Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 14 maggio 2018, n. 2861.

Sussiste responsabilità solidale tra la pubblica amministrazione e il soggetto delegato allo svolgimento delle procedure espropriative per i danni cagionati all’espropriato per occupazione illegittima.

Sentenza 14 maggio 2018, n. 2861
Data udienza 5 aprile 2018

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9059 del 2010, proposto dalle Signore El. Po. Am., ed altri, rappresentati e difesi dall’avvocato Ra. De Bo. Cr., con domicilio eletto presso lo studio Ma. Fe. De. Va. in Roma, via (…);

contro

Comune di Potenza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Co. Ma., Br. Pi. D’E., domiciliato presso la Cons. Di Stato Segreteria in Roma, piazza (…);

nei confronti

Società Cooperativa Edilizia Re. a.r.l., Società Cooperativa Edilizia La. a r.l., Società Cooperativa Edilizia So. a. r..l. non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Basilicata -Sede di Potenza- Sezione I n. 227/2010.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Potenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 aprile 2018 il consigliere Fabio Taormina e udito per le appellanti l’avvocato Ug. De Lu. su delega dichiarata di Ra. De Bo. Cr.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con la sentenza in epigrafe impugnata n. 227 del 3 maggio 2010 il Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata -Sede di Potenza – ha respinto il ricorso iscritto al r.g.n. 465 del 2002, proposto dalla odierna parte appellante Signori Po. Am. El., Pe. Ma. Pe. Ma., Pe. Vi., Pe. Da. e Fe. Bi., teso ad ottenere il risarcimento dei danni discendente dall’illegittima occupazione dei propri fondi ubicati in Potenza alla località (omissis) o (omissis).

1.1. Gli odierni appellanti, proponendo un ricorso in riassunzione, facevano presente che il comune di Potenza e le cooperative Coop. Edilizia Re. a.r.l-,Coop. Edilizia La. a.r.l. Coop. Edilizia So. a.r.l., odierne parti appellate, avevano illegittimamente occupato e trasformato i propri fondi; chiedevano pertanto la restituzione delle aree ovvero il risarcimento dei danni.

1.2. Il comune di Potenza e le cooperative intimate Coop. Edilizia Re. a.r.l-,Coop. Edilizia La. a.r.l. Coop. Edilizia So. a.r.l. si erano costituiti prospettando eccezioni processuali e di merito e chiedendo la reiezione del ricorso.

2. Il T.a.r., con la sentenza n. 227 del 3 maggio 2010 oggetto del presente gravame, ha respinto il ricorso, escludendo in particolare che, nei confronti degli odierni appellanti, gli atti della procedura espropriativa e della localizzazione fossero stati annullati in altro giudizio, dovendosi limitare la portata di tale caducazione ad altri soggetti che avevano contestato la detta procedura con riguardo ai terreni di loro proprietà. Il Tribunale amministrativo, inoltre, sempre con riguardo agli attuali appellanti, ha altresì respinto la pretesa risarcitoria, ritenendo la stessa prescritta in accoglimento della relativa eccezione sollevata dal Comune di Potenza.

3. Gli originarii ricorrenti rimasti soccombenti hanno impugnato con l’odierno ricorso in appello la suindicata decisione criticandola sotto ogni angolo prospettico, e dopo avere rivisitato le principali tappe del contenzioso infraprocedimentale e giurisdizionale,in particolare hanno dedotto che:

a) la sentenza del Consiglio di Stato n. 5175/2001 aveva annullato la localizzazione delle opere anche nei loro confronti (ciò, dopo che una precedente sentenza n. 1178/1999, emessa nei confronti dei -soli- Signori Gi. aveva annullato i provvedimenti che, inizialmente, avevano riguardato soltanto le aree di pertinenza di questi ultimi);

b) a seguito della citata sentenza del Consiglio di Stato n. 5175/2001 che aveva riformato la sentenza parziale del T.a.r. n. 78/1990 era rimato pendente presso il T.a.r. della Basilicata medesimo il ricorso n. 834/1990 (ed infatti il Consiglio di Stato con la n. 5175/2001, resa sul ricorso r.g.n. 4544 -punto 3 della decisione- aveva restituito al T.a.r. il processo affinchè decidesse sulle domande residue, in ordine alle quali nella sentenza n. 78/1990 erano stati disposti incombenti istruttori e la causa non era stata ritenuta matura per la definizione del merito);

c) doveva essere accolto il petitum risarcitorio (ovvero restitutorio) proposto.

4.In data 20.12.2010 il comune di Potenza si è costituito depositando una breve memoria e deducendo:

a) il proprio difetto di legittimazione passiva (in quanto i soggetti responsabili dell’attività sarebbero state soltanto le intimate cooperative);

b) la infondatezza del ricorso in quanto la domanda risarcitoria era prescritta.

5. In data 5.6.2017 la odierna parte appellante ha depositato una memoria puntualizzando e ribadendo le proprie difese..

6.Alla pubblica udienza del 6 luglio 2017 la causa è stata trattenuta in decisione e la Sezione, con sentenza non definitiva n. 3730 del 27 luglio 2017(da intendersi integralmente trascritta nel presente elaborato) dove sono più diffusamente esposti i fatti di causa:

a) ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva avanzata dal comune di Potenza;

b) ha rilevato che era rimasto non impugnato e comunque non contestato da parte del comune il capo della sentenza che aveva affermato che, non essendo stato emesso il decreto di esproprio, ci si trovava al cospetto di una c.d. occupazione acquisitiva e che la procedura espropriativa era comunque divenuta illegittima;

c) ha evidenziato che la sentenza impugnata non appariva in linea con le resultanze processuali in quanto la portata della sentenza n. 5175/2001 riguardava anche gli odierni appellanti, come peraltro si evinceva dalla ordinanza del T.a.r. della Basilicata n. 562/2012 resa nel processo r.g.n. 834 del 1989 instaurato (oltre che dai Signori Gi. Em., Gi. An. El.) dai Signori Pe. Ma., Pe. Vi., Pe. Da. e Fe. Bi.;

d) ha riformato la statuizione contenuta nell’impugnata sentenza declaratoria della prescrizione del diritto delle parti odierne appellanti ad ottenere il risarcimento dell’occupazione dei fondi, e/o la tutela reintegratoria;

e) ha infine disposto gli incombenti istruttori necessari per definire integralmente la causa.

9. In data 22.9.2017 la parte appellante ha depositato copia degli atti relativi al ricorso n. 834/1989 pendente innanzi al T.a.r. per la Basilicata.

10. In data 27.9.2017 il comune di Potenza, in adempimento degli incombenti istruttori disposti dalla Sezione ha depositato una relazione, nell’ambito della quale ha precisato che:

a) la posizione legittimante degli odierni appellanti discendeva dalla circostanza che, con la sentenza del Tribunale Civile di Potenza n. 89/82 in data 15- 20maggio 1982, essi avevano acquisito per usucapione il terreno ubicato in Potenza alla c/da (omissis) esteso per 8980 mq riportato in catasto al fg. (omissis) particella (omissis);

b) detta particella n. (omissis) aveva subito nel tempo numerose modificazioni: dalla originaria particella (omissis) del fg (omissis) di complessivi mq. 8980 erano infatti derivate le seguenti particelle: (omissis) estesa per 1004 mq; (omissis) estesa per 869 mq; (omissis) estesa per 207 mq; (omissis) estesa per 123 mq; (omissis) estesa per 107 mq; (omissis) estesa per 388 mq; (omissis) estesa per 25 mq; (omissis) estesa per 3045 mq; (omissis) estesa per 3056 mq; (omissis) estesa per65 mq; (omissis) estesa per53mq; (omissis) estesa per19 mq; e (omissis) estesa per 19 mq (per un totale di 8980 mq);

c) tra tutte le suindicate particelle originate dalla (omissis) del fg (omissis) erano sempre rimaste nella disponibilità degli appellanti le seguenti particelle:

(omissis) estesa per 3045 mq;

(omissis) estesa per 3056 mq;

(omissis) estesa per 65 mq;

(omissis) estesa per 53 mq;

(omissis) estesa per 19 m;

(omissis) estesa per19 mq;

per un totale di 6257mq.

d) l’occupazione da parte delle tre cooperative edilizie, quindi, aveva riguardato le restanti particelle di pertinenza degli appellanti numeri:

(omissis) estesa per 1004 mq;

(omissis) estesa per 869 mq;

(omissis) estesa per 207 mq;

(omissis) estesa per 123 mq;

(omissis) estesa per 107 mq;

(omissis) estesa per 388 mq;

(omissis) estesa per 25 mq;

per un totale di 2723mq.

e) le occupazioni erano ascrivibili a quattro distinti interventi:

– “A”cooperativa edilizia La.: particella (omissis) estesa per 207 mq, particella (omissis) estesa per 123 mq;

– “B”cooperativa edilizia So.: particella (omissis) estesa per. 869 mq, particella (omissis) estesa per 107 mq;

– “C”cooperativa edilizia Re.: particella (omissis) estesa per 1004 mq, particella (omissis) estesa per 388 mq;

– “D”opere di urbanizzazione: particella (omissis) estesa per 25 mq.

f) non tutte le aree occupate risultavano trasformate, in quanto:

I) con riferimento all’intervento “A” (ascrivibile alla cooperativa edilizia La.) si trattava della particella (omissis) estesa per 207 mq, dei quali 95 erano stati trasformati a piazzale e 112 non erano stati trasformati perché si strutturavano in una scarpata;

particella (omissis) estesa per 123 mq non trasformati perché a scarpata;

II) con riferimento all’intervento “B”(ascrivibile alla cooperativa edilizia So.)

si trattava della particella (omissis) estesa per 869 mq dei quali mq. 268 erano stati trasformati per la porzione della sagoma del fabbricato, mq 386 per i piazzali e mq 215 non erano stati trasformati perché a scarpata;

particella (omissis) estesa per 107 mq non trasformati perché a scarpata;

III) con riferimento all’intervento “C” (ascrivibile alla cooperativa edilizia Re.)

si trattava della particella (omissis) estesa per 1004 mq dei quali mq. 318 erano stati trasformati per la porzione della sagoma del fabbricato, mq 444 per i piazzali e mq 242 non erano stati trasformati perché a scarpata;

si trattava altresì della particella (omissis) estesa per 388 mq non trasformati perché a scarpata;

IV) con riferimento all’intervento “D” (relativo alle opere di urbanizzazione) si trattava della particella (omissis) estesa per 25 mq trasformati a strada.

g) le suindicate, distinte, occupazioni erano state realizzate in forza dei seguenti provvedimenti di occupazione:

“A”cooperativa edilizia La.:

-decreto Presidente della Giunta Regionale di accesso n. 183 del 4-03-1985 e decreto di occupazione n. 582 del 28.5.1985;

“B”cooperativa edilizia So.:

-decreto Presidente della Giunta Regionale di accesso n. 179 del 4-03-1985 e decreto di occupazione n. 591 del28.5.1985;

“C”cooperativa edilizia Re.:

-decreto Presidente della Giunta Regionale di accesso n. 178 del 4-03-1985 e decreto di occupazione n. 585 del 28.5.1985;

“D”opere di urbanizzazione:

-delibera della Giunta Municipale n. 1844 del 12.10.1989;

h) quanto al vincolo preordinato all’esproprio, esso, per tutte le particelle occupate dalle cooperative edilizie (intervento “A”, “B” e “C”), era da ricondurre alla delibera di Consiglio comunale n. 985 del 27.12.1984 con la quale si era dichiarato che le opere da eseguirsi, localizzate ai sensi dell’art. 51 della Iegge 865/71, erano di pubblica utilità e urgenti e indifferibili ai sensi dell’art. 52 della medesima legge;

con riguardo, invece, all’intervento “D”, il vincolo preordinato all’esproprio derivava dalla dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e di urgenza ed indifferibilità ai sensi dell’art 52 della legge 865/71 e dell’art. 1 della legge 3.1.1978 n. 1, di cui alla delibera della Giunta municipale n. 1844 del 12.10.1989;

i) l’epoca di irreversibile trasformazione (tratta dalla consulenza tecnica d’ufficio effettuata per la causa Gi.) per gli interventi “A” “B” e “C” era quella del luglio 1985 mentre per l’intervento “D” era quella del dicembre 1989.

11. In data 2.3.2018 la parte appellante ha depositato una memoria conclusionale deducendo che:

a) all’esito della sentenza non definitiva n. 3730 del 27 luglio 2017 e degli ulteriori incombenti istruttori era rimasto definitivamente accertato che:

I) era rimasto inimpugnato il capo della sentenza del T.a.r. n. 227/2010 che aveva stabilito che non era mai stato emesso alcun decreto di esproprio e tale resultanza risultava confermata dalla circostanza che la Re. non aveva depositato alcun decreto di esproprio (ma soltanto decreti di occupazione di urgenza);

II) il pendente ricorso innanzi al T.a.r. n. 834/1989 non duplicava le domande dell’odierno giudizio, e la definizione del presente giudizio avrebbe condotto alla improcedibilità del medesimo;

III) l’estensione dei suoli occupati era pari mq 2723, come chiarito nella relazione del comune di Potenza, ed era diritto degli appellanti vedersi liquidato il risarcimento dei danni subiti;

b) il valore dei fondi doveva essere computato facendosi riferimento agli importi già determinati dal Giudice civile (sentenza del tribunale civile di Potenza n. 159/2002 e della Corte di Appello di Potenza n. 192/2006).

12. In data 5.3.2008 il comune di Potenza ha depositato una memoria, sostenendo che:

a) sussisteva la responsabilità solidale delle cooperative intimate in quanto delegate all’esproprio (delle opere di trasformazione eseguite, soltanto 25 mq concernenti la particella (omissis) riguardavano opere di urbanizzazione);

b) non era possibile ridurre in pristino le aree e restituirle, ma esse dovevano essere acquisite alla mano pubblica;

c) quanto alla determinazione del valore delle aree, le invocate sentenze del Giudice civile erano res inter alios e non potevano spiegare portata vincolante nell’odierno processo.

13. In data 16.2.2018 l’appellante ha depositato una memoria puntualizzando e ribadendo le proprie difese.

14.In data 5 aprile 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.Viene all’esame del Collegio l’ultimo segmento decisorio della causa in esame.

2. Gli incombenti istruttori di cui alla sentenza parziale n. 3730 del 27 luglio 2017, sono stati eseguiti e la causa è pertanto matura per la decisione di merito.

3. L’appello deve essere accolto nei sensi e nei limiti di cui alla motivazione che segue.

3.1. Seguendo la tassonomia propria delle questioni (secondo le coordinate ermeneutiche dettate dall’Adunanza plenaria n. 5 del 2015), in ordine logico è prioritaria la verifica in ordine alla eventuale interferenza del procedimento pendente innanzi al T.a.r. della Basilicata n. 834/1989 con quello chiamato in decisione in data odierna ed al possibile rapporto di pregiudizialità (necessaria o c.d. “facoltativa”) tra il detto giudizio di primo grado, e l’odierno giudizio di appello.

3.1.1. Il Collegio ritiene che -sebbene fosse stato auspicabile che l’intera vicenda processuale avente ad oggetto la occupazione delle aree della odierna parte appellante si fosse svolta unitariamente – la odierna causa non sia in rapporto necessariamente pregiudiziale con quella pendente in primo grado, in quanto:

a) in disparte la non assoluta coincidenza tra le parti dell’odierno giudizio e quelle del processo pendente in primo grado innanzi al T.a.r. della Basilicata n. 834/1989, neppure v’è assoluta identità di petitum tra quel processo e quello oggetto della odierna delibazione, posto che:

I) innanzi al T.a.r, nel giudizio n. 834/1989 si chiedeva l’annullamento delle delibere relative alla destinazione urbanistica dell’area e delle delibere che concernono l’occupazione delle aree per la -sola- realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria;

II) tutti gli atti ricompresi nella indicazione di cui alla lettera A della epigrafe del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado n. 834/1989 sono stati però già annullati dalla sentenza n. 5175/2001 del Consiglio di Stato, Sezione Quarta che ha accolto l’appello avverso la sentenza parziale reiettiva del T.a.r. n. 78 del 15 maggio 1990;

III) in virtù di detta sentenza del Consiglio di Stato in ultimo citata, quindi, sono stati annullati:

1) la delibera consiliare 16.04.1986 n. 13 e il DPGR n. 1106 dell’1.07.1988 rispettivamente di adozione e di approvazione della variante al piano regolatore di Potenza nonché la delibera consiliare n. 341 del 30.11.1988 di adozione del progetto plano volumetrico del comprensorio residenziale di (omissis) del Comune di Potenza;

2) la delibera consiliare n. 97 del 19.05.1988 ed il DPGR n. 901 del 21.07.1989 rispettivamente di adozione e di approvazione della variante generale al PRG di Potenza, nelle parti riguardanti detto comprensorio;

IV) l’annullamento non è stato invece esteso agli atti di cui alla lettera B della epigrafe del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado n. 834/1989;

IV) è poi rimasto incontestato che i signori Pe. erano insorti avverso i decreti di occupazione d’urgenza ed i presupposti atti di localizzazione con ricorsi proposti innanzi al TAR Basilicata recanti i numeri di R.G. 431/85, 393/85 e 394/85: le istanze cautelari erano state respinte rispettivamente con ordinanze n. 186/85, 181/85 e 182/85 ed infine, con sentenze n. 462/89, 459/89 e 460/89, tutte depositate in data 02.12.89 e passate in giudicato, i predetti ricorsi erano stati dichiarati perenti.

3.1.2. Soprattutto, giova precisare che l’odierno giudizio, di natura risarcitoria, si fonda anche sulla omessa successiva emissione del decreto di esproprio: in sostanza, si è denunciato che non fosse stato emesso alcun valido decreto di esproprio, e che comunque tutti gli atti localizzativi (e per accessione gli atti di occupazione) erano invalidi, di guisa che i fondi erano stati occupati ab origine in carenza di titolo legittimante: tale petitum è stato in parte respinto dal T.a.r. che ha invece ritenuto che l’effetto della sentenza n. 5175/2001 del Consiglio di Stato non comprendesse la posizione degli odierni appellanti; la Sezione, con la sentenza parziale n. 3730 del 27 luglio 2017, ha riformato sul punto la sentenza di primo grado ed ha stabilito che la portata della sentenza n. 5175/2001 riguardasse anche gli odierni appellanti.

3.2. Consegue da quanto si è rilevato nella sentenza parziale della Sezione n. 3730 del 27 luglio 2017 (e cioè che la portata della sentenza del Consiglio di Stato n. 5175/2001 riguarda anche gli odierni appellanti) che, per tutte le occupazioni non finalizzate alla esecuzione delle opere di urbanizzazione (ed avvenute nel 1985), risultano espressamente caducati gli atti di localizzazione e travolti i provvedimenti di occupazione di urgenza (in virtù della estensione contenuta nella sentenza n. 5175/2001); per le occupazioni finalizzate alla esecuzione delle opere di urbanizzazione (atti di cui alla lettera B della epigrafe del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado n. 834/1989), tale caducazione discende dalla caducazione del presupposto provvedimento localizzativo (da ritenersi annullato, come si è già detto, anche per gli odierni appellanti in virtù della sentenza del Consiglio di Stato n. 5175 del 2001).

3.2.1. Non v’è quindi alcuna ipotesi di bis in idem (e quindi di litispendenza) né di necessaria presupposizione tra i due giudizi, e pertanto non si ravvisa alcuna pregiudizialità tra le cause in oggetto, dal che consegue che l’odierno giudizio può essere deciso nel merito.

3.2.2. Si osserva poi, per completezza ed in termini assorbenti, che, non essendo mai stato emesso alcun decreto di esproprio ed essendo quindi la procedura in ogni caso divenuta illegittima, il petitum risarcitorio avrebbe potuto essere favorevolmente scrutinato, almeno in parte, anche laddove la localizzazione non fosse stata annullata (in tale ipotesi, si sarebbe dovuto ritenere “legittimo” il segmento relativo alla occupazione delle aree, sino alla scadenza del termine del provvedimento di occupazione ovvero sino alla irreversibile trasformazione, se antecedente).

Nel caso in esame non è contestato l’esito della relazione comunale secondo cui la irreversibile trasformazione avvenne in epoca immediata alla occupazione d’urgenza, per cui in concreto non si ravvisa alcun rapporto di pregiudizialità tra il giudizio pendente in primo grado e quello di appello chiamato in decisione all’odierna udienza, né – si ripete- ricorre alcuna fattispecie di litispendenza.

4. Quanto allo scrutinio della domanda risarcitoria, essa va all’evidenza accolta, in quanto è stata già rimossa la statuizione con cui il T.a.r. aveva dichiarato prescritta la domanda e nessun dubbio residua sulla illegittimità della procedura espropriativa e sulla conseguente perduranza di una condizione di illegittima occupazione di aree in ordine alla quale la trasformazione non ha determinato il venire meno della proprietà in capo agli appellanti.

3.2.3. Osserva in proposito il Collegio che:

a) la relazione dell’amministrazione comunale ha dato analiticamente atto di quali fossero le aree occupate, quali porzioni delle singole particelle fossero state trasformate, quale fosse stata l’epoca della trasformazione ed in virtù di quali atti le medesime fossero state occupate;

b) in ordine alle resultanze rappresentate nella relazione depositata in data 27.9.2017, non v’è contestazione, e pertanto ai sensi dell’art. 64 del c.p.a. questo Collegio porrà le medesime a supporto della propria decisione;

c) posto che però nella predetta relazione non è stato specificato se -per ciascuna singola particella – l’area non oggetto di trasformazione sia stata – o meno- restituita ai legittimi proprietari, la statuizione del Collegio dovrà tenere conto nella statuizione dispositiva di tale circostanza, in ordine alla quale, ove sorgessero futuri contrasti, il Collegio si riserva di decidere con i poteri dell’ottemperanza.

4.1. In assenza di elementi esimenti prospettati dalle cooperative intimate (che neppure si sono costituite in questo grado di giudizio e quindi neppure hanno evidenziato possibili indizi militanti per il proprio esonero di responsabilità) va ribadito il principio per cui (ex aliis Consiglio di Stato, sez. IV, 11/12/2014, n. 6080; 28/1/2011 n. 676) sussiste responsabilità solidale tra la pubblica amministrazione e il soggetto delegato allo svolgimento delle procedure espropriative per i danni cagionati all’espropriato per occupazione illegittima (di recente, si veda Consiglio di Stato, sez. IV, 28/07/2016, n. 3416): siccome richiesto dalla parte appellante la condanna del comune si estende solidalmente alle cooperative (si veda Cassazione civile, sez. un., 23/11/2007, n. 24397 ” le Sezioni Unite hanno ripetutamente affermato che qualora l’amministrazione espropriante avvalendosi di tale schema, affidi ad altro soggetto, mediante una concessione, la realizzazione di un’opera pubblica, e gli deleghi nello stesso tempo gli oneri concernenti la procedura ablatoria, l’illecito in cui consiste l’occupazione appropriativa, per cui, a causa della trasformazione irreversibile del suolo in mancanza del decreto di esproprio, si verifica comunque la perdita della proprietà a danno del privato, è ascrivibile anzitutto al soggetto che ne sia stato autore materiale (art. 40 e 41 c.p.), pur senza essere munito di un titolo che l’autorizzasse; per cui anche in tal caso a nulla rileva l’indagine sollecitata dal Consorzio circa le inadempienze dell’ente delegante nell’esercizio dei poteri conservati per lo svolgimento della procedura ablatoria, nonché la loro efficienza causale in merito al mancato conseguimento del decreto di esproprio: essendo decisiva per configurarne comunque la responsabilità nei confronti del proprietario, la definitiva illecita sottrazione del suo bene. La quale, d’altra parte, sussiste anche nell’ipotesi in cui la radicale trasformazione si sia verificata nel corso del periodo di occupazione temporanea, in quanto l’anticipazione nel tempo dell’esautoramento del proprietario da ogni contenuto del diritto si presenta come assistita da un crisma di legittimità rigidamente condizionato alla pronuncia del decreto di espropriazione prima della scadenza del termine assegnato alla occupazione medesima; scaduto il quale l’attività di irreversibile trasformazione diviene priva di giustificazione e quindi abusiva, ed al suo autore è addebitabile il perdurare dell’occupazione senza aver tempestivamente conseguito (malgrado la delega ai compimento degli atti della procedura ablativa) un titolo che lo autorizzasse.

Conclusivamente, neppure in tale fattispecie, il delegato è esente da responsabilità per il fatto che l’opera sia stata ultimata in periodo di occupazione legittima perchè, come già rilevato da queste Sezioni Unite -Cass. 10922/1995 e succ.- “proprio su di lui ricade, questa volta, il predetto onere di armonizzare attività materiale e attività amministrativa, facendo sì che il decreto di espropriazione intervenga tempestivamente e che quindi la fattispecie si mantenga entro la sua fisiologica cornice di legittimità: altrimenti essa degrada in illecito, di cui il soggetto, delegato anche alla cura dell’espropriazione, non può non rispondere per il suo colpevole comportamento omissivo”.

Ma in questa ipotesi sussiste, altresì, una corresponsabilità solidale dell’Ente delegante, il quale con il conferimento del mandato non si spoglia delle responsabilità relative allo svolgimento della procedura espropriativa secondo i suoi parametri soprattutto temporali; e conserva quindi l’obbligo di sorvegliarne il corretto svolgimento, anche perchè questa si svolge non solo in nome e per conto di detta amministrazione, ma altresì d’intesa con essa. Sicchè è da ritenere che quest’ultima conservi un potere di controllo o di stimolo dei comportamenti del delegato – si tratti di un ente, di una cooperativa, o di un’impresa – il cui mancato o insufficiente esercizio obbliga lo stesso delegante, in presenza di tutti i presupposti, al relativo risarcimento ai sensi del combinato disposto degli art. 2043 e 2055 c.c. -Cass. 14959/2007; 23279/2006; 18237/2002; 9812/2001″).

4.1.1. Per altro verso, la responsabilità del comune (già comunque affermata nella più riprese citata sentenza parziale) è indubitabile, essendo il medesimo il dominus della procedura espropriativa e non essendo intervenuto il decreto di esproprio.

5. Alla stregua di quanto sinora rappresentato, si evidenzia pertanto che:

a) deve dichiararsi che le aree di pertinenza degli odierni appellanti siano state illegittimamente occupate e trasformate;

b) che tale illegittima occupazione e trasformazione perduri (in carenza di alcun atto acquisitivo traslativo negoziale e dato atto dell’assenza di alcun valido decreto di esproprio) sino a data odierna, salva l’eventuale avvenuta restituzione delle porzioni di particelle non trasformate da documentarsi a cura del comune (in ipotesi di contenzioso sul punto, in sede di giudizio di ottemperanza), anche secondo le regole a più riprese affermate dalla giurisprudenza (per la necessità di un atto dimostrativo dell’animus derelinquendi da parte dell’Amministrazione, si veda Cons. Stato, sez. IV n. 4755 del 13.10.207, nonché Cass. Civ., Sez. I, n. 2952/2003: ” per la riconsegna dell’area non sono richieste le formalità previste per l’occupazione -redazione di apposito verbale di immissione in possesso redatto in contraddittorio con il proprietario o, in sua assenza, con l’intervento di due testimoni, atteso che esse sono contemplate avuto riguardo agli specifici effetti che il legislatore collega all’immissione nel possesso dell’immobile -mantenimento dell’efficacia del decreto, decorrenza dell’indennità di occupazione, etc.-, ma deve comunque trovare applicazione la normativa contenuta negli art. 1140 e segg. cod. civ., secondo la quale, per la perdita del possesso materiale dell’immobile nel caso di detenzione qualificata, occorre quanto meno che venga esteriorizzato, da chiari ed inequivoci segni, l’animus derelinquendi”);

c) che l’inammissibile aporia rappresentata da una perdurante situazione di proprietà dei suoli in capo alla parte appellante, sfornita del relativo possesso, è contraria al sistema giuridico nazionale (che prevede che l’amministrazione divenga proprietaria in forza di un valido titolo traslativo) ed all’assetto di tutela della proprietà disegnato dalla costante giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo;

d) l’amministrazione comunale di Potenza – responsabile per le già chiarite ragioni di tale permanente condizione di illegittima occupazione dei suoli, in solido con le appellate cooperative- deve essere pertanto condannata a rimuovere detta condizione nel termine di 150 giorni dalla pubblicazione della presente decisione, attraverso, in via alternativa:

I) la restituzione dei suoli occupati, trasformati, e non ancora restituiti, previa riduzione in pristino dei medesimi, e corresponsione alla parte appellante di una indennità pari al 5% annuo del valore venale dei suoli occupati, ai sensi del disposto di cui all’art. 42 bis del TUespropriazione, e previa decurtazione delle indennità eventualmente percepite dagli appellanti; nonché la restituzione dei suoli occupati, sebbene eventualmente non utilizzati e quindi non trasformati e non ancora restituiti sinora; nella ipotesi in cui talune porzioni di particella, non trasformate, siano state già restituite, l’indennità ivi contemplata dovrà comprendere il periodo in cui e aree siano state detenute dall’amministrazione, ove medio tempore non siano state già corrisposte;

II) l’adozione di un negozio giuridico consensuale volto ad acquisire le aree occupate e trasformate, rimesso alla libera volontà delle parti;

III) la valutazione del ricorrere delle condizioni per l’adozione del provvedimento ex art. 42 bis del TUespropriazione (disposizione, questa, che pacificamente può applicarsi ai fatti precedenti l’entrata in vigore della medesima) con le conseguenziali statuizioni in termini di corresponsione dell’indennizzo corrispondente al valore venale, e del danno morale (il comune, per il vero, già nella memoria conclusionale depositata il 5.3.2018 ha fatto presente la indispensabilità dell’acquisizione dei manufatti alla pubblica amministrazione).

5.1. Ove nel termine suddetto non intervenga alcuno degli atti idonei a fare cessare detto stato di permanente illegittimità il Collegio, ove adito in sede di ottemperanza, si riserva di nominare un commissario ad acta che -a cura e spese dell’amministrazione comunale – deliberi in ordine alla adozione di taluno dei provvedimenti suindicati, corrispondenti alle alternative praticabili (rimesse alla responsabile discrezionalità dell’Amministrazione) per fare cessare lo stato di illegittima occupazione delle aree.

5.2. In ordine alla determinazione del valore dei suoli – come è noto- non sussiste la giurisdizione di questo Plesso Giurisdizionale (come chiarito dalla Corte Costituzionale -decisione n. 71 del 30 aprile 2015- ma anche dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, con la decisione n. 2/2016 e da Cass. Civ., Sez. un., n. 2209 del 2015) per cui questo Collegio non può che ribadire che l’importo da corrispondere dovrà essere rapportato al valore venale delle aree e ragguagliato alle indicazioni contenute nel citato art. 42 bis del TUEspropriazione, pacificamente applicabile anche ai fatti verificatisi prima della entrata in vigore del medesimo (Consiglio di Stato ad. plen., 09/02/2016, n. 2 “l’art. 42 bis t.u. espropriazioni -d.P.R. n. 327 del 2001- trova legittima applicazione anche alle situazioni prodottesi prima della sua entrata in vigore”, sulla scorta della sentenza Corte cost., 30 aprile 2015 n. 71, che ha escluso il contrasto tra l’art. 42-bis t.u. espropriazioni e gli artt. 111 e 117 Cost., rilevando che l’applicabilità dell’art. 42 bis anche a fatti anteriori rispetto all’entrata in vigore della disposizione trova ragion d’essere nell’esigenza di eliminare definitivamente il fenomeno delle “espropriazioni indirette” contrastante con l’art. 1 Prot. n. 1 CEDU) e che da esso dovranno essere sottratte le indennità percepite dalle parti appellanti.

6. Conclusivamente, richiamata la sentenza parziale n. 3730 del 27 luglio 2017, l’appello va accolto nei sensi della motivazione e per l’effetto, in riforma della impugnata decisione, va affermata la perdurante illegittimità della occupazione dei suoli di pertinenza della parte appellante ed il diritto della parte appellante medesima al risarcimento del danno nei sensi di cui alla motivazione, secondo le opzioni alternative contemplate.

7. Le spese del doppio grado devono essere in parte compensate (con riferimento alle cooperative intimate) ed in parte seguono la soccombenza; pertanto il comune di Potenza deve essere condannato al pagamento delle medesime in favore delle appellanti, nella complessiva misura di Euro settemila (Euro 7000//00) oltre oneri accessori, se dovuti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e per l’effetto, in riforma dell’impugnata decisione, accoglie il ricorso di primo grado, nei termini di cui alla motivazione.

Condanna il comune di Potenza al pagamento delle spese processuali del doppio grado in favore delle appellanti, nella complessiva misura di Euro settemila (Euro 7000//00) oltre oneri accessori, se dovuti, e le compensa tra le appellanti e le altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2018 con l’intervento dei magistrati:

Filippo Patroni Griffi – Presidente

Fabio Taormina – Consigliere, Estensore

Oberdan Forlenza – Consigliere

Daniela Di Carlo – Consigliere

Nicola D’Angelo – Consigliere