Consiglio di Stato, sezione quarta, Sentenza 7 giugno 2018, n. 3430.

La massima estrapolata:

La condanna del proprietario del suolo agli adempimenti previsti dall’art. 192, D.Lgs. n. 152 del 2006 necessità di un serio accertamento della sua responsabilita’ da effettuarsi in contraddittorio, ancorché fondato su presunzioni e nei limiti della esigibilita’ ove si ravvisi il titolo colposo di tale responsabilità.

Sentenza 7 giugno 2018, n. 3430

Data udienza 31 maggio 2018

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7443 del 2017, proposto dal Comune di (omissis), in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Lu. To., domiciliato presso la Segreteria della IV Sezione del Consiglio di Stato, in Roma, piazza (…);
contro
Regione Campania, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Ma. La., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quinta) n. 4188/2017, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 31 maggio 2018 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino e uditi per le parti gli avvocati Di Maso su delega di Tozzi, Panariello su delega di Lacatena;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto dinanzi al TAR per la Campania la Regione Campania invocava: a) l’annullamento dell’ordinanza n. 18/2016 del 31.03.2016, notificata il 17.11.2016, con la quale il Sindaco del Comune di (omissis) aveva ingiunto all’originaria ricorrente di provvedere, entro 30 gg. dalla notifica del provvedimento, alla rimozione e smaltimento di tutti i rifiuti presenti nelle aree adiacenti la Circumvallazione Esterna altezza Km 8 100, denominato “(omissis)”, ai sensi del d.lgs. 152/2006, disponendosi, altresì, nel caso di inottemperanza, l’esecuzione d’ufficio in danno in uno alla denuncia alla competente A.G. ai sensi dell’art. 255, comma 3, del D.lgs. n. 152/2006; b) l’ottemperanza della sentenza del Tar Campania, Napoli, sez. V, n. 1684/2016.
2. Il primo giudice, sulla scia di quanto giù statuito con la propria sentenza n. 1684/2016, accoglieva il ricorso, ritenendo fondata la denunciata violazione dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 sotto il profilo del mancato accertamento dell’imputabilità, quanto meno a titolo di colpa, dello sversamento contestato, nonché, la non osservanza da parte dell’amministrazione comunale di (omissis), soggetto già tenuto alla vigilanza territoriale ai sensi dell’art. 184 del d.lgs. n. 152/2006, degli obblighi assunti a seguito della sottoscrizione dei Protocolli di Intesa del 23 marzo 2012 e del 17 ottobre 2012 e del Patto per la (omissis) dell’11 luglio 2013. Secondo il TAR, in particolare, l’adozione di un provvedimento tipico, quale l’ordinanza sindacale gravata, adottata ai sensi di cui all’art. 192 del d.lgs. n. 156/2006, di natura squisitamente sanzionatoria, presuppone l’accertamento della responsabilità a titolo di dolo o colpa, nel caso di specie, vista proprio la sottoscrizione dei Protocolli e del predetto Patto, totalmente assente. Né risultano rilevanti le sopravvenienze dedotte dall’amministrazione comunale, sia perché ordinanza gravata è stata adottata, il 31 marzo 2016, sotto la vigenza del Patto per la (omissis) con scadenza, triennale, l’11 luglio 2016; sia perché la notifica del detto atto in data 17 novembre 2016, ossia all’indomani della scadenza del detto piano, oltre che risultare violativa del principio di leale collaborazione tra le amministrazioni, evidenzia, ancor più, la dubbia imputabilità dello sversamento in termini di violazione dell’obbligo di diligenza insito nel dovere di custodia dell’ente proprietario in capo all’Amministrazione regionale, a fronte, di contro, dell’erogazione, proprio da parte di quest’ultima, di specifici finanziamenti alle amministrazioni comunali per l’espletamento degli obblighi di vigilanza e per l’assunzione dei relativi oneri.
3. Avverso la pronuncia indicata in epigrafe propone appello il comune di (omissis), che lamenta l’erroneità della pronuncia di prime cure, in quanto: a) la motivazione sarebbe contraddittoria attesa la totale inconferenza del Patto della (omissis) rispetto all’obbligo di bonifica dell’area di (omissis), sia l’intervenuta perdita di efficacia del Patto per la (omissis) che la carenza di qualsivoglia vizio procedimentale, in particolare dal punto di vista della mancanza della comunicazione di avvio del procedimento, con la conseguenza che il giudice di prime cure avrebbe errato laddove ha ritenuto che non sussisterebbero validi motivi per discostarsi dal decisum già assunto con la richiamata sentenza n. 1684/2016; b) non potrebbe postularsi qualsivoglia violazione del principio di leale collaborazione alla luce della differenza tra la data di adozione del provvedimento contestato (in pendenza del Patto) e la successiva notifica (avvenuta allorquando il Patto per la (omissis) era scaduto), perché ciò che rileva sarebbe la mancata destinazione di qualsivoglia fondo regionale per far fronte alla specifica attività di rimozione dei rifiuti dalla strada regionale in parola in completo spregio a quanto il Patto per la (omissis) avrebbe esplicitamente previsto all’art. 2 e 3. L’impegno preso dalle pubbliche amministrazioni firmatarie del citato patto, infatti, si sarebbe dovuto concretizzare su due linee d’azione: I) la prima tesa alla sorveglianza, al monitoraggio e al controllo ambientale da parte dei comuni per cui sarebbe stato previsto uno specifico stanziamento di fondi regionali per contrastare il fenomeno dei roghi, anche mediante l’acquisizione di infrastrutture e tecnologie avanzate (vd art. 2); II) la seconda riguardante la materiale attività di rimozione dei rifiuti da parte dei comuni, adeguatamente supportata dalla regione Campania solo nelle aree pubbliche e non anche come nella specie in un’area privata di esclusiva proprietà regionale anche se occupata abusivamente dai rom. Ebbene, solo la prima attività sarebbe stata concretamente finanziata dalla regione Campania, mentre non vi sarebbe traccia di alcuna materiale corresponsione di fondi per la rimozione concreta dei rifiuti. La somma citata dalla sentenza al punto VIII.2.1 e VIII.2.2 – in forza della quale, secondo il TAR, il comune odierno appellante avrebbe dovuto compiere le attività di cui all’art. 3 del Patto per la (omissis) sarebbe stata sì corrisposta all’Amministrazione Comunale (con ritardo) ma avrebbe riguardato unicamente il progetto “FireFreeLand” inerente l’attività di controllo del territorio mediante sistemi di video sorveglianza (di cui al richiamato art. 2) e non anche la citata attività di rimozione dei rifiuti oggetto di causa (prevista dall’art. 3); c) il Patto per la (omissis) rappresenterebbe un accordo tra pubbliche amministrazioni sussumibile sotto il disposto dell’art. 11 della L. 241/90 con la conseguente applicazione anche dell’eccezione di inadempimento per cui, stante la mancata corresponsione di qualsivoglia supporto economico o materiale per la rimozione dei rifiuti da parte della regione, il comune di (omissis) ben si sarebbe potuto rifiutare di adempiere alla propria obbligazione; d) il patto per la (omissis) avrebbe perso efficacia l’11 luglio 2016, allorquando l’ordinanza n. 18/2016 sarebbe stata notificata alla regione Campania. Né vi sarebbe stato alcun atto che obbligasse il comune di (omissis) ad attività quali quelle prescritte dall’art. 3 del Patto per la (omissis); e) sussisterebbero tutti i presupposti individuati dalla normativa e dalla giurisprudenza per l’emanazione di un’ordinanza ai sensi dell’art. 192 del D.Lgs. 152/2006. Non potrebbe postularsi alcuna illegittimità dell’ordinanza di rimozione rifiuti alla luce della mancata illustrazione e/o dimostrazione da parte del comune dei profili di dolo o colpa della regione in uno alla insussistenza dei presupposti per l’imputazione alla regione Campania della responsabilità ex art. 192 Codice Ambiente. Premesso che la circostanza di pericolo imminente per l’incolumità e l’igiene pubblica è stata segnalata dalla Questura e dall’ASL sarebbe necessario rappresentare la sussistenza dei presupposti per l’emanazione dell’ordinanza de qua anche alla luce della sostanziale diversità dei presupposti giuridici e fattuali che hanno giustificato l’adozione dell’ordinanza censurata dalla sentenza impugnata in questa sede rispetto al provvedimento oggetto della più volte richiamata sentenza n. 1684/2016. Dalla diversa vincolatività dei Patti del 2012 (per piccole specifiche bonifiche) e del 2013 (per progetto di video sorveglianza) e comunque dalla cessazione dei loro effetti sarebbe, infatti, derivato il configurarsi di una manifesta culpa in vigilando dell’amministrazione regionale proprietaria che, quale proprietaria della strada da dove sarebbero avvenuti gli illegittimi sversamenti di rifiuti oggetto di causa e soprattutto quale proprietaria esclusiva dell’area privata dove oggi sono accumulati. Né la carenza di mezzi e/o uomini necessari potrebbe essere ritenuta valido motivo per non dare luogo ad un servizio di prevenzione continuativo e capillare su territori, come quello in oggetto. D’altra parte lo stesso art. 192, co. 3 del codice dell’ambiente non prevedrebbe che le condizioni economiche del proprietario del suolo ove avvenga il deposito abusivo possano costituire un’esimente, sia il proprietario dell’area un soggetto privato o pubblico come la Regione; f) la carenza motivazionale della sentenza gravata sarebbe apprezzabile anche in riferimento alla omessa analisi di quanto segnalato in riferimento all’applicabilità nel caso in parola dell’art. 14 del Codice della strada (norma, quest’ultima, secondo cui gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi). Detta circostanza comporterebbe che il soggetto tenuto alla rimozione dei rifiuti nell’area contestata doveva essere senza dubbio la regione sia ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. 152/2006 che ai sensi dell’art. 14 del Codice della Strada, implicitamente applicabile alla specie; g) il primo giudice avrebbe errato nel rappresentare la realtà, laddove ha ritenuto che il Campo ROM citato fosse ubicato su territorio qualianese mentre lo stesso sarebbe pacificamente insistente per due terzi sul territorio del limitrofo comune di (omissis); h) La Circumvallazione Esterna è un asse viario collocato a nord di Napoli che corre lungo la direttrice ovest-est e svolge un ruolo primario per la viabilità urbana ed extraurbana dell’area napoletana, riguardando diversi comuni del napoletano tra cui quello di (omissis) (che confina con (omissis)), che sarebbe stato interessato, nel tratto ricadente nel comune di (omissis), da un intervento di bonifica da parte della regione con una conseguente manifesta disparità di trattamento posta in essere dalla regione Campania.
4. Costituitasi in giudizio l’amministrazione regionale sostiene l’illegittimità del provvedimento gravato, considerato tra l’altro che l’appellante non ha mai impugnato la sentenza del TAR Campania, n. 1684/2016, che aveva già annullato analoga ordinanza, di fatto riproposta dallo stesso comune senza che fosse mutato alcun elemento di fatto e, comunque, in assenza dei presupposti previsti dall’art. 192 del Codice dell’Ambiente. Inoltre, l’amministrazione comunale non avrebbe trasmesso agli uffici regionali la documentazione necessaria per poter procedere all’erogazione del contributo. L’appellata ha, infine, depositato relazione del competente ufficio regionale.
5. Nelle successive difese l’appellante, nell’insistere nelle proprie argomentazioni, pone in luce come il TAR Campania ha negato tutela cautelare in relazione all’impugnativa di altra ordinanza ex art. 192, d.lgs. 152/2006.
6. L’appello è infondato e non può essere accolto.
7. Occorre innanzitutto chiarire che la pronuncia del TAR n. 1684/2016, passata in giudicato, ha annullato l’ordinanza n. 23/2015, notificata il 15.04.2015, con la quale il Sindaco del comune di (omissis) aveva ingiunto alla Regione Campania di provvedere, entro 30 gg. dalla notifica del provvedimento, alla rimozione e smaltimento di tutti i rifiuti presenti nelle aree adiacenti la Circumvallazione Esterna altezza Km 8,100, denominato “(omissis)”, ramo stradale, ai sensi del d.lgs. 152/2006, nonché al ripristino dello stato dei luoghi, alla recinzione delle aree oggetto dell’intervento, disponendosi, altresì, nel caso d’inottemperanza, l’esecuzione d’ufficio in danno in uno alla denuncia alla competente A.G. ai sensi dell’art. 255 comma 3 del d.lgs. 152/2006. Il TAR campano in quella sede riscontrava la violazione dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 e, nello specifico, degli obblighi assunti dall’amministrazione comunale resistente, soggetto tenuto alla vigilanza territoriale a seguito della sottoscrizione dei Protocolli di Intesa del 23 marzo 2012 e del 17 ottobre 2012 nonché del Patto per la (omissis) dell’11 luglio 2013, ritenendo che l’adesione dell’amministrazione intimata alle condizioni di cui al Patto per la (omissis), valesse non solo a radicare l’obbligo della rimozione in capo allo stesso ente comunale, all’uopo temporaneamente autovincolatosi, ma ponesse anche in dubbio, quanto all’elemento psicologico, l’imputabilità della situazione di degrado alla regione, quanto meno a titolo di colpa, profilo che, in sede di adozione di un provvedimento tipico, andava accertato in contraddittorio.
L’ordinanza impugnata in prime cure veniva adottata in data 31 marzo 2016 sotto la vigenza del Patto per la (omissis) con scadenza, triennale, l’11 luglio 2016: è evidente pertanto che non rileva in alcun modo la circostanza che la notifica della detta ordinanza sia avvenuta a valle della scadenza del detto patto in data 17 novembre 2016. Va, infatti, rammentato che sia la fase dell’istruttoria durante la quale si sarebbe dovuto accertare in contraddittorio l’eventuale responsabilità regionale, sia quella decisoria, sono avvenute sotto la vigenza del detto patto, mentre soltanto la notifica (che integra la sola fase dell’efficacia dell’atto) è stata posta in essere a breve distanza dalla scadenza del patto in questione. Queste considerazioni consentono di non ritenere condivisibili nè il primo né il quarto motivo di appello.
7.1. Del pari infondato è il secondo motivo di gravame, dovendosi ravvisare nella fattispecie una chiara violazione del principio di leale collaborazione tra gli enti. Infatti, la notifica dell’impugnata ordinanza aveva luogo in data successiva alla pubblicazione della citata pronuncia n. 1684 del 6 aprile 2016 del TAR per la Campania con la quale i giudici napoletani già avevano posto in luce quali fossero i limiti del potere dell’amministrazione comunale. L’ordinanza adottata dall’amministrazione viola esplicitamente quelli che sono i presupposti del Patto per la (omissis) sottoscritto dall’amministrazione appellante. Il detto atto, infatti, individua quale elemento fondamentale per il superamento della problematica situazione dei rifiuti il pieno coinvolgimento degli enti locali, compensati in questo da una serie di benefici di carattere economico, volti: a) all’attuazione di interventi straordinari e urgenti di rimozione dei rifiuti con esclusione dei dati in questione ai fini del calcolo della percentuale di raccolta differenziata; b) l’esclusione dalla raccolta differenziata dei dati della rimozione dei rifiuti abbandonati; c) al finanziamento da parte della Regione di progetti predisposti dagli enti locali finalizzati alle attività di controllo e tutela ambientale. Dal canto loro le amministrazioni comunali assumo una seri di impegni quali: a) l’intensificazione delle attività di controllo da parte delle Polizie locali; b) una maggiore tempestività di intervento da parte egli enti locali nell’attività di rimozione dei rifiuti giacenti sulle strade e aree pubbliche o soggette ad uso pubblico.
Peraltro, proprio l’art. 1 del detto Patto prevede al comma 2, che: “La ripetuta, mancata osservanza degli impegni assunti nel Patto, segnalata dagli altri firmatari e accertata in contraddittorio dall’organismo di verifica e gestione di cui al successivo art. 6, comporta l’esclusione del sottoscrittore inadempiente con il conseguente decadimento da ogni beneficio”. Proprio la previsione di stretto coordinamento degli enti e l’obbligo di intervento degli enti locali anche sulle strade e aree pubbliche o soggette ad uso pubblico, fa emergere in tutta evidenza come l’ordinanza impugnata si discosti in modo palese degli impegni assunti dall’ente appellante.
7.2. Né vale affermare che il patto, in quanto riconducibile agli accordi ex art. 11, l. 241/1990 (in realtà, si osserva, la fattispecie di riferimento è al più quella di cui all’art. 15, l. 241/1990) facultizzerebbe l’amministrazione comunale in ragione della presunta inadempienza regionale a sottrarsi, in forza dell’eccezione di inadempimento, ai propri obblighi. Infatti, come già evidenziato, il citato art. 1 prevede una formula tipizzata di risoluzione alternative delle eventuali inadempienze del patto, che non risultano essere state attivate dall’amministrazione comunale.
7.3. Del pari condivisibile è l’affermazione del primo giudice nella misura in cui ha rilevato l’assenza di verifica da parte dell’ente appellante di qualsivoglia imputabilità dello sversamento, “a titolo di dolo o colpa” in termini di omessa cautela e vigilanza, in capo all’ente regionale appellato. Occorre, inoltre, ribadire che l’ordinanza impugnata in prime cure non spende alcuna considerazione su questo aspetto ed il tentativo dell’ente appellante di motivare in sede di appello la ricorrenza del detto profilo pone in luce ancora di più la patologia da cui è affetto l’atto impugnato in prime cure. Del resto è la stessa amministrazione comunale che imputa l’attività di abbandono dei rifiuti ad un soggetto diverso rispetto all’ente regionale in un quadro nel quale appare possibile, anche se ciò esula dal thema decidendi, in costanza degli obblighi nascenti dal Patto della (omissis), che una certa quota di responsabilità possa essere imputata allo stesso ente comunale. In definitiva, pur in presenza di una situazione complessa dal punto di vista degli obblighi assunti dallo stesso ente comunale, il provvedimento comunale risulta del tutto sguarnito di qualsivoglia sforzo probatorio e motivazionale circa l’individuazione degli addebiti di responsabilità in capo all’amministrazione regionale, che in qualità di proprietario delle aree in questione, non può vedersi addebitati illeciti in forza di una responsabilità da mera posizione. Infatti, alla stregua della consolidata giurisprudenza, la condanna del proprietario del suolo agli adempimenti previsti dall’art. 192 d.lgs. n. 152 del 2006 necessita di un serio accertamento della sua responsabilità da effettuarsi in contraddittorio, ancorchè fondato su presunzioni e nei limiti della esigibilità ove si ravvisi il titolo colposo di tale responsabilità (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 3672 del 2017; sez. V, n. 1089 del 2017; sez. IV, n. 1301 del 2016; sez. V, n. 933 del 2015), non potendosi configurare, in assenza di una apposita previsione di legge nazionale, alla stregua del diritto europeo, una responsabilità del proprietario da posizione (cfr. da ultimo Corte giust. UE, sez. II, 13 luglio 2017, C-129/2016; sez. III, 4 marzo 2015, n. 534; Cons. Stato, Ad. plen., n. nn. 21 e 25 del 2013).
7.4. Infondati sono anche gli ultimi tre motivi di appello. Infatti, l’art. 14 del codice della strada non è richiamato quale base legale del provvedimento adottato dall’ente comunale, a tacere degli obblighi assunti dallo stesso comune anche sulla vigilanza delle strade citati supra. Del tutto fuori asse, infine, sono le affermazioni inerenti al fatto che il primo giudice avrebbe errato nel rappresentare la realtà, laddove ha ritenuto che il Campo ROM citato fosse ubicato su territorio qualianese mentre lo stesso sarebbe pacificamente insistente per due terzi sul territorio del limitrofo Comune di (omissis). E’ sufficiente al riguardo leggere il provvedimento impugnato, che omette del tutto l’esatta individuazione delle aree che dovrebbero essere oggetto dell’attività di bonifica. Infine, del tutto irrilevante al fine di ritenere legittima l’ordinanza impugnata, è l’affermazione di una presunta disparità di trattamento operata dall’amministrazione regionale ai danni dell’amministrazione di (omissis), atteso che tra i presupposti per l’adozione dell’ordinanza ex art. 192, d.lgs. 152/2006 non rientra certo la disparità di trattamento.
8. L’appello in esame deve, quindi, essere respinto. Nella complessità in fatto e in diritto delle questioni trattate si ravvisano eccezionali motivi per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31 maggio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Taormina – Presidente FF
Oberdan Forlenza – Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere, Estensore
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere