Consiglio di Stato, sezione quinta, Sentenza 27 giugno 2018, n. 3948.

La massima estrapolata:

La legittimazione attiva di associazioni rappresentative di interessi collettivi deve corrispondere ai limiti delle finalità statutarie dell’associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati.

Sentenza 27 giugno 2018, n. 3948

Data udienza 7 giugno 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale

Sezione Quinta

ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8780 del 2017, proposto dalla As. no. lu. di ut. so. de. Pr. Do. in persona del legale rappresentante pro-tempore, ed inoltre da Gi. An., Pi. Bi., Pa. Co., Ma. Ri. De., Cl. Ma., Mi. Do. Mu., Ro. Ru., Iv. Ru., Lu. Si., rappresentati e difesi dagli avvocati Ma. La. e Ca. Se., con domicilio eletto presso l’avvocato Ma. St. Ma. in Roma, via (…);
contro
Comune di Olbia, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato An. Ma., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
nei confronti
Si. Pi. e altri non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sez. II, n. 570/2017, resa tra le parti, concernente la nomina dei componenti della Giunta comunale di Olbia – violazione della disciplina delle pari opportunità;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Olbia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 giugno 2018 il Cons. Raffaele Prosperi e uditi per le parti gli avvocati Se. per sé e in dichiarata delega di La., Ma.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La Presidente dell’Associazione denominata Pr. Do. con sede in Olbia Pa. De. insieme a nove cittadine elettrici nello stesso Comune impugnavano dinanzi al Tribunale amministrativo della Sardegna gli atti con i quali il Sindaco di Olbia aveva nominato otto assessori comunali, nonché il parere reso dal consiglio comunale su detta procedura. Veniva lamentata la violazione della disciplina posta a tutela della pari opportunità tra i diversi sessi, e in specie la violazione dell’art. 1, comma 137, della legge n. 56 del 2014 – in particolare la previsione per i comuni con popolazione superiore a 3.000 abitanti, della rappresentanza nella giunta dei due sessi in misura non inferiore al 40 per cento – eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza e manifesta ingiustizia, violazione della circolare del Ministero dell’Interno del 24 aprile 2014, nonché difetto di istruttoria e di motivazione.
In sostanza la nomina di soli tre assessori donna nel complesso della Giunta, non avrebbe soddisfatto il requisito prescritto dalla norma richiamata.
Il Comune di Olbia si costituito in giudizio per resistere al ricorso, sostenendone l’inammissibilità in quanto proposto congiuntamente da un ente collettivo e da singoli soggetti di sesso femminile senza la prova di una posizione unitaria, per il difetto di legittimazione ad agire dell’associazione “Pr. Do.” e delle altre ricorrenti ed ancora per la mancata, specifica, impugnazione dei decreti sindacali di nomina degli assessori.
Nel merito insisteva per l’infondatezza del ricorso.
Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tribunale amministrativo dichiarava il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione attiva delle ricorrenti.
In primo luogo tra gli scopi sociali dell’associazione “Pr. Do.”, non emergeva quello della tutela della parità di genere e in specie della condizione femminile, inclusa la tutela nell’ambito della rappresentanza istituzionale, mancando tra le finalità statutarie dell’associazione ricorrente quella concernente la parità di genere nell’ambito della rappresentanza istituzionale delle donne, quindi l’insussistenza di lesioni immediate, attuali e concrete, connesse alla una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati, così come affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza 2 novembre 2015, n. 9.
In secondo luogo il ricorso era inammissibile anche riguardo alla situazione giuridica fatta valere in giudizio dalle altre ricorrenti, la cui legittimazione ad agire non poteva derivare esclusivamente dalla qualità di residenti e iscritti nelle liste elettorali del Comune di Olbia: altrimenti l’impugnativa avrebbe concretizzato la natura di azione popolare a tutela dell’oggettiva legittimità dell’azione amministrativa, non consentita dall’ordinamento per insanabile contrasto con la necessità di tutela di una lesione diretta e concreta della sfera soggettiva, caratterizzante l’attuale sistema di giustizia amministrativa.
Con appello in Consiglio di Stato notificato il 27 novembre 2017 le ricorrenti originarie impugnavano la sentenza in questione e si diffondevano dapprima sulla cattiva interpretazione data allo statuto associativo, sostenendo che negli scopi posti a tutela della promozione dell’autonomia economica e lavorativa della donna non poteva mancare la garanzia contro ogni forma di discriminazione ed inoltre ribadivano la legittimazione dei cittadini elettori in materia di elezioni degli organismi rappresentativi e sostenevano infine le proprie ragioni nel merito, richiamando la violazione dell’art. 1 comma 137 l. 56 del 2014 che richiede il 40% di rappresentanti di uno dei due sessi nella composizione della giunta municipale: a fronte del Sindaco e nove assessori vi erano solo tre donne.
Il Comune di Olbia si è costituito in giudizio, sostenendo l’inammissibilità dell’appello sotto vari profili.
All’udienza del 7 giugno 2018 la causa è passata in decisione.
L’appello non è fondato.
Questa Sezione non può che condividere le affermazioni del Tribunale amministrativo riguardo alla posizione dell’Associazione Pr. Do., Associazione che si pone indubbiamente per la salvaguardia della situazione femminile, ma che non annovera tra i suoi scopi la tutela o comunque un’azione in senso generale per garantire e fortificare la situazione del sesso femminile nel campo politico.
Infatti nello statuto associativo si rinvengono solo riferimenti generici ed astratti al “miglioramento della condizioni di vita delle donne”, alla “inviolabilità del corpo femminile” oppure alla “promozione dell’autonomia economica e lavorativa” ed agli “interventi di tutoraggio nella formazione e nell’orientamento al lavoro” o ancora ad iniziative di tutela giurisdizionale per fatti riguardanti le donne o i minori “come oggetto di violenza”. Quindi un’analisi attenta dimostra che l’Associazione appellante è stata costituita soprattutto per la tutela fisica delle donne e del loro corpo dagli atti di violenza, scopo che nelle cronache correnti non stupisce e si giustifica ampiamente, mentre altra attenzione viene dedicata alla donna come lavoratrice ed anche come figura che “cerca lavoro”: dunque lo statuto è finalizzato alla costituzione di una formazione sociale che mira a fornire salvaguardia alle donne dalla violenza fisica strettamente intesa ed a trovare ad esse una collocazione migliore essenzialmente sul campo sociale, mirando particolarmente alla formazione lavorativa ed alla garanzia di un’autonomia nel lavoro, una volta ottenutolo.
E’ evidente che tali scopi sono alquanto generali tanto da sembrare onnicomprensivi, ma ciò non può essere utile per rinvenire una legittimazione ad agire nella controversia in esame, controversia che ha un carattere spiccatamente politico, la rappresentanza negli organi elettivi delle amministrazioni comunali i quali, al di là della loro qualificazione amministrativa alla stregua delle funzioni che essi esprimono, sono un’emanazione innegabile della politica: questa è un campo particolare cui non si può negare un’individualità specifica e non può perciò essere ricompreso nella “promozione dell’autonomia economica e lavorativa”, se non ammettendo un’errata onnicomprensività di definizioni che, pur ampie nel loro significato, trovano comunque limiti di fronte ad aspetti ed attività della vita umana, come appunto la politica, cui non si può che ammetterne una tipicità assoluta, tipicità che non può essere intaccata dal richiamo alla tutela dalle discriminazioni, intendendosi queste come tutela dalla violenza fisica, sessuale, psicologica o economica.
Dunque non può che seguirsi l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria già richiamato nel giudizio di primo grado, secondo cui la legittimazione attiva di associazioni rappresentative di interessi collettivi deve corrispondere ai limiti delle finalità statutarie dell’associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati; il che vuole anche dire che l’interesse tutelato con l’azione giurisdizionale sia comune a tutti gli associati, per questo riuniti in un’associazione, aprendosi altrimenti conflitti interni all’associazione stessa, il che implicherebbero automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio (Cons. Stato, A.P., 2 novembre 2015 n. 9).
Quindi la legittimazione ad agire per la tutela di interessi collettivi o di categoria può rinvenirsi in capo ad un’associazione quando si deduce la violazione di norme poste a tutela della categoria stessa per la cui difesa l’associazione è stata costituita, oppure si tratti di perseguire comunque vantaggi giuridicamente riferibili alla sfera della categoria di cui l’associazione si fa espressamente portatrice, aspetto che come si è avuto modo di apprezzare, non sussiste nel caso di specie.
Tantomeno l’appello scalfisce la pronuncia di primo grado per quanto concerne la proposizione del ricorso da parte di un gruppo di donne elettrici: nel caso di specie l’unica legittimazione invocata appare essere quella dell’appartenenza al sesso femminile, a parte l’iscrizione ai registri elettorali del Comune di Olbia: in questo caso l’impugnativa si manifesta come una astratto sindacato di legittimità privo di differenziazione, differenziazione che non può provenire dalla iscrizione ai registri elettorali di Olbia.
Il fatto che l’ordinamento rimetta ad ogni cittadino elettore l’impugnazione delle operazioni elettorali non ha valore nel caso di specie, poiché riguarda le elezioni strettamente intese, dalla presentazione delle liste dei candidati sindaci e consiglieri fino allo spoglio delle schede ed alla proclamazione dei vincitori.
La composizione della Giunta è fatto del tutto successivo alle operazioni elettorali ed appartiene a scansione procedimentale completamente diversa ed autonoma.
Al di là delle considerazioni sin qui svolte sulla correttezza della sentenza di primo grado che ha concluso per l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione ad agire, si deve altresì rilevare per completezza che, a fronte di una Giunta di nove componenti includendovi anche il Sindaco, la presenza di tre donne non concretizza quella illegittimità rappresentata.
Il comma 137 dell’art. 1 della l. 7 aprile 2014 n. 56 stabilisce infatti che “Nelle giunte dei comuni con popolazione superiore a 3.000 abitanti, nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura inferiore al 40 per cento, con arrotondamento aritmetico.”
Ora, in presenza dell’impossibilità di ottenere una percentuale del 40% su un numero dispari di componenti di un organo municipale, la presenza del 37,5 % di donne tra gli assessori scelti dal Sindaco appare una scelta corretta, almeno non indicatrice di prevaricazione delle donne di Olbia.
Per le suesposte considerazioni l’appello deve essere respinto.
Le spese di giudizio possono essere compensate, vista la peculiarità della situazione.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 giugno 2018 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella – Presidente
Claudio Contessa – Consigliere
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere
Raffaele Prosperi – Consigliere, Estensore
Alessandro Maggio – Consigliere