto, non imponendo l’art. 3 Cost. che situazioni, seppure analoghe, debbano necessariamente essere sempre sottoposte ad identico trattamento normativo, e rientrando nella discrezionalità legislativa il compito di dettare anche normative differenziate, purché non irragionevolmente discriminatorie e giustificate dagli elementi di eterogeneità delle situazioni oggetto di disciplina.
Né è ravvisabile una violazione del principio di eguaglianza derivante dall’asserito trattamento favorevole riservato alle società estere, attesa, per un verso, la relativa incidenza fattuale marginale sull’attività dell’Autorità (v. le risultanze della sopra richiamata relazione), e considerato, per altro verso, che le stesse sono assoggettate alla contribuzione qualora dispongano in Italia di sedi secondarie con rappresentanza stabile con conseguente obbligo di iscrizione al registro delle imprese ai sensi dell’art. 2508 cod. civ. (per queste ultime, la base di calcolo della soglia è costituita dall’ammontare complessivo della voce ‘ricavi A1’ del conto economico, ossia alla voce corrispondente ai ricavi realizzati dalla stabile organizzazione italiana). Se, poi, si considera che alle società estere, le quali in ipotesi operino in Italia senza l’adempimento delle menzionate formalità, sono soggette alla disciplina dell’art. 2509-bis cod. civ., per cui coloro che agiscono in nome della società rispondono illimitatamente e solidalmente per le obbligazioni sociali, risulta evidente la tendenziale assoluta marginalità di siffatte ipotesi.
6.3.3. Concludendo sul punto, il T.a.r. correttamente ha disatteso, per manifesta infondatezza, l’istanza vò lta a sollevare la questione di illegittimità costituzionale per contrasto della censurata disciplina con l’art. 3 della Costituzione.
Le argomentazioni alla luce delle quali la Sezione ha ritenuto manifestamente infondata la dedotta violazione dell’art. 3 Cost. per il contributo dovuto per l’anno 2013, sono riproducibili in relazione a quello inerente all’anno 2014 (a cui si riferisce l’odierna controversia), non avendo l’appellante fornito elementi che dimostrino l’intervento di modificazioni della situazione fattuale atte a giustificare una diversa soluzione.
Con riguardo alla prospettata violazione dell’art. 53 Cost., sempre la citata sentenza n. 4458/2017, ha condivisibilmente affermato che:
“- in primo luogo, la predeterminazione di una soglia economica e di una struttura societaria, al fine di individuare la dimensione economica del contribuente, consente di rispettare il principio della capacità contributiva di ciascuna delle imprese assoggettate all’obbligo contributivo, restando, per le ragioni esposte sopra sub § § 6.3. ss., legittimamente (sotto un profilo costituzionale) escluse le imprese non’toccatè, per la loro dimensione infra-soglia, dall’attività istituzionale dell’Autorità ;
– in secondo luogo, per quanto concerne l’identificazione del fatturato come base imponibile per la determinazione del contributo, il Collegio condivide l’impostazione del T.a.r. per cui è il fatturato a caratterizzare la dimensione economica dell’impresa e la sua capacità a incidere sulle relazioni economiche di mercato, integranti il criterio cardine per l’assoggettamento, effettivo e fattuale, di un operatore di mercato alle attività di vigilanza e sanzionatorie dell’Autorità, essendo a tal fine per contro irrilevante che l’operatore sia incorso in un’eventuale perdita di esercizio o abbia conseguito utili di ridotta entità ;
– la censurata previsione normativa appare, pertanto, manifestamente compatibile con l’art. 53 Cost., in punto di individuazione della capacità contributiva degli operatori rientranti nella platea dei soggetti obbligati” (in termini Corte Cost. 14/12/2017, n. 269).
Alle considerazioni sin qui svolte occorre ancora aggiungere i seguenti rilievi.
a) La circostanza che nel fatturato delle imprese come l’appellante rientri anche una quota di imposte (accise) non è significativa al fine di determinare l’incostituzionalità dei commi 7-ter e 7-quater dell’art. 10 della L. 287/1990, atteso che il tributo in esame “non ha come sua causa impositionis un reddito, ma intende ripartire gli oneri economici relativi alla prestazione di un servizio pubblico (la tutela della concorrenza e il funzionamento del mercato) fra i soggetti che giustificano l’esistenza di un’autorità garante della concorrenza e che nei fatti maggiormente impegnano la sua attività . In questo senso il fatturato, quale misura del volume d’affari, non esprime (e non potrebbe esprimere) la misura di un reddito che si vuole colpire e neppure la misura della redditività dell’impresa (intesa come capacità di retribuire i fattori di produzione)” (citata Corte Cost. 269/2017), per cui è ininfluente che il medesimo sia costituito, in parte, anche da componenti di natura tributaria quali le accise.
Conseguentemente, “non è irragionevole che le spese di funzionamento dell’autorità preposta al corretto funzionamento del mercato gravino sulle imprese caratterizzate da una presenza significativa nei mercati di riferimento e dotate di considerevole capacità di incidenza sui movimenti delle relative attività economiche.
Non si tratta evidentemente di una soluzione costituzionalmente obbligata; tuttavia il criterio prescelto non può ritenersi né arbitrario né irragionevole e, come tale non risulta violare gli artt. 3 e 53, primo e secondo comma, Cost.” (Corte Cost. 269/2017).
b) La presenza di un tetto massimo alla contribuzione è coerente “con la finalità ultima del tributo in questione, che non è quella di introdurre una nuova forma di prelievo sul reddito, ma quello di far concorrere al finanziamento dell’Autorità i soggetti cui principalmente si rivolge l’attività di garanzia della stessa. Un tale sistema corrisponderebbe a due ragionevoli esigenze equitative: quella di contenere il carico economico posto a carico del singolo operatore e quella di evitare che alcuni operatori possano trasformarsi in “super-finanziatori” dell’Autorità, finendo per comprometterne di fatto l’indipendenza. In particolare, l’apposizione di un tetto massimo alla contribuzione intende correggere una criticità palesatasi con riferimento al sistema previgente, che prevedeva un contributo a carico dei soggetti obbligati alla comunicazione delle operazioni di concentrazione, per i quali non era stabilito alcun limite massimo di contribuzione. Il nuovo sistema ha introdotto tale limite allo scopo di porre l’Autorità al riparo da ogni rischio di “cattura” del controllore da parte del controllato. In assenza di un tale limite, le maggiori imprese – specie quelle egemoni sul mercato e, quindi, quelle per le quali maggiore è l’esigenza di vigilanza indipendente – potrebbero diventare i principali finanziatori dell’Autorità, determinando un legame di subordinazione finanziaria suscettibile di condizionare l’attività di garanzia anche solo attraverso il ritardato versamento delle somme dovute.
La distribuzione del finanziamento dell’Autorità secondo criteri che, imponendo l’onere di contribuzione a partire da certi limiti minimi di fatturato, ne determinano l’ammontare secondo una percentuale fissa, sino ad un importo massimo non superabile, impedisce di creare una ristretta cerchia di finanziatori egemoni: sotto questo profilo il sistema disegnato dal legislatore risulta, dunque, non solo compatibile con i principi costituzionali di cui agli artt. 3 e 53 Cost., ma addirittura rispondente a esigenze di ragionevolezza” (citata Corte Cost. 269/2017).
Col secondo motivo l’appellante critica l’impugnata sentenza nella parte in cui ha respinto la censura con la quale era stata contestata la misura dell’aliquota da applicare per il calcolo del contributo dovuto per l’anno 2014 in quanto asseritamente sovradimensionata rispetto al fabbisogno risultante dal bilancio di previsione 2013 e per il triennio 2013 – 2015.
La reiezione è motivata con riguardo al fatto che la doglianza non sarebbe “suffragata da idonea dimostrazione, avendo la ricorrente utilizzato un sistema di calcolo non sorretto dal dato normativo”.
Tuttavia l’appellante avrebbe fornito piena prova dei vizi di eccesso di potere che inficerebbero la scelta operata.
Infatti:
a) la legge non indica alcun criterio di calcolo per l’individuazione dell’aliquota, ma ciò non escluderebbe la possibilità di sindacare la legittimità delle determinazioni assunte;
b) dagli atti prodotti (bilanci) risulterebbe che l’Autorità, tenuto conto dei risparmi conseguiti nell’esercizio 2013, avrebbe potuto soddisfare le proprie esigenze di funzionamento per il 2014 prevedendo l’applicazione di un’aliquota pari allo 0,045 per mille, quindi inferiore a quella fissata (0,06 per mille).
Col terzo motivo infine si denuncia l’errore in tesi commesso dal giudice di prime cure:
a) nel ritenere che con i provvedimenti impugnati l’Autorità abbia ridotto per l’anno 2014 l’ammontare del contributo;
b) nel disconoscere che le impugnate delibere, che non tengono conto dei pregressi avanzi di gestione, violassero il principio di proporzionalità e fossero irragionevoli e manifestamente ingiuste.
I due mezzi di gravame, che si prestano a una trattazione congiunta, sono infondati.
Al riguardo occorre rilevare che non appare illogica la scelta di individuare l’aliquota da utilizzare per il calcolo del contributo sulla base di una stima che tenga conto dei costi che si prevede dovranno essere sostenuti nell’anno a venire e delle somme che potranno essere percepite in tale anno, restando, pertanto, ininfluente, sulla legittimità della scelta, il fatto che a posteriori la valutazione compiuta possa risultare fallace per eccesso.
Alla luce dell’esposta considerazione risulta altrettanto irrilevante stabilire se per effetto dell’aliquota introdotta la contribuzione sia aumentata o diminuita, atteso che ciò che conta ai fini della logicità della determinazione assunta e che la stessa risulti coerente con la stima per l’anno a venire effettuata a monte.
In ogni caso, contrariamente a quanto ritenuto dall’appellante, attraverso le delibere impugnate in primo grado l’Autorità ha effettivamente provveduto a ridurre l’aliquota sulla base della quale calcolare il contributo da versare dallo 0,08 per mille (stabilito dall’art. 10, comma 7-ter della L. 287/1990) allo 0,06 per mille.
L’appello va, in definitiva, respinto.
Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
Spese e onorari di giudizio, liquidati come in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali in favore dell’appellata, liquidandole forfettariamente in complessivi Euro 4.000/00 (quattromila), oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro – Presidente
Bernhard Lageder – Consigliere
Alessandro Maggio – Consigliere, Estensore
Francesco Mele – Consigliere
Carla Ciuffetti – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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