Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 5 giugno 2018, n. 3383.

La massima estrapolata:

Il C.S.M., nel conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, gode di una discrezionalita’ che e’ sindacabile, in sede di legittimita’ solo se inficiata per irragionevolezza, omissione o travisamento dei fatti od arbitrarieta’ . Resta dunque preclusa al sindacato giurisdizionale la valutazione dell’opportunita’ e convenienza del provvedimento dell’organo di autogoverno o una decisione che esprima una volonta’ del giudicante che si sostituisce a quella dell’Amministrazione, dando luogo ad un sindacato di merito. La legge assegna al C.S.M. un lato margine di apprezzamento e il sindacato del giudice amministrativo deve restare parametrico alla valutazione degli elementi di fatto compiuta dall’Amministrazione, senza evidenziare una diretta “non condivisibilita’” della valutazione stessa.

Sentenza 5 giugno 2018, n. 3383

Data udienza 9 novembre 2017

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1590 del 2017, proposto da:
C.S.M. – Consiglio Superiore della Magistratura, Ministero della giustizia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via (…);
contro
Fo. Eu., rappresentato e difeso dall’avvocato An. Ab., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA: SEZIONE I n. 01035/2017, resa tra le parti, concernente la deliberazione del C.S.M. in data 9 settembre 2015, di nomina del dott. Pi. a Presidente del Tribunale di Nola e gli atti conseguenziali.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del dott. Fo. Eu.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 novembre 2017 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti l’avvocato dello Stato De Nu., e l’avvocato An. Ab.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Il Consiglio Superiore della Magistratura ed il Ministero della giustizia hanno interposto appello nei confronti della sentenza 20 gennaio 2017, n. 1035 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. I, che ha accolto il ricorso del dott. Eu. Fo. avverso la deliberazione consiliare in data 9 settembre 2015 di nomina del dott. Lu. Pi. a Presidente del Tribunale di Nola, il successivo concerto ministeriale, ed il decreto presidenziale recante l’atto formale di nomina.
La controversia si inserisce nel contesto della procedura di conferimento dell’ufficio direttivo di Presidente del Tribunale di Nola, al quale hanno partecipato, tra gli altri, il dott. Fo., all’epoca Presidente del Tribunale di Avezzano, ed il dott. Lu. Pi. – Presidente di Sezione presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere. Esaminate le proposte, il Plenum del C.S.M., nella seduta del 9 settembre 2015, ha deliberato la nomina del dott. Pi., previo conferimento allo stesso delle funzioni direttive giudicanti di primo grado.
Con il ricorso in primo grado il dott. Fo. ha dedotto l’erronea valutazione della sua posizione, anche in relazione allo svolgimento, sin dal 2011, di funzioni direttive ed al possesso di requisiti di merito ed attitudinali da ritenersi prevalenti rispetto alle funzioni semidirettive svolte dal dott. Pi., del quale illegittimamente, rispetto all’ufficio da ricoprire, di “medie dimensioni”, ed inserito in un contesto economico caratterizzato dalla presenza di insediamenti industriali e commerciali, oltre che da infiltrazioni della criminalità organizzata, sarebbe stata valutata la significativa competenza nel settore penale.
2.- La sentenza appellata ha accolto il ricorso rilevando che il dott. Fo. ha acquisito una competenza più variegata, e non limitata essenzialmente al settore penale, come nel caso del dott. Pi., ciò comportando che la scelta in favore di quest’ultimo avrebbe dovuto essere sorretta da una motivazione rafforzata con riguardo alle peculiarità dell’ufficio messo a concorso; al contrario, il giudizio di prevalenza del dott. Pi. risulta, ad avviso del primo giudice, fondato su presupposti incongrui ed inidonei, sia con riguardo al parametro del “merito” che della “attitudine”.
3. – L’appello delle Amministrazioni deduce l’erroneità della sentenza nell’assunto che siano stati violati i limiti esterni della giurisdizione amministrativa, e che comunque l’esperienza professionale del dott. Fo. risulterebbe inadeguata nel settore penale; le stesse funzioni direttive dal medesimo magistrato svolte dovrebbero ritenersi qualitativamente e quantitativamente meno significative rispetto a quelle semidirettive del dott. Pi..
4. – Si è costituito in resistenza il dott. Fo. eccependo, con diffuse argomentazioni, l’inammissibilità e l’infondatezza nel merito del ricorso in appello.
5. – All’udienza pubblica del 9 novembre 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.-Con il primo motivo di appello viene censurata la sentenza di prime cure in quanto la motivazione violerebbe i limiti esterni della giurisdizione amministrativa, essendosi il giudice sostituito al C.S.M., in particolare procedendo a una comparazione analitica dei profili dei concorrenti e individuando all’esito il dott. Fo. quale più adatto a dirigere il Tribunale di Nola, eccedendo dunque significativamente rispetto al consentito sindacato sulla congruenza dei presupposti e sulla congruità della motivazione a fronte di scelte caratterizzate da ampia discrezionalità.
Il motivo in effetti appare fondato.
In sintesi, la sentenza impugnata muove dal presupposto che la sede dirigenziale da conferire non consentiva, per le sue caratteristiche socio-economiche, di ritenere prevalente un candidato che non potesse vantare una complessità di esperienze nei vari settori di attività giurisdizionale. Quindi, alla stregua di quanto evincibile dal curriculum, pone in evidenza che il dott. Pi. ha svolto quasi esclusivamente apprezzate funzioni (requirenti e giudicanti) penali, in primo e secondo grado (dal 2009 con funzioni semidirettive), ed è stato anche componente del Consiglio giudiziario territoriale nel periodo 2005-2008; conclude che “non appare contestabile, quindi, che la pur encomiabile attività del dr. Pi., peraltro contraddistinta da ragguardevoli risultati sia in termini di produttività che organizzativi (con l’abbattimento dell’arretrato penale presso il Tribunale di ultima nomina), sia stata essenzialmente incentrata nel settore penale”. Con riguardo al dott. Fo., la sentenza evidenzia l’esperienza più variegata, sia civile che penale, caratterizzata, da ultimo, anche dal conferimento di funzioni direttive, nell’esercizio delle quali ha svolto funzioni organizzative “tabellari”, apprezzate dal C.S.M. e dal Consiglio giudiziario territoriale.
La pronuncia ha dunque ritenuto illegittimo il giudizio di prevalenza in favore del dott. Pi. in quanto, relativamente al parametro del “merito”, la produttività doveva ritenersi equivalente, e, sotto il profilo attitudinale, la preparazione informatica del dott. Fo. era considerata eccezionale, e quella del Pi. importante. La brevità dell’esperienza di dirigente di ufficio giudiziario del Fo. è quanto meno equiparata alle plurime attività di coordinamento del Pi.; l’esperienza nel Consiglio giudiziario del dott. Pi. non può essere valutata ai fini di progressione della carriera essendo una “carica elettiva”. Aggiunge ancora la sentenza che un ulteriore profilo di vizio motivazionale della delibera consiliare è ravvisabile nella ritenuta assenza, in capo al Fo., di approfondita esperienza e conoscenza dell’ordinamento giudiziario, atteso che tale giudizio contrasta con i provvedimenti da lui adottati in qualità di Presidente del Tribunale di Avezzano in tema di modifiche ed integrazioni tabellari.
Il vizio motivazionale riscontrato nel provvedimento di nomina del dott. Pi. comporta, come corollario, il rinnovo dell’attività valutativa da parte del C.S.M., chiamato ad un “nuovo procedimento specifico, dando luogo a più approfondita comparazione tra il ricorrente e il magistrato originariamente preferito, parametrando il suo giudizio sulla peculiarità del Tribunale di Nola […] tenuto conto delle capacità organizzative in ogni settore degli aspiranti e soffermandosi sulle ragioni specifiche per le quali possa essere riconosciuta una eventuale maggiore conoscenza di elementi “ordinamentali”, basandosi essenzialmente sui precedenti giudizi di valore espressi in occasione di precedenti conferimenti, nonché sui rispettivi progetti organizzativi del Tribunale da presiedere, allegati alle rispettive domande di partecipazione alla selezione”.
Per consolidato indirizzo giurisprudenziale, il C.S.M., nel conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, gode di una discrezionalità che è sindacabile, in sede di legittimità solo se inficiata per irragionevolezza, omissione o travisamento dei fatti od arbitrarietà (tra le tante, Cons. Stato, V, 23 gennaio 2018, n. 432; 17 gennaio 2018, n. 271). Resta dunque preclusa al sindacato giurisdizionale la valutazione dell’opportunità e convenienza del provvedimento dell’organo di autogoverno o una decisione che esprima una volontà del giudicante che si sostituisce a quella dell’Amministrazione, dando luogo ad un sindacato di merito. La legge assegna al C.S.M. un lato margine di apprezzamento e il sindacato del giudice amministrativo deve restare parametrico alla valutazione degli elementi di fatto compiuta dall’Amministrazione, senza evidenziare una diretta “non condivisibilità” della valutazione stessa (Cass., SS.UU., 5 ottobre 2015, n. 19787).
Nella fattispecie in esame, come esposto, nel solco del ravvisato vizio motivazionale, il sindacato della sentenza è andato oltre la valutazione della ragionevolezza della delibera consiliare, rinnovando la comparazione tra il magistrato prescelto ed il ricorrente in primo grado.
Invece il sindacato giurisdizionale, ferma la sfera riservata del merito delle valutazioni e delle scelte espresse dal C.S.M., deve assicurare la puntuale ed effettiva verifica del corretto e completo apprezzamento dei presupposti giuridico-fattuali costituenti il quadro conoscitivo considerato ai fini della valutazione, la logicità della valutazione, l’effettività della comparazione tra i candidati, la sufficienza della motivazione.
Tali elementi risultano però sufficientemente stimati dall’impugnata delibera consiliare, sia con riguardo al parametro del “merito”, mediante richiamo ai pareri resi in occasione dei precedenti passaggi di carriera, che a quello delle “attitudini”, secondo quanto richiesto in via generale dal c.d. Testo unico sulla dirigenza giudiziaria, approvato dal C.S.M. il 30 luglio 2010; anche la comparazione tra il dott. Pi. ed il dott. Fo. è adeguata, risolvendosi in un giudizio complessivo unitario, frutto della valutazione integrata dei requisiti suesposti, sia pure nei limiti dell’opinabilità, il cui sindacato è qui precluso.
Aggiunge la delibera consiliare che peraltro, anche accedendo ad un giudizio di sostanziale equivalenza dei requisiti di attitudine e di merito tra i due magistrati, il dott. Pi. prevarrebbe in ragione della maggiore anzianità maturata.
Inoltre le considerazioni che precedono sul carattere di giudizio complessivo unitario espresso dalla delibera consiliare, frutto della valutazione integrata dei parametri prestabiliti, priva di effetto – anche a prescindere dalla portata del terzo motivo di appello – l’eccezione di inammissibilità svolta dall’appellato nella considerazione che non sia stata fatta oggetto di impugnazione la statuizione di primo grado relativa alla “assenza di un’approfondita esperienza e conoscenza dell’ordinamento giudiziario” come profilo di subvalenza del dott. Fo. sul piano attitudinale.
2. – L’accoglimento del primo motivo ha portata assorbente.
Purtuttavia si procede ad un breve esame degli ulteriori per completezza di analisi.
In particolare, con il secondo mezzo le Amministrazioni censurano l’assunto di primo grado secondo cui il dott. Fo., diversamente dal dott. Pi., vanterebbe un’esperienza variegata in tutti i settori giudicanti, laddove, al contrario, del tutto marginale e risalente risulterebbe la di lui esperienza nel penale.
Il motivo è fondato.
Appare chiaro dalla lettura della sentenza, ed è comunque incontestato tra le parti che il dott. Fo. ha svolto funzioni penali all’inizio della carriera, cioè circa venticinque anni orsono (fino al 1992), allorché è stato pretore di (omissis), (omissis) e Napoli, con competenze promiscue; successivamente si è occupato quasi esclusivamente di contenzioso civile, circostanza che rende inconferente, ed anzi sostanzialmente infondata l’affermazione di una competenza più variegata, da ritenersi preferibile, salva una motivazione rafforzata a sostegno di una decisione di segno diverso. Resta da precisare che non esprimono una competenza penale in senso proprio le funzioni svolte dal dott. Fo. quale Presidente del Tribunale di Avezzano, trattandosi essenzialmente di competenze di ordine organizzatorio; del pari, poco significative appaiono le supplenze nella sezione penale per brevi periodi negli anni 2002-2003.
Quanto alla mancata contestazione in primo grado di tale variegate competenze del dott. Fo., non è precluso un più approfondito onere di allegazione in appello, in assenza del quale solamente può ritenersi operare la preclusione di cui all’art. 64, comma 2, Cod. proc. amm. (in termini Cons. Stato, IV, 4 marzo 2016, n. 888).
3. – Il terzo motivo di appello censura infine la sentenza nella parte in cui ha attribuito rilevanza, con riguardo al parametro delle attitudini, all’esperienza di dirigenza del Tribunale di Avezzano svolta dal dott. Fo., senza considerare che la delibera consiliare oggetto di gravame ne aveva al contrario evidenziato, oltre che la brevità dell’esperienza, la minore complessità rispetto alle funzioni semidirettive attribuite al dott. Pi. presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, con delega a coordinatore del settore dibattimentale penale, comprendente da solo un numero di magistrati maggiore di quello dell’intero ufficio giudiziario abruzzese.
Anche tale motivo è fondato.
La sentenza infatti si è spinta fino ad effettuare una diversa valutazione rispetto al C.S.M., non limitandosi ad un pur ammissibile sindacato di ragionevolezza: che, nel caso di specie, poteva avere esito positivo.
Nella prospettiva di un provvedimento sorretto da più motivazioni ininfluente appare inoltre il riferimento motivazionale alla conoscenza, da parte del dott. Pi., dell’ordinamento giudiziario acquisita attraverso la partecipazione al Consiglio giudiziario di Napoli.
4. – In conclusione, l’appello va accolto, e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va respinto il ricorso di primo grado.
La complessità e particolarità delle questioni trattate giustifica la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado.
Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 novembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini – Presidente
Claudio Contessa – Consigliere
Raffaele Prosperi – Consigliere
Alessandro Maggio – Consigliere
Stefano Fantini – Consigliere, Estensore