Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 12 giugno 2017, n. 2847

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quinta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4340 del 2016, proposto da:

Tr. di Mo. Ma. e C. Snc ed altri, rappresentati e difesi dall’avvocato Ad. To., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’avv. Ro. Ro., domiciliata in Roma, via (…);

Commissario Straordinario di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale Dello Stato, domiciliata in Roma, (…);

nei confronti di

Codacons, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Ca. Ri., Gi. Gi., con domicilio eletto presso lo studio Ufficio Legale Nazionale Codacons in Roma, viale (…);

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE II n. 06202/2016, resa tra le parti, concernente divieto di esercitare qualunque attività assimilabile al trasporto pubblico, all’intermediazione o promozione di tour turistici, accesso ai musei e siti di interesse storico in ambiti territoriali di Roma capitale;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, del Commissario Straordinario di Roma Capitale e del Codacons;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 maggio 2017 il Cons. Daniele Ravenna e uditi per le parti gli avvocati Sa. Di Cu., su delega dell’avv. To., Ro. Ro. e Ma. Ta., su delega dell’avv. Ri.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Tr. s.n. c. insieme ad altre imprese del settore turistico impugna la sentenza in epigrafe, che ha respinto il loro ricorso per l’annullamento dell’Ordinanza del Commissario straordinario di Roma Capitale n. 24 del 25 novembre 2015, prot. n. 34354, avente ad oggetto “il divieto di svolgere, in alcuni ambiti territoriali di Roma Capitale, qualunque attività assimilabile al trasporto pubblico collettivo o individuale di persone con velocipedi a tre o a più ruote anche a pedalata assistita, dotati di un motore ausiliario elettrico, nonché l’attività su suolo pubblico dell’intermediazione o promozione di tour turistici e vendita biglietti per l’accesso a musei e siti di interesse storico, artistico e culturale”, nonché di altre ordinanze a quella connesse.

Le appellanti ricordano che la suddetta ordinanza contingibile e urgente fu seguita da altra (n. 33 del 5 dicembre 2015), che ne dispose l’estensione territoriale. Di averle impugnate, congiuntamente all’ordinanza n. 30 del 3 dicembre 2015. Che il giudice di primo grado non accolse l’istanza cautelare (ordinanza n. 134/2016), ma che il Consiglio di Stato, in riforma di tale provvedimento, con ordinanza n. 709/2016 sospese parzialmente gli effetti di tutti i provvedimenti impugnati “per l’oggetto che interessa gli appellanti (promozione di prodotti e strumenti turistici)” e disponendo che il Commissario straordinario di Roma Capitale, individuasse “alcune aree pubbliche nella città di Roma, in numero complessivo non superiore a sette, ciascuna delimitata in modo tale da consentire gli opportuni controlli di polizia per prevenire turbative all’ordine pubblico e alla sicurezza urbana, dove possa essere svolta l’attività di intermediazione e promozione dei prodotti turistici in questione, anche nei giorni festivi, individuando le stesse eventualmente anche tra le aree oggetto delle ordinanze nn. 30 e 33 del 3 e 5 dicembre 2015”.

In asserita ottemperanza, il Commissario straordinario emanava l’Ordinanza contingibile e urgente n. 58, che in realtà, ad avviso delle appellanti ne pregiudicava ulteriormente i diritti e che pertanto queste impugnavano avanti il Consiglio di Stato, che dapprima con decreto monocratico n. 918/2016 e poi con ordinanza n. 1359/2016 ne sospendeva gli effetti.

Ciò nondimeno, il Giudice di primo grado adito ha respinto nel merito il ricorso con la sentenza ora appellata, nei cui confronti vengono prospettati i seguenti motivi di censura.

I. Lo strumento previsto dall’art. 54 TUEL può essere utilizzato solo ina assenza di strumenti alternativi ed esclusivamente al fine di rimuovere una situazione eccezionale ed imprevedibile di effettivo pericolo di danno grave ed imminente. La situazione lamentata dal Commissario straordinario è conseguenza dell’inerzia dell’Amministrazione. Il TAR ha erroneamente limitato il proprio sindacato alla sussistenza di profili di manifesta irragionevolezza, che comunque può essere riscontrata, atteso che i disordini lamentati dal Commissario sono imputabili a soggetti sprovvisti di autorizzazione che esercitano attività abusive e non certo alle società appellanti. Lo stesso TAR ha ammesso che l’esatta consistenza del fenomeno non risulta agevolmente apprezzabile: manca dunque il provato pericolo all’incolumità pubblica, effettivo ed imminente. Del resto, l’evento giubilare era stato preannunciato ben 10 mesi prima.

II. Il Giudice di primo grado avrebbe errato anche laddove, esorbitando dai limiti propri del giudizio, ha ritenuto di richiamare l’art. 32 della legge regionale n. 13/2007 per negare che questa autorizzi l’attività di promozione di servizi turistici su suolo pubblico.

III. Parimenti erroneo l’omesso rilievo della lesione, da parte delle Ordinanze impugnate, del libero esercizio dell’attività d’impresa, ponendo inoltre le imprese appellanti in una situazione di irragionevole svantaggio nei confronti di altri operatori economici.

IV. Il TAR non ha colto altresì la illegittimità delle ordinanze impugnate per violazione del principio di proporzionalità: queste invero sarebbero eccessive, lesive ed abnormi, producendo l’effetto di rendere completamente impossibile per le società appellanti di svolgere la loro attività economica.

V. Le ordinanze impugnate sarebbero illegittime anche nella parte in cui non menzionano le norme che intendono derogare e segnatamente le licenze turistiche che autorizzano le società appellanti a svolgere l’attività di intermediazione turistica.

VI. Tali ordinanze – non si è avveduto il Tar – sarebbero altresì illegittime in quanto sprovviste di valida motivazione.

VII. Infine sussisterebbe violazione del principio di affidamento del privato, perpetrato in assenza di qualsiasi forma di contraddittorio,

Le appellanti hanno altresì presentato istanza cautelare e di provvedimento monocratico ex art. 56 c.p.a..

Con il decreto cautelare n. 2024 del 31 maggio 2016 il Consiglio di Stato ha sospeso l’efficacia della sentenza appellata e, con successivo decreto n. 2075 del 7 giugno, ha respinto l’istanza di revoca del predetto decreto.

Alla camera di consiglio del 14 luglio, ai fini di una rapida definizione del giudizio, con l’accordo delle parti la discussione dell’incidente cautelare veniva abbinata al merito.

Si costituivano Roma Capitale, il Codacons e il Commissario straordinario, i primi due prospettando l’improcedibilità dell’appello per carenza di interesse (atteso che i provvedimenti impugnati avevano validità fino al 30 giugno 2016, dopo di che avevano perso ogni efficacia, e che comunque il ricordato decreto cautelare n. 2024/2016 li aveva privati di efficacia dal 31 maggio) e comunque la sua infondatezza nel merito.

Con memoria depositata il 10 aprile 2017 le appellanti controdeducevano, in particolare affermando la permanenza del concreto interesse alla decisione dell’appello, ai fini del risarcimento del danno una volta accertata l’illegittimità dei provvedimenti impugnati.

All’udienza dell’11 maggio 2017 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente va esaminata l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, che il Collegio ritiene di respingere, alla luce dell’interesse concreto ed attuale delle appellanti alla pronuncia sulla illegittimità dei provvedimenti impugnati e sulla eventuale sussistenza degli ulteriori presupposti per il risarcimento del danno.

Ciò premesso, quanto al merito la sentenza appellata resiste alle impugnazioni proposte, sia pure con le limitazioni e specificazioni che seguono.

Quanto al primo motivo, il Collegio deve anzitutto ribadire i più che consolidati principi in materia, secondo cui presupposti per l’adozione di una ordinanza contingibile e urgente sono la sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento, nonché la provvisorietà e la temporaneità dei suoi effetti e la proporzionalità del provvedimento, non essendo pertanto possibile adottare ordinanze contingibili ed urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità (ex multis Cons. Stato, sez. V, 26 luglio 2016, n. 3369).

Sotto questi profili, le ordinanze impugnate possono essere considerate legittime, pur collocandosi al limite estremo dei requisiti per poter essere considerate tali, tenuto conto della indubbia necessità di provvedere con urgenza alla sicurezza urbana, della situazione di fatto in essere documentata dai numerosi esposti e dei concreti pericoli in vista dell’Evento giubilare (Evento invero – occorre rilevare – non giunto sull’Amministrazione come folgore dal cielo) nella città di Roma, ad un tempo Capitale della Repubblica e centro della Cristianità. Trattasi, cioè, di situazione caratterizzata nel suo complesso da una straordinarietà che, sola, giustifica il predetto giudizio di legittimità dei provvedimenti impugnati e che certamente non potrebbe essere analogamente riconosciuta in altre circostanze.

Affermata dunque la legittimità dei provvedimenti impugnati ex art. 54 TUEL, le ulteriori doglianze possono essere disattese. L’affermazione del Giudice di primo grado circa l’applicazione della legge regionale n. 13/2007 appare formulata incidenter tantum e non tale da incidere, anche ove infondata, sul processo logico che ha condotto tale Giudice alle conclusioni, che qui si accolgono, relative ai provvedimenti impugnati. Le ordinanze impugnate hanno compiuto un bilanciamento degli interessi coinvolti che supera il vaglio di irragionevolezza e proporzionalità, nei limiti consentiti al Giudice amministrativo, appaiono ragionevolmente motivate, e per loro natura non erano tenute a menzionare puntualmente le disposizioni e ad assicurare il contraddittorio con i privati controinteressati.

Alla luce delle particolarità della questione, sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei termini di cui in motivazione. Dispone la compensazione delle spese fra le parti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 maggio 2017 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Caringella – Presidente

Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere

Fabio Franconiero – Consigliere

Stefano Fantini – Consigliere

Daniele Ravenna – Consigliere, Estensore