Consiglio di Stato
sezione III
sentenza 11 maggio 2015, n. 2333
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE TERZA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6231 del 2014, proposto da:
Azienda Agricola D., rappresentati e difesi dall’avv. Ma.Ce., con domicilio eletto presso Ma.Ce. in Roma, Via (…);
contro
– Agenzia Regionale Umbra per lo Sviluppo e l’Innovazione Agricola – ARUSIA;
– Regione Umbria, rappresentata e difesa dall’avv. Pa.Ma., con domicilio eletto presso Da.Gu. in Roma, Via (…);
per la riforma
della sentenza del T.A.R. UMBRIA – PERUGIA, SEZIONE, I n. 00126/2014, resa tra le parti, concernente esclusione da finanziamento programma agro ambientale;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Umbria;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 marzo 2015 il Cons. Pierfrancesco Ungari e udito per la parte appellante l’avvocato Ce.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La società odierna appellante, che gestisce un’azienda agricola, ha ottenuto nel 1999, per una “superficie d’impegno” pari a 90,62 ha complessivi e con riferimento al periodo 1999/2003, l’ammissione agli aiuti previsti dalla Misura 1.1. relativa alla “riduzione dei concimi e fitofarmaci”, ai sensi del regolamento 2078/92/CEE.
2. E’ poi accaduto che:
(a) – dopo la liquidazione dei contributi per gli anni 1999, 2000 e 2001, nel 2002 il legale rappresentante e socio sig. A.F.B., avendo iniziato un’attività agricola autonoma mediante l’esecuzione di un contratto di affitto di terreni della società datato 15 marzo 1995, abbia presentato domanda di “cambio beneficiario” al fine di ottenere in proprio il contributo per detti terreni (pari a 30,64 ha);
(b) – poiché il contratto presentato non risultava munito di registrazione, e non essendo stata sanata tale carenza durante il successivo confronto procedimentale, la Regione, con determinazione n. 429 in data 12 luglio 2002, abbia: (b.1) – dichiarato inammissibile (“esclusa”) la domanda di cambio beneficiario in favore di A.F.B., ritenendo che, in ragione della omessa registrazione , non fosse garantita la disponibilità dei terreni cui è subordinata l’erogazione del contributo; (b.2) – dichiarato decaduta la domanda della società, in applicazione delle d.G.R. n. 130/1999 e n. 108/2001, in quanto, rispetto alla superficie originariamente ammessa, la superficie residua oggetto dell’impegno incentivato (pari a 59,98 ha) risultava diminuita di oltre il 20%.
3. Il sig. A.F.B. sostiene di aver appreso solo recentemente, in pendenza dell’appello, che in realtà il contratto di affitto era stato registrato fin dal data 3 aprile 1985; non ricordava infatti di aver tempestivamente affidato l’adempimento al centro di assistenza dell’Unione Provinciale Agricoltori, cui aveva affidato l’intera pratica relativa al contributo (c’è da considerare che all’epoca era in cura per una seria malattia).
4. Dinanzi al TAR Umbria, avverso la determinazione n. 429/2002, sono state dedotte, in sintesi, le seguenti censure: (a) – ai sensi dell’art. 2 dell’Allegato B alla d.G.R. 130/1999, che contempla il subentro negli impegni e nel beneficio dell’affittuario dei terreni, la omessa registrazione del contratto non determina decadenza, essendo la registrazione richiesta per provare la certezza della data e la sua anteriorità alla domanda di contributo, questione che non si pone essendo stato depositato presso l’ARUSIA il contratto insieme alla domanda; (b) – al ricorrente non erano pervenute richieste di integrazioni della documentazione; (c) – la buona fede e il rispetto del principio di buon andamento imponevano di consentire di emendare il vizio, o di riconoscere integralmente il beneficio in capo alla società.
5. Il TAR Umbria, con la sentenza appellata (n. 126/2014) ha respinto il ricorso, affermando, in sintesi che:
(a) – la necessità di integrare la domanda con il contratto registrato era stata più volte rappresentata da ARUSIA, ma l’interessato non aveva provveduto;
(b) – la mancanza del requisito del titolo di possesso dei terreni comportava l’esclusione della domanda nuova, e il beneficio comprende tutte le annualità nel loro insieme, così che il venir meno dei requisiti quantitativi dell’azienda, per una percentuale superiore al 20%, comportava la decadenza della domanda iniziale.
6. Appella, per la società della quale è legale rappresentante ed in proprio, il sig. A.F.B., prospettando i motivi che (per quanto è possibile desumere dal ricorso, e rispettandone l’ordine e l’impostazione logica) vengono appresso sintetizzati.
6.1. La giurisdizione appartiene al giudice ordinario, poiché, anche se (come sottolineato dal TAR per disattendere l’eccezione della Regione) il provvedimento impugnato incide sulla fase di concessione del contributo, con esso non è stata esercitata alcuna discrezionalità.
6.2. Condizionare la validità di un contratto alla sua registrazione viola l’art. 3 Cost. (cfr. quanto affermato da Cass. 10 luglio 2003, n. 16089, in ordine all’art. 13 della legge 431/1998, che non ha elevato la registrazione a requisito di validità del contratto; e da Corte Cost. 24 settembre 2001, n. 333, in tema di illegittimità dell’art. 7 della legge 431/1998, che richiedeva la registrazione del contratto per l’esecuzione dei titoli giudiziari di rilascio degli immobili urbani ad uso abitativo).
6.3. La registrazione non era richiesta dalla d.G.R. n. 130/1999, il cui art. 4 prevede la necessità del deposito del contratto solo per l’ipotesi in cui il richiedente non sia anche proprietario dei terreni, mentre A.F.B. è proprietario del 99% della società ed amministratore della stessa.
6.4. La registrazione è stata chiesta per un contratto che fino ad allora non aveva mai avuto esecuzione, e le due domande del 2002 sono tra loro coerenti e complementari.
6.5. Non è stato consentito di registrare il contratto in data successiva, impedendosi così l’integrazione documentale prevista dall’art. 6 (regolarizzazione dei documenti) delle norme di attuazione di cui alla d.G.R. n. 130/1999.
6.6. In subordine, l’appellante prospetta l’incostituzionalità del d.lgs. 29 aprile 2006 in riferimento all’art. 3 Cost., in quanto, in presenza di identici presupposti, si porrebbero in essere due discipline diverse a seconda dell’esistenza o meno dell’adempimento fiscale della registrazione.
6.7. In subordine, prospetta anche la violazione (dell’art. 228 TFUE e) del regolamento CEE 2078/92, che non prevede la registrazione del contratto come requisito per ottenere i contributi e chiede il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ex art. 267 TFUE, affinché stabilisca se sia o meno contrario al diritto comunitario negare i contributi per la sola mancanza di una registrazione fiscale.
6.8. Quanto alla decadenza della domanda della società, lamenta che, anche volendo ammettere che la domanda di cambio beneficiario dovesse essere respinta per omessa registrazione del contratto di affitto, a quel punto non si poteva ritenere quello stesso contratto valido ed efficace per sostenere la riduzione della superficie originaria oggetto di impegno.
6.9. Infine, vi è violazione da parte della Regione dell’art. 7 della legge 241/1990 e 97 Cost., per omessa comunicazione di avvio del procedimento (tanto più che l’art. 1 del d.m. 159/1998, attuativo del Reg. CE 746/1996, prevede la richiesta di integrazione in caso di documentazione incompleta o errore sanabile).
7. Controdeduce puntualmente la Regione Umbria, anche eccependo: (a) – l’inammissibilità dell’appello, per mancanza di specifiche confutazioni della sentenza di primo grado, e per novità di parte delle censure; (b) – l’inammissibilità dell’eccezione di giurisdizione sollevata dal soggetto che ha scelto di adire il giudice amministrativo.
8. Il Collegio rileva anzitutto che l’eccezione di difetto di giurisdizione non è più sollevabile dalla parte che vi ha dato luogo agendo in primo grado mediante la scelta del giudice del quale, poi, nel contesto dell’appello disconosce e contesta la giurisdizione (cfr., tra le altre, Cons. Stato, VI, n. 2653/2012 e n. 1537/2011; V, n. 656/2012).
9. Escludendo, quindi, di poter sindacare la giurisdizione, osserva che parte appellante si limita ad asserire l’erroneità delle puntuali argomentazioni svolte nella sentenza di primo grado, ma senza considerarle specificamente e sottoporle a confutazione.
L’appello potrebbe pertanto incorrere in una pronuncia di inammissibilità, posto che nel processo amministrativo, ai sensi dell’art. 101, comma 1, cod. proc. amm., l’effetto devolutivo dell’appello non esclude l’obbligo dell’appellante d’indicare nell’atto di appello le specifiche critiche rivolte alla sentenza impugnata e le ragioni per le quali le conclusioni cui il primo giudice è pervenuto non sono condivisibili (cfr. ex multis, Cons. Stato, IV, n. 5661/2014; V, n. 3852/2013; III, n. 1871/2013 e n. 3543/2012).
In ogni caso, per le considerazioni appresso esposte, risultano infondate tutte le censure dedotte.
9.1. L’appellante invoca precedenti da cui si ricaverebbe il principio secondo il quale l’omessa registrazione di un atto non può precludere l’esercizio dei diritti che su di esso si fondano. Ma nella vicenda in questione, l’omessa registrazione del contratto (o l’omessa tempestiva presentazione della copia del contratto registrata) non è stata considerata quale motivo di invalidità del contratto stesso, bensì quale presupposto di esclusione (inammissibilità) della domanda di contributo, in base alla specifica disciplina della sovvenzione pubblica.
Infatti, l’art. 4 dell’Allegato B alla d.G.R. 130/1999 prevede che “Laddove il certificato o la visura catastale risultino intestati a soggetti diversi dal richiedente, dovrà essere prodotta idonea documentazione (atti di acquisto, contratti di affitto registrati, etc.) attestante al disponibilità dei terreni e la reale situazione degli stessi … ”; e l’art. 6, dopo aver previsto la regolarizzazione, entro il termine assegnato dal responsabile del procedimento, delle domande incomplete o della documentazione irregolare, stabilisce (comma 6) che “in caso di mancanza dei requisiti previsti (titolo di possesso del terreno) la domanda stessa viene esclusa”.
Si tratta di un onere documentale la cui ratio è evidentemente quella di avere certezza sulla disponibilità dei terreni, evitando possibili contestazioni in ordine alla spettanza degli incentivi alla coltivazione degli stessi e possibili duplicazioni nelle richieste e concessioni dei contributi.
D’altra parte, sembra evidente che il contratto di affitto ad una persona fisica di terreni di proprietà di una società comporti il trasferimento di diritti di godimento, e comunque un’alterità soggettiva nella disponibilità del bene, tale da richiedere, ai sensi dell’art. 6, cit., la registrazione del contratto, anche se si tratta di società semplice, di persone, e se l’affittuario ne è il dominus dal punto di vista sia gestionale che di controllo.
9.2. L’appellante sostiene di non essere stato messo in condizione di sanare l’irregolarità, ma ciò non risulta, né può desumersi dagli atti.
Tuttavia, da un lato la Regione sottolinea (richiamando la nota dell’istruttore ARUSIA prot. 6974/2 in data 22 novembre 2002) come, dopo contatti telefonici, vi fosse stata una riunione con i rappresentanti dell’azienda agricola e con l’UPI per illustrare la necessità dell’integrazione documentale e le sue eventuali conseguenze negative.
Lo stesso appellante ha affermato di avere avuto contezza della registrazione del contratto solo in un secondo momento, addirittura in pendenza del giudizio d’appello, ed ha più volte sottolineato di aver affidato la gestione della pratica all’UPI, la quale deteneva il contratto registrato (e con la quale ARUSIA aveva preso contatto per la regolarizzazione della documentazione), e di ritenere l’UPI responsabile della mancata produzione a suo tempo del contratto registrato (tanto che nei confronti dell’associazione di categoria ha instaurato un giudizio di risarcimento in sede civile – cfr. quanto dedotto nella memoria finale).
In sostanza, dunque, l’appellante non afferma di essersi attivato (quanto meno, non entro i termini imposti dal procedimento, che risale al 2002), dopo la presentazione della domanda, per effettuare la registrazione ed integrare la domanda; né può presumersi che ciò sia avvenuto, altrimenti sarebbe emerso che la registrazione in realtà era stata effettuata; né afferma che per suo conto si sia concretamente attivata l’UPI, anzi ne censura apertamente la negligenza.
Nemmeno quanto dichiarato dal funzionario istruttore dell’ARUSIA è stato espressamente contestato in giudizio; neanche in sede di appello, nonostante la sentenza appellata ponesse in evidenza (punti 3.1. e 3.2.) i contatti procedimentali indicati dalla Regione.
Ne discende l’infondatezza anche delle censure sul difetto di previa comunicazione a fini di partecipazione procedimentale.
9.3. Quanto esposto evidenzia anche la mancanza dei presupposti per ipotizzare una questione di costituzionalità ovvero la violazione del diritto comunitario.
Infatti, l’onere rimasto inadempiuto non rileva nella sua valenza fiscale bensì come presupposto sostanziale in relazione alla disciplina del procedimento di sovvenzione, appare ragionevole e di agevole realizzazione, non discrimina in alcun modo i soggetti interessati.
9.4. Per il 2002, in concomitanza della presentazione della domanda di cambio del beneficiario per la parte dei terreni oggetto dell’affitto, la domanda della società ed il relativo impegno alla riduzione dei concimi o fitofarmaci erano stati riferiti ad una superficie diminuita di quella oggetto del contratto di affitto. Ma, non potendo beneficiare del cambio di beneficiario a causa dell’esclusione della domanda del socio, i terreni oggetto del contratto di affitto non potevano essere computati nella superficie complessiva oggetto di impegno, così facendola scendere di una percentuale superiore a quella del 20% che, secondo la disciplina della sovvenzione, comporta (su tale aspetto non vi è contestazione) la decadenza dell’originaria domanda.
10. In conclusione, l’appello deve essere respinto.
11. Considerata la natura della controversia e la novità di alcuni aspetti delle questioni trattate, si ravvisano giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2015 con l’intervento dei magistrati:
Pier Giorgio Lignani – Presidente
Salvatore Cacace – Consigliere
Massimiliano Noccelli – Consigliere
Alessandro Palanza – Consigliere
Pierfrancesco Ungari – Consigliere, Estensore
Depositata in Segreteria l’11 maggio 2015.
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