In presenza di un cd. atto plurimotivato è sufficiente la legittimità di una sola delle giustificazioni per sorreggere l’atto in sede giurisdizionale; in sostanza, in caso di atto amministrativo, fondato su una pluralità di ragioni indipendenti ed autonome le une dalle altre, il rigetto delle censure proposte contro una di tali ragioni rende superfluo l’esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento.
Sentenza 30 marzo 2018, n. 2019
Data udienza 8 febbraio 2018
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7567 del 2010, proposto dalla Società Gi. a r.l., in persona legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Fr. Del Ve., elettivamente domiciliata in Roma al viale (…), presso lo studio Li. e D’A.;
contro
Comune di (omissis) e A.s.l. Av 2, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
Provincia di Avellino, in persona del Presidente pro tempore della Giunta provinciale, rappresentata e difesa dall’avvocato Ge. Ga., con domicilio eletto in Roma, via (…), presso lo studio Gi. Ca.
Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro in carica pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliato in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza n. 7924/09 del T.A.R. per la Campania – Salerno, sez. II, resa inter partes in data 16.12.2009, concernente il diniego di rilascio di permesso di costruire per la realizzazione di un albergo ed il risarcimento del danno consequenziale.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i beni e le attività culturali e della Provincia di Avellino;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica dell’8 febbraio 2018 il Consigliere Giovanni Sabbato e uditi, per le parti rispettivamente rappresentate, dagli avvocati Gi., su delega di Del Ve., Ga. e l’avv.to dello Stato Pa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La società Gi. a r.l. (in prosieguo la società) ha impugnato, avanti il T.a.r. per la Campania – Salerno, sez. II, il verbale del 20.11.2006 conclusivo della conferenza di servizi indetta dal Responsabile UTC del Comune di (omissis), con il quale non si è approvata la proposta presentata dalla predetta società volta ad ottenere, previa variante urbanistica semplificata, il rilascio del permesso di costruire un albergo in Contrada (omissis).
2. La società ha lamentato l’illegittimità di tale decisione, evidenziando, attraverso due motivi di gravame, che:
a) l’Ente Provincia non avrebbe neppure potuto esprimersi sull’argomento perché esorbitante dalle sue competenze;
b) il parere negativo espresso dalla Provincia sarebbe in ogni caso infondato per la mancanza di aree a destinazione produttiva idonee rispetto ad una iniziativa non nuova, ma di trasformazione ed ampliamento di un manufatto già esistente, realizzato in piena conformità urbanistica;
c) illegittimo sarebbe anche il parere a sua volta negativo della Soprintendenza, oggetto delle critiche articolate col secondo mezzo, in quanto privo di adeguata motivazione e in contraddizione con “analoghe concessioni” rilasciate nelle vicinanze.
3. Costituitesi sia l’amministrazione provinciale sia quella erariale, il Tribunale ha rigettato il ricorso disponendo la compensazione delle spese di giudizio.
3.1. In particolare, il giudice di prime cure ha ritenuto che:
– è da reputare legittimato il rappresentante della Provincia ad esprimersi nella conferenza di servizi in merito alle condizioni di applicabilità della procedura di cui al citato art. 5 del DPR 447/98;
– le aree previste in P.R.G. con destinazione turistico-alberghiera non sono interessate da una disposizione vincolistica soggetta a decadenza e pertanto, conclusivamente, risultano disponibili nel piano altre aree per l’allocazione dell’intervento produttivo in progetto;
– “l’intervento in questione non è ascrivibile all’ipotesi di “ampliamento” di un impianto produttivo già esistente”, con conseguente preclusione del ricorso alla procedura semplificata di cui all’art. 5 del d.p.r. 447 del 20 ottobre 1998.
4. Avverso tale pronuncia la società ha interposto appello, riproponendo criticamente i motivi articolati in primo grado (pagine 4 – 19) e lamentando, in sintesi, che:
– il primo motivo, afferente alla partecipazione del rappresentante della Provincia alla conferenza di servizi, è stato frainteso, non venendo in discussione la competenza di tale Ente quanto l’inattitudine del parere espresso a denotare l’insussistenza delle condizioni previste per l’applicazione del richiamato art. 5;
– “La circostanza che vi fosse oltre all’area per insediamenti produttivi anche una area per attrezzature turistico-alberghiere era non solo nota (naturalmente) al Comune ma oggetto di specifica valutazione”, avendo il Consiglio comunale rilevato l’inidoneità delle zone per attrezzature turistico-alberghiere, previste dal vigente P.R.G. (art. 30 della N.T.A.), all’allocazione di insediamenti produttivi di tale tipologia;
– contrariamente a quanto opinato dal T.a.r., non è generica l’attestazione del Responsabile dell’UTC sull’indisponibilità di aree a destinazione produttiva;
– la destinazione agricola del manufatto esistente è in regime di continuità con quella in progetto ai fini dello svolgimento di attività agrituristica;
– il parere negativo non è adeguatamente motivato, non essendo specificate le ragioni da cui dipenderebbe l’offesa e/o la non compatibilità col paesaggio;
– sussiste il danno consequenziale all’atto impugnato come da domanda risarcitoria che si ripropone.
5. In data 24 settembre 2010 si è costituito il Ministero per i beni e le attività culturali con atto di stile.
6. In data 7 giugno 2011 si è costituita, altresì, la Provincia di Avellino al fine di chiedere il rigetto dell’appello.
7. In vista della trattazione nel merito del ricorso le parti non hanno svolto difese scritte.
8. L’appello, discusso alla pubblica udienza dell’8 febbraio 2018, non merita accoglimento.
8.1. Infondato è il primo motivo articolato dall’appellante, col quale si contesta la legittimità del preclusivo parere del rappresentante della Provincia, espresso nell’ambito della conferenza di servizi indetta a seguito dell’attivazione del procedimento di variante semplificata, evidenziando la illegittimità di tale contributo consultivo non per difetto di titolarità del potere bensì perché il suo esercizio è avvenuto “prescindendo totalmente dalla volontà del Comune”. L’appellante lamenta pertanto che il primo giudice non avrebbe colto il reale tenore della censura sollevata, essendosi limitato ad operare una, peraltro condivisibile, ricostruzione normativa e giurisprudenziale sganciata dalla realtà fenomenica. L’appellante richiama pertanto, a sostegno delle proprie deduzioni, la delibera del Consiglio comunale n. 32 de1 30.11.05 con la quale, in ordine alle zone per attrezzature turistico-alberghiere previste dal vigente P.R.G. (art. 30 della N.T.A.), l’organo politico ne ha rilevato l’inadeguatezza ad assolvere la funzione cui sono destinate, in quanto ” … a) le aree in parola necessitano delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria (anche se a cura e spese del privato attuatore) indispensabili al loro effettivo utilizzo; b) non è stata mai attivata a/cuna procedura per la realizzazione di interventi urbanistici preventivi di iniziativa pubblica (P.I.P. di vocazione turistica) per opere di urbanizzazione al fine di consentire, e quindi incentivare, l’insediamento di attività turistico alberghiere; c) le zone in questione sono insufficienti in quanto inidonee da un punto di vista qualitativo atteso che per l’effettivo insediamento di attività turistico alberghiere necessitano di particolari infrastrutturazioni al fine di ridurre il gap posizionale (lontano dal/e principali arterie di comunicazione e quindi di sviluppo) in cui si trovano… “. Osserva, pertanto, l’appellante che “Le laconiche affermazioni della Provincia, così come risultavano dal verbale della conferenza dei servizi del 20.11.2006, non sono idonee a fondare il rigetto dell’istanza in variante perché orientate esclusivamente al richiamo di norme di PRG (zone alternative esistenti) che il Comune aveva “valutato” non applicabili al caso di specie e, comunque, inadeguate”. L’inadeguatezza delle zone a destinazione turistico-alberghiera è avvalorata, secondo l’appellante, anche dall’attestazione del Responsabile dell’UTC, che erroneamente il Tribunale ha ritenuto genericamente afferente alla zona ad insediamenti produttivi, invece che a quella a destinazione turistico-alberghiera, tanto da essere considerato inconferente in sede di attivazione del procedimento di variante semplificata.
8.1.1. Ai fini della disamina del motivo in esame, alla luce dei plurimi profili argomentativi che lo connotano, occorre ripercorrere la traiettoria argomentativa seguita dal ricorrente di primo grado nella enucleazione del primo motivo di ricorso, proposto segnatamente avverso il parere negativo del rappresentante provinciale, lamentandosi, in primis, che questi sarebbe privo di legittimazione ad “esprimersi sull’argomento non rientrando nelle sue competenze” (cfr. pagina 3 del ricorso di primo grado). Il rilievo, così come articolato, riflette proprio la questione esaminata dal Tribunale concernente l’effettiva o meno ascrizione all’ente provinciale delle competenze urbanistiche addivenendo a conclusioni, nemmeno contestate dall’appellante, favorevoli al riconoscimento in capo a detto Ente, quale soggetto delegato dalla Regione Campania, di una potestà codecisionale in subiecta materia. Tale profilo di doglianza risulta quindi destituito di fondamento non avendo la società prospettato una questione diversa da quella delibata dal Tribunale, come invece si lamenta in sede di appello.
8.1.2. Su altro versante censorio la ricorrente di prime cure lamenta la omessa considerazione:
a) della sufficienza di aree a destinazione produttiva, dovendosi intendere lo speculare concetto di “insufficienza” in senso “logico ed estensivo tanto da ricomprendervi tutte le ipotesi di inidoneità di determinate aree a soddisfare esigenze imprenditoriali particolari e contingenti…”;
b) della “peculiarità del progetto in questione in quanto trattasi non di nuova iniziativa, ma di trasformazione ed ampliamento di un manufatto già esistente”;
c) della stessa ratio dell’art. 5 invocato, connessa all’esigenza di “rendere l’azione amministrativa il più possibile aderente alle necessità imprenditoriali e territoriali”;
d) della competenza esclusiva del “Consiglio Comunale ad esprimersi sull’opportunità della scelta urbanistica in questione”;
e) del “parere espresso dal Responsabile dell’UTC in data 26/07/2006”.
Tali deduzioni sono riproposte dall’appellante nell’ambito del primo motivo del ricorso in appello, assumendo la obliterazione della competenza del Consiglio comunale, espressasi, in sede di avvio della procedura di variante, nel senso della insufficienza delle aree a destinazione urbanistica turistico-ricettiva per ragioni afferenti alla loro dimensione per così dire qualitativa, trattandosi di una zona non interessata da alcuna iniziativa del genere, con conseguente “necessità di individuare nuove aree finalizzate allo sviluppo turistico-alberghiero, ricettivo, commerciale e para-ricettivo” quale quella interessata dal progettato intervento, caratterizzato dalla presenza di importanti arterie oltre che di opere infrastrutturali. Infatti, con la valorizzata deliberazione n. 32 del 30.11.2005, il Consiglio comunale di (omissis) “individuava, come scelta strategica, la zona per lo sviluppo economico di tipo ricettivo la località (omissis) – (omissis) lungo la SS. 374 di maggiore vocazione turistico alberghiera, commerciale e para-ricettiva al fine di consolidare tali aree alla loro effettiva vocazione turistico – commerciale e approvava la richiesta avanzata dalla Società Gi. s.r.l. per la costruzione di un albergo demandando il Responsabile dell’Ufficio Tecnico Comunale di attivare la procedura di cui all’art. 5 del DPR n. 447/98”. Tali deduzioni non possono essere condivise, dovendosi tenere distinti gli apporti procedimentali che conducono alla indizione della conferenza di servizi, trasfusi – nel caso di specie – nella relazione e nell’attestato del Responsabile dell’U.T.C. entrambi in data 26/07/2006, e quelli che invece costituiscono esplicazione di detto indefettibile passaggio procedimentale frutto del contributo di tutti gli enti coinvolti, di guisa che la pur fondamentale competenza in materia urbanistica del Comune non può essere enfatizzata a discapito delle indeclinabili valutazioni spettanti agli altri enti tra cui quello regionale (ovvero provinciale se delegato). In ordine alla latitudine applicativa della norma di cui all’art. 5, questa Sezione ha avuto modo di osservare che “Considerato il carattere eccezionale e derogatorio della procedura relativa alla variante urbanistica semplificata, disciplinata dall’art. 5, d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447, la quale non può essere surrettiziamente trasformata in una modalità “ordinaria” di variazione dello strumento urbanistico generale, perché a tale procedura possa legittimamente farsi luogo occorre che siano preventivamente accertati in modo oggettivo e rigoroso i presupposti di fatto richiesti dalla norma e, quindi, anche l’assenza nello strumento urbanistico di aree destinate ad insediamenti produttivi ovvero l’insufficienza di queste, laddove per “insufficienza” deve intendersi, in costanza degli standard previsti, una superficie non congrua (e, quindi, insufficiente) in ordine all’insediamento da realizzare” (cfr. sentenze 26 settembre 2017, n. 4473 e 8 gennaio 2016, n. 27). Tale presupposto applicativo dell’istituto, così come scolpito dalla norma che lo prevede, non consente di accedere ad una sua configurazione in termini prettamente qualitativi, pena il disancoramento dalla dimensione oggettiva nella quale l’istituto va collocato per il suo carattere appunto “eccezionale e derogatorio”. Questa Sezione ha esattamente ritenuto che per “insufficienza” deve intendersi, in costanza degli standard previsti, una superficie non congrua (e, quindi, insufficiente) in ordine all’insediamento da realizzare, quale concetto che pertanto non sfugge ad una esatta connotazione dimensionale (sentenza n. 27 cit.). Né vi sono margini per configurare in termini di esclusività la competenza del Consiglio comunale, come adombra l’appellante, se non si vuole pretermettere la sfera valutativa riservata all’ente regionale (ovvero provinciale se delegato) che, come ha correttamente rammentato il Giudice di prime cure, la Corte costituzionale (26 giugno 2001, n. 206) ha inteso valorizzare dichiarando costituzionalmente illegittimo l’art. 25, comma 2 lett. g) d.lg. n. 112 del 1998, nella parte in cui consente la modifica di uno strumento urbanistico senza il consenso della Regione. Importa ripercorrere i passaggi essenziali che connotano il complesso iter procedimentale descritto dall’art. 5, dovendosi evidenziare al riguardo che l’intervento della conferenza di servizi, ove favorevole all’introduzione della variante semplificata, si sostanzia soltanto in una “proposta di variante sulla quale, tenuto conto delle osservazioni, proposte e opposizioni formulate dagli aventi titolo ai sensi della legge 17 agosto 1942, n. 1150, si pronuncia definitivamente entro sessanta giorni il consiglio comunale”. Tale proposta è infatti “da considerare alla stregua di un atto di impulso del procedimento volto alla variazione urbanistica, non [è] vincolante per il Consiglio comunale, che conserva le proprie attribuzioni e valuta autonomamente se aderirvi” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 1° marzo 2017, n. 940). Il Consiglio comunale, quindi, “siccome organo titolare della potestà pianificatoria, resta pienamente padrone della propria autonomia e discrezionalità, potendo discostarsi dalla proposta di variante e respingerla senza alcun dovere di motivazione puntuale o rafforzata” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 18 febbraio 2016, n. 650). La posizione di sovraordinazione attribuita all’organo consiliare del Comune – al quale compete una valutazione ulteriore, necessaria a giustificare sul piano urbanistico la deroga, per il caso singolo, alle regole poste dallo strumento vigente – si deve proprio alla deviazione che la variante, ove approvata, comporterebbe rispetto al disegno urbanistico originario, ma questo non esclude la necessità che ancor prima la conferenza di servizi si esprima in termini favorevoli alla variazione della disciplina pianificatoria. La particolarità della vicenda in esame si deve poi al fatto che le considerazioni del rappresentante della Provincia impingono negli stessi presupposti applicativi dell’istituto, prevedendo l’art. 5 del D.P.R. n. 447/1998, conviene rammentarlo, da un lato la conformità del progetto alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e della sicurezza del lavoro, dall’altro l’impossibilità (nel caso di specie risultata insussistente) di reperire nello strumento esistente ulteriori e diverse aree idonee all’iniziativa produttiva. Quanto rilevato dal contestato parere circa la presenza di zone a destinazione turistico-ricettiva non è contraddetta dagli atti di causa, focalizzando l’appellante le proprie deduzioni sulla effettiva idoneità di questa ad ospitare il progettato intervento edilizio. Ma la circostanza, per le anzidette ragioni, decisiva della capienza dimensionale delle aree a destinazione turistico-ricettiva non risulta contraddetta sia dal suddetto parere del responsabile U.T.C. del 26/07/2006 sia dalla preesistenza dell’immobile interessato dal progettato intervento: non dal primo, perché esso si riferisce genericamente alle aree “a destinazione produttiva” invece che a quelle aventi specifica vocazione turistico-alberghiera; non dal secondo, perché non può ravvisarsi alcuna continuità strutturale e funzionale tra il preesistente manufatto a destinazione agricola dalle modeste dimensioni e quello in progetto, posto su tre livelli e avente destinazione ricettiva (n. 24 posti letto). Nemmeno può condividersi quanto sul punto opinato dall’appellante secondo cui vi sarebbe una sorta di evoluzione funzionale, in base ad un’auspicata ottica agrituristica, tra il primo (esistente) ed il secondo (progettato) manufatto, non prevedendosi per quest’ultimo alcuna connessione con l’espletamento in loco di attività agricole e la consumazione di prodotti derivanti dalla coltivazione del fondo.
8.2. Con il secondo motivo di appello si muovono censure avverso, questa volta, il parere della Soprintendenza, allegato alla prima seduta della Conferenza di Servizi del 16.11.06 e reso con la nota prot. n. 034536 del 14.11.2006, riproponendosi le deduzioni contenute nel ricorso di primo grado (pag. 5) del difetto motivazionale e della disparità di trattamento. Va però condiviso quanto sul punto osservato dal Tribunale circa il carattere preclusivo del parere del rappresentante della Provincia in ordine alla stessa emersione dei presupposti applicativi dell’istituto della variante semplificata, cosicché tali profili di censura risultano del tutto ininfluenti ai fini dell’esito del sindacato giurisdizionale. E’ appena il caso di evocare il costante orientamento pretorio secondo cui “In presenza di un cd. atto plurimotivato è sufficiente la legittimità di una sola delle giustificazioni per sorreggere l’atto in sede giurisdizionale; in sostanza, in caso di atto amministrativo, fondato su una pluralità di ragioni indipendenti ed autonome le une dalle altre, il rigetto delle censure proposte contro una di tali ragioni rende superfluo l’esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento” (Cons. Stato, sez. V, 14 giugno 2017, n. 2910; sez. V, 12 settembre 2017, n. 4297; sez. V, 21 agosto 2017, n. 4045). La impugnata deliberazione è infatti esaustivamente giustificata dalla constatata sufficienza delle aree aventi specifica destinazione turistico-ricettiva, essendo il relativo passaggio motivazionale autonomo e indipendente rispetto a quello che affronta la compatibilità del progetto con la disciplina paesaggistica. Fatta questa necessaria premessa, va ad ogni modo delibata sfavorevolmente la censura in esame, avuto riguardo alla sufficienza motivazionale dell’avversato parere ed alla inattitudine del vizio di disparità di trattamento ad inficiare le valutazioni di carattere paesaggistico. Per il primo profilo di censura, occorre osservare che la Soprintendenza ha evidenziato la duplice circostanza delle “eccessive dimensioni del manufatto” e della sua incoerenza architettonica rispetto al “contesto vincolato”, dando così conto della rilevata incompatibilità del manufatto sotto il profilo paesaggistico; per il secondo, vale il costante orientamento giurisprudenziale secondo cui “In materia paesaggistica la disparità di trattamento di situazioni eguali è vizio assai difficilmente riscontrabile in quanto è nella realtà delle cose che ciascun nuovo manufatto, o progetto di manufatto, sia normalmente diverso – per quantità di ingombro e altri caratteri estrinseci – da ogni altro già assentito; e comunque, anche nell’ipotesi di manufatti simili, sempre avviene che il nuovo vada a occupare una porzione fisica di spazio tutelato diverso da quello dell’altro già assentito, e che così naturalmente diversi ne siano l’impatto visivo e prospettico e il rischio di alterazione negativa del contesto protetto. Sicché il giudizio concreto di compatibilità paesaggistica – salvi ben rari e macroscopici casi – è normalmente non comparabile con altri concreti giudizi già operati, quand’anche nelle immediate vicinanze” (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 11 settembre 2013 n. 4497). Poiché non è dato evincere dalla documentazione di causa che i manufatti interessati dai provvedimenti favorevoli della Soprintendenza sono esattamente coincidenti, nelle loro rispettive caratteristiche costruttive, con quello in progetto, la deduzione in esame non può essere condivisa.
9. A conclusioni non dissimili occorre pervenire con riguardo alla domanda risarcitoria in quanto, postulando la – come detto insussistente – illegittimità degli atti censurati, essa risulta ex se destituita di fondamento.
10. Conclusivamente, l’appello è infondato e deve essere respinto.
11. Le spese di giudizio, regolamentate secondo il criterio della soccombenza, sono liquidate nella misura stabilita in dispositivo alla luce dei parametri di cui al regolamento n. 55 del 2014 in favore della Provincia di Avellino mentre possono essere compensate nei riguardi del Ministero per i beni e le attività culturali. Nessuna determinazione sulla spese va invece assunta nei riguardi del Comune di (omissis) e dell’A.s.l. Av 2 stante la loro mancata costituzione.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello (R.G. n. 7567/2010), come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al rimborso, in favore della Provincia di Avellino, delle spese di giudizio che liquida in Euro 4.000,00 (quattromila) oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%), mentre compensa le spese nei confronti del Ministero per i beni e le attività culturali.
Nulla per le spese nei riguardi del Comune di (omissis) e dell’A.s.l. Av 2.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2018 con l’intervento dei magistrati:
Filippo Patroni Griffi – Presidente
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere
Luca Lamberti – Consigliere
Daniela Di Carlo – Consigliere
Giovanni Sabbato – Estensore
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