Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 14 giugno 2017, n. 2895

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quinta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8488 del 2010, proposto da:

An. Mo., rappresentato e difeso dagli avvocati Or. Ca. e Al. Ca., con i quali è elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avvocato Al. Ca. in Roma, via (…);

contro

Comune di Roma, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Cr. Mo., con la quale è domiciliata in Roma, via (…);

e con l’intervento di

ad adiuvandum:

De. 20. Srl, rappresentata e difesa dagli avvocati Or. Ca. e Al. Ca., con domicilio eletto presso lo studio C.. & Pa. in Roma, piazza (…);

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE II n. 05846/2009, resa tra le parti, concernente la rimozione di un’occupazione di suolo pubblico – ripristino dello stato dei luoghi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Roma;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 marzo 2017 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati Al. Ca. e, in sostituzione dell’avv. Mo., Ro. Ro..;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con determinazione dirigenziale del direttore del Municipio I del Comune di Roma n. 1914 del 31 agosto 2006 veniva ingiunto al sig. An. Mo. (titolare – per subingresso dalla sig. Ri. Ca. – dell’autorizzazione amministrativa di commercio su aree pubbliche n. 124 del 26 ottobre 2004 per esercitare a posto fisso in “rotazione unica – zona di Roma – anomala” la vendita di merci del settore alimentari) la rimessione in pristino dello stato dei luoghi e la rimozione del materiale indicato in motivazione, essendo stata accertata in data 31 maggio 2005 l’occupazione di suolo pubblico (con un braciere, uno sgabello ed un mobiletto in ferro) di 0,80 metri quadrati in vicolo del (omissis), angolo (omissis) (località diversa da quella abituale) e in data 18 luglio 2006 l’occupazione di suolo pubblico con un banchetto di m. 0,70 x 0.70 in vicolo del (omissis), angolo (omissis), postazione non individuabile come sito abituale rispetto alla tipologia anomala di cui all’autorizzazione posseduta.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. II ter, con la sentenza n. 5846 del 19 giugno 2009, nella resistenza del Comune di Roma, rigettava il ricorso proposto dall’interessato avverso la predetta determinazione, ritenendo infondati i motivi di censura sollevati (“Violazione e falsa applicazione della L.R. n. 33/1999 ed eccesso di potere per violazione delle deliberazione di G.M. nn. 103/2003 e 175/2003 e dell’art. 31 della deliberazioni di C.C. n. 35/2006, incompetenza ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, contraddittorietà, illogicità manifesta, travisamento dei fatti”; “Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità manifesta, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione”; “Violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 8 e 10 della L. n. 241/1990 ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e violazione del principio del giusto procedimento”).

3. Con rituale atto di appello il sig. An. Mo. ha chiesto la riforma di tale sentenza, riproponendo, sotto un primo profilo, le censure sollevate in primo grado e lamentando, sotto altro profilo, quali vizi propri della sentenza il difetto di motivazione, l’illogicità ed il travisamento di fatto.

4. Ha resistito al gravame il Comune di Roma, che ne ha chiesto il rigetto.

5. E’ intervenuta ad adiuvandum la De. 20. s.r.l., cui l’originaria appellante, nelle more del giudizio, ha conferito il ramo d’azienda commerciale su aree pubbliche di cui all’autorizzazione n. 124 del 2004.

6. Nell’imminenza dell’udienza di trattazione l’appellante e la società interveniente hanno illustrato le proprie tesi, chiedendo l’accoglimento del gravame.

7. Alla pubblica udienza del 2 marzo 2017, dopo la rituale discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. La Sezione ritiene di dover premettere le seguenti osservazioni.

8.1. E’ innanzitutto pacifico in punto di fatto che l’appellante sia titolare di una c.d. concessione anomala (n. 124 del 26 ottobre 2004), ottenuta per subentro alla originaria titolare, signora Ca. Ri..

8.2. In relazione a tali peculiari categorie di autorizzazioni commerciali la Sezione con la sentenza n. 5447 del 2 dicembre 2015 ha sottolineato che «il Piano del Commercio su Aree Pubbliche, approvato con delibera C.C. n. 7-1996, nell’elencare con precisione le diverse tipologie di offerta del commercio su area pubblica attualmente esistenti e che il piano deve considerare…, ha precisato che “Anomali” (definizione valida solo per il Comune di Roma) sono i commercianti equiparati a ambulanti a posto fisso o a rotazioni, attualmente costituiti da operatori con licenze per tutte le merceologie. La licenza indica il luogo dove si può operare, per zone più o meno ampie», non mancando di evidenziare che si tratta di una tipologia non prevista da alcuna norma di legge e che lo stesso piano qualifica come «… categoria “unica” esistente a Roma costituita da operatori che detengono una sorta di privilegio ad esercitare come ambulanti a posto fisso in zone diverse della città. Le concessioni di cui storicamente sono titolari infatti indicano posizioni e località precise oppure genericamente: Tutta Roma, Centro Storico, etc….».

Nella predetta sentenza è stato anche evidenziato che «Nelle norme di attuazione del citato Piano, all’art. 11 punto 3.2., è stato stabilito che “Gli attuali titolari di autorizzazioni non riconducibili alle tipologie previste dalla L. 112-91 (e attualmente denominate “anomale”) devono essere trasformate nelle autorizzazioni a posto fisso di cui all’art. 2, comma 2, lettera a) della citata legge. Ad ogni operatore dovrà corrispondere un solo posteggio. Il posteggio deve essere individuata nell’ambito delle zone o dei mercati giornalieri indicati nel titolo. Gli operatori devono presentare, a tale scopo, contestuale specifica istanza precisando il posteggio prescelto nel rispetto delle norme vigenti».

8.3. Deve poi precisarsi ancora che il terzo comma dell’art. 31 (“Procedure volte alla conversione delle autorizzazioni cosiddette anomale”) del Regolamento delle attività commerciali delle aree pubbliche, di cui alla delibera consiliare n. 35 del 6 febbraio 2016, ha testualmente previsto: «Ad integrazione della deliberazione G.C. n. 103/2003 per gli operatori che non hanno un posteggio già definito ma solo una zona o area comunque identificata (circolare esterna, delegazioni, suburbio, zona di Roma, ecc.) le Conferenze di Servizi convertono il titolo rilasciando la concessione di posteggio, conformemente a quanto previsto dalla deliberazione G.C. n. 103/2003, per il sito abituale di lavoro o per un sito comunque nell’ambito della stessa zona o area identificata nel vecchio titolo».

8.4. Sulla scorta di tali osservazioni può ammettersi che le c.d. autorizzazioni anomale sono titoli atipici ed eccezionali, destinati ad essere progressivamente sostituiti da titoli tipici, secondo le disposizioni regolamentari vigenti; l’attività commerciale assentita così non può essere esercitata in qualsiasi luogo rientrante nella zona per la quale il titolo “atipico” è stato rilasciato, ma soltanto per il sito abituale, da intendersi quello originariamente indicato nel titolo o originariamente comunicato o originariamente utilizzato dal titolare.

9. Applicando tali principi al caso di specie i motivi di gravame, che per la loro intima connessione possono essere esaminati congiuntamente, sono infondati.

9.1. La signora Ri. Ca., originaria titolare della autorizzazione, cui è subentrato l’appellante, esercitava la relativa attività commerciale in via del (omissis): tale deve essere considerato il sito abituale di lavoro cui quell’autorizzazione anomala si riferisce, così che correttamente l’amministrazione comunale ha contestato all’appellante l’occupazione abusiva di suolo pubblico in un’area diversa, non potendo l’attività de qua essere svolta in Piazza (omissis).

Le caratteristiche delle c.d. concessioni anomali, sopra accennate, escludono infatti, ad avviso della Sezione, che il luogo originario (e abituale) di esercizio dell’attività commerciale possa essere mutato (nel caso di specie mediante rettifica, come sostenuto dall’appellante) in occasione dell’eventuale subingresso di altro soggetto nel predetto titolo, potendo piuttosto solo ammettersi che l’amministrazione, all’atto della sostituzione del titolo atipico con quello tipico secondo la procedura del ricordato articolo 31 del regolamento, individui un sito anche diverso da quello di cui è stata esercitata l’attività commerciale col titolo atipico, fermo restando l’obbligo della necessaria adeguata motivazione al riguardo.

9.2. Diversamente da quanto suggestivamente, ma infondatamente sostenuto dall’appellante, pertanto il provvedimento impugnato non costituisce affatto l’atto terminale del procedimento di cui all’art. 31 del regolamento comunale sopra ricordato, né la revoca tout court del titolo anomalo, quanto piuttosto la logica conseguenza della occupazione di una porzione, sia pur minima, di suolo pubblico priva di qualsiasi titolo giustificativo.

Ciò determina di conseguenza anche l’infondatezza del motivo di gravame concernente la pretesa violazione della garanzie procedimentali, essendo appena il caso di sottolineare per un verso che, secondo un consolidato e condivisibile indirizzo giurisprudenziale, quelle garanzie devono essere intese in senso sostanziale e non meramente formale, così che la loro violazione di per sé non costituisce motivo di illegittimità del provvedimento, salvo che non si provi che la partecipazione procedimentale avrebbe potuto ragionevolmente condurre ad provvedimento anche solo parzialmente diverso – nel contenuto – da quello contestato (circostanza questa di cui non è stata fornita alcuna prova neppure a livello meramente indiziaria), e, per altro verso, che l’eventuale comportamento tollerante tenuto dagli uffici comunali circa l’occupazione di un’area diversa da quella abituale non è idoneo ad ingenerare alcun affidamento e tanto meno alcun diritto a continuare ad esercitare l’attività commerciale in un luogo diversa da quello abituale indicato dall’originario titolare della concessione.

E’ ugualmente da escludere che l’amministrazione comunale abbia voluto in tal modo impedire inammissibilmente l’attività commerciale, debitamente autorizzata ed in relazione alla quale non vi erano ostacoli di sorta, dovendo ribadirsi invece che l’amministrazione ha semplicemente contestato l’occupazione di suolo pubblico diversa da quella originaria e come tale priva di qualsiasi titolo giustificativo.

9.3. La riscontrata infondatezza degli esaminati motivi di gravame rende priva di fondamento anche la censura di difetto di motivazione, illogicità e travisamento di fatto, appuntata nei confronti della sentenza impugnata, non potendo peraltro sottacersi che con tale motivo di gravame l’appellante introduce argomentazioni prive di qualsiasi pertinenza con gli originari motivi di censura e comunque inidonee a scalfire sia le osservazioni svolte in precedenza, sia le logiche, motivate e condivisibili conclusioni cui è giunto il primo giudice.

10. In conclusione l’appello deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello segnato in epigrafe, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento in favore del Comune di Roma delle spese del presente grado di giudizio che liquida complessivamente in €. 2.000,00 (duemila).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:

Carlo Saltelli – Presidente, Estensore

Roberto Giovagnoli – Consigliere

Claudio Contessa – Consigliere

Fabio Franconiero – Consigliere

Alessandro Maggio – Consigliere