Consiglio di Stato, Sentenza|27 gennaio 2022| n. 566.
Condono edilizio esclusa la possibilità di una sanatoria parziale.
In materia di condono edilizio escludono la possibilità di una sanatoria parziale, sul presupposto che il concetto di costruzione deve essere inteso in senso unitario e non in relazione a singole parti autonomamente considerate. Pertanto, non è possibile scindere la costruzione tra i vari elementi che la compongono ai fini della sanatoria di singole porzioni di essa. Del resto, una volta che risulti l’inaccoglibilità di un’istanza per come è stata proposta, l’amministrazione legittimamente la respinge, senza porsi la questione se una diversa istanza – in ipotesi – avrebbe potuto avere un esito diverso.
Sentenza|27 gennaio 2022| n. 566. Condono edilizio esclusa la possibilità di una sanatoria parziale
Data udienza 13 gennaio 2022
Integrale
Tag- parola chiave: Abusi edilizi – Condono edilizio – Sanatoria parziale – Esclusione – Ragioni
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Sesta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7931 del 2015 proposto dal signor Da. Be., rappresentato e difeso dagli avvocati Gi. Mi. e Fr. Mi., domiciliato presso l’indirizzo PEC dei suindicati difensori come da Registri di giustizia ed elettivamente domiciliato presso lo studio dei suddetti difensori in Roma, via (…);
contro
il Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Lu. Me., domiciliato presso l’indirizzo PEC come da Registri di giustizia ed elettivamente domiciliato presso lo studio del suindicato difensore in Roma, via (…);
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sede di Roma, Sez. II-bis, 2 febbraio 2015 n. 1867, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti l’atto di costituzione in giudizio del Comune di (omissis) e i documenti prodotti;
Esaminate le ulteriori memorie con documenti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza del 13 gennaio 2022 il Cons. Stefano Toschei;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Condono edilizio esclusa la possibilità di una sanatoria parziale
FATTO e DIRITTO
1. – Con ricorso in appello n. R.g. 7931/2015 il signor Da. Be. ha chiesto a questo Consiglio la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sede di Roma, Sez. II-bis, 2 febbraio 2015 n. 1867, con la quale è stato respinto il ricorso (R.g. n. 4637/2008) proposto dal predetto ai fini dell’annullamento dei seguenti due provvedimenti adottati dal Comune di (omissis) e intitolati “diniego di domanda di condono edilizio”: a) atto n. 2642, pratica di condono n. 399 del 7 dicembre 2004, prot. n. 20127, presentata ai sensi dell’art. 32 l. 326/2003 e l.r. Lazio 12/2004; b) atto n. 2643, pratica di condono n. 400 del 7 dicembre 2004, prot. n. 20128, presentata ai sensi dell’art. 32 l. 326/2003 e l.r. Lazio 12/2004.
2. – La vicenda che fa da sfondo al presente contenzioso in grado di appello può essere sinteticamente ricostruita sulla scorta dei documenti e degli atti prodotti dalle parti controvertenti nei due gradi di giudizio nonché da quanto sintetizzato nella parte in fatto della sentenza qui oggetto di appello, come segue:
– il signor Da. Be. è proprietario di una unità immobiliare sita nel Comune di (omissis), nella quale erano state realizzate opere edilizie senza titolo (al piano terra e al primo piano);
– in data 7 dicembre 2004 egli presentava al Comune di (omissis) due distinte istanze di condono, ai sensi dell’art. 32 d.l. 30 settembre 2003, n. 269 convertito dalla l. 24 novembre 2003, n. 326 e della l.r. Lazio 8 novembre 2004, n. 12, ma il predetto comune le respingeva entrambe, con due distinti provvedimenti, rappresentando che le opere non fossero condonabili per violazione del limite volumetrico sanabile pari, nel massimo, a 450 metri cubi, anche perché le opere abusive oggetto delle richieste di condono fanno parte di una costruzione costituita da più unità immobiliari realizzata su un unico lotto di terreno, nelle quali sono state anche realizzate ulteriori opere abusive, fatte anch’esse oggetto di domanda di condono (con la conseguenza che, ai fini della individuazione della volumetria fatta oggetto di domanda di condono debbono conteggiarsi i volumi abusivi costruiti sull’intero lotto e non solo con riferimento alla singola unità immobiliare, cui si riferiscono le singole domande di condono edilizio).
A tali atti seguiva l’adozione dei successivi provvedimenti sanzionatori da parte del Comune di (omissis), con i quali era disposta la demolizione delle opere abusive e contestata la inottemperanza a tale obbligo demolitorio.
Restando agli atti e alle vicende che hanno dato luogo all’emissione della sentenza qui oggetto di appello (le uniche rilevanti nel presente giudizio di secondo grado atteso che l’oggetto dello stesso si compendia nella richiesta di riforma della sentenza del TAR per il Lazio n. 1867/2015, sicché il perimetro decisionale del Collegio è tracciato in modo netto da detto oggetto contenzioso, non potendo estendersi ad altri giudizi proposti dall’odierno appellante nei confronti degli ulteriori provvedimenti sanzionatori adottati nei suoi confronti dal Comune di (omissis) e non chiamati, oggi, per la decisione), va precisato che il signor Be. proponeva ricorso nei confronti dei suindicati provvedimenti di diniego di condono edilizio, dinanzi al TAR per il Lazio, chiedendone l’annullamento in quanto, per come anche documentato da una perizia giurata del 16 gennaio 2008 (del per. ind. Pi. Di Gi., depositata nel giudizio di primo grado), il volume imponibile del piano terra è mc 228,68 e mc 221,19 quello del piano primo, quindi il condono doveva essere ammesso perché il totale volumetrico rientrerebbe nel limite di 450 metri cubi realizzati in assenza del titolo abilitativo, per come previsto dall’art. 2, comma 1, lettera b), l.r. Lazio 12/2004.
3. – Il TAR per il Lazio, con la sentenza qui oggetto di appello, ha respinto il ricorso ritenendo di poter valorizzare positivamente le ragioni che avevano indotto il Comune di (omissis) a denegare i condoni richiesti, in quanto con i due provvedimenti di diniego di condono impugnati in primo grado gli uffici comunali hanno motivato la non accoglibilità della richiesta sanatoria edilizia in quanto:
a) le opere abusive oggetto di condono “fanno parte di una costruzione costituita da più unità immobiliari realizzata su un unico lotto di terreno, catasto foglio (omissis), particella (omissis)”;
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b) le dimensioni della suddetta costruzione sono di ml 25×20 con altezza di mt 6, pari ad un volumetria complessiva di “mc 1500”;
c) le opere abusive fanno parte di una costruzione avente la volumetria superiore nel suo complesso a 600 mc, limite stabilito dall’art. 2, comma 1, lettera b), l.r. Lazio 12/2004.
Ritenendo dunque che le dimensioni degli abusi e la volumetria degli stessi dovessero essere considerati con riferimento (non atomistico e quindi con riguardo alla singola unità immobiliare dell’edificio, ma) al complesso del fabbricato ove è ubicata la proprietà immobiliare del signor Be., atteso che contemporaneamente era stato chiesto il condono anche con riferimento ad altre due unità immobiliari (nel numero totale di tre, comprendendovi quella dell’odierno appellante), doveva considerarsi oltrepassato il limite previsto dalla norma statale di sanatoria, recata dall’art. 32, comma 25, l. 326/2003, che fissa in 750 metri cubi il limite massimo di volumetria condonabile.
Il giudice di primo grado ha poi osservato, al fine di ritenere non fondati i motivi di ricorso, che (per come anche veniva richiamato nei provvedimenti impugnati) il comune, con nota n. 4558 del 6 marzo 2007, aveva richiesto alla parte interessata di depositare documentazione integrativa ai fini del condono, adempimento che però non è mai stato svolto.
4. – Con il ricorso in appello il signor Be. ritiene errata la sentenza di primo grado per non avere colto la fondatezza dei motivi di ricorso in quella sede dedotti.
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In particolare l’odierno appellante lamenta che il giudice di primo grado non abbia tenuto conto della decisiva circostanza, resa nota dallo stesso signor Be. attraverso il deposito nel fascicolo del giudizio di primo grado di una apposita nota con documentazione allegata, consistente nell’avere il Consiglio comunale del Comune di (omissis) approvato, in data 11 febbraio 2010, la delibera n. 10, con la quale era adottata la “Variante Speciale per il recupero del Nucleo Abusivo di (omissis)” in base all’art. 4 della legge regionale 28/1980. Rappresenta in particolare l’odierno appellante che “Parte integrante ed essenziale della delibera”, è l’Elaborato “0”, comprendente la Relazione del Progettista incaricato dal predetto comune (architetto An. Ca.), le Norme tecniche, il computo metrico, la previsione di spesa e il piano particellare di esproprio per la realizzazione delle opere pubbliche.
Il signor Be. poi riferisce, nell’atto di appello, che la deliberazione n. 10/2010, avrebbe definito il recupero “di quelle aree ormai antropizzate che sono state oggetto di un’intensa attività edilizia spontanea: prova ne sia la pendenza di circa 950/1000 istanze di sanatoria presso l’Ufficio Tecnico Comunale” (come peraltro era stato già rilevato in precedenza con la delibera consiliare 13 settembre 2007 n. 46) e tra le istanze di sanatoria alle quali detta delibera faceva riferimento vi era indubbiamente anche quella dell’odierno appellante.
Ancor più nello specifico il signor Be., al fine di confortare la propria tesi in virtù della quale la sentenza di primo grado sarebbe errata per non avere tenuto conto di quanto deciso sul piano urbanistico, con riferimento all’area in questione, dal Consiglio comunale del Comune di (omissis) con la delibera n. 10/2020, confermandosi quindi la illegittimità dei due provvedimenti di diniego di condono impugnati in primo grado, riproduce testualmente (a pag. 6 dell’atto di appello), i seguenti due passi salienti del surrichiamato Elaborato “0” allegato alla delibera:
– “L’individuazione dei nuclei è stata effettuata sulla base delle pratiche di condono presentate ai sensi delle Leggi 47/85, 729/94 e 326/03, e sono stati perimetrali n. 5 nuclei, di cui uno solo, quello di (omissis), ricadente in zona agricola (…)” (così a pagina 3 della “Premessa”);
– “Si ritiene infatti che per il nucleo perimetrato di (omissis) ricorrano condizioni di rilevanza socio-economica, la possibilità di un suo ragionevole inserimento nell’organismo urbano e la compatibilità con vincoli di varia natura esistenti nei singoli insediamenti, soprattutto in riferimento alla sua utilizzazione per residenza stabile”.
Da quanto sopra l’odierno appellante ha tratto la conclusione che “i provvedimenti comunali impugnati meritano l’annullamento, per non stravolgere la ratio e la lettera della Variante Speciale di recupero, sopraggiunta nelle more dei ricorsi” sicché “L’amministrazione avrebbe potuto e dovuto rivedere la precedente istruttoria sulle domande di condono edilizio, essendo ormai prevalente l’interesse pubblico della sanatoria, la cui operatività ha effetti immediati” (così ancora, testualmente, alla pag. 6 e alla pag. 11 dell’atto di appello).
5. – Si è costituito nel presente giudizio di appello il Comune di (omissis) che ha contestato analiticamente la fondatezza dei motivi di appello dedotti e ha confermato la legittimità della procedura svolta e dei provvedimenti di diniego di condono impugnati in primo grado.
Il comune appellato ribadiva quindi le proprie osservazioni con memoria conclusiva.
6. – L’appello proposto, ad avviso del Collegio, è infondato per le ragioni qui di seguito descritte.
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Va anzitutto precisato che il Comune di (omissis) ha respinto le domande di condono presentate dal signor Be. in forza dell’esplicito richiamo alle disposizioni di cui all’art. 32 d.l. 269/2003 convertito dalla l. 326/2003 e dell’art. 2 l.r. Lazio 12/2004.
L’art. 32 del citato d.l. 269/2003, al comma 25, così recita: “Le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dall’articolo 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e successive modificazioni e integrazioni, nonché dal presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 marzo 2003 e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, un ampliamento superiore a 750 metri cubi. Le suddette disposizioni trovano altresì applicazione alle opere abusive realizzate nel termine di cui sopra relative a nuove costruzioni residenziali non superiori a 750 metri cubi per singola richiesta di titolo abilitativo edilizio in sanatoria, a condizione che la nuova costruzione non superi complessivamente i 3.000 metri cubi”.
L’art. 2 l.r. Lazio 12/2004, per quanto è qui di stretto interesse così recita: “Sono suscettibili di sanatoria, purché siano state ultimate ai sensi dell’articolo 31, secondo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie) e successive modifiche, entro il 31 marzo 2003, le seguenti opere abusive: a) opere realizzate in assenza del o in difformità dal titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici approvati o adottati al 31 marzo 2003, che non abbiano comportato un ampliamento del manufatto superiore al venti per cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, superiore a 200 metri cubi; b) opere di nuova costruzione a destinazione esclusivamente residenziale realizzate in assenza del o in difformità dal titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici approvati o adottati al 31 marzo 2003 che:1) non abbiano comportato la realizzazione di un volume superiore a 450 metri cubi per singola domanda di titolo abilitativo edilizio in sanatoria a condizione che la nuova costruzione non superi, nel suo complesso, 900 metri cubi, nel caso in cui si tratti di unità immobiliare adibita a prima casa di abitazione del richiedente nel comune di residenza; 2) non abbiano comportato la realizzazione di un volume superiore a 300 metri cubi per singola domanda di titolo abilitativo edilizio in sanatoria a condizione che la nuova costruzione non superi, nel suo complesso, 600 metri cubi, nel caso in cui non si tratti di unità immobiliare adibita a prima casa di abitazione del richiedente nel comune di residenza; c) opere con specifica destinazione d’uso, risultante da atto d’obbligo, a centri che perseguono, senza scopo di lucro, finalità sociali di assistenza e cura a persone disagiate, realizzate in assenza del o in difformità dal titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici approvati o adottati al 31 marzo 2003, che non abbiano comportato un ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, superiore a 750 metri cubi; d) opere realizzate in assenza del o in difformità dal titolo abilitativo edilizio ma conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici approvati o adottati alla data del 31 marzo 2003, nel rispetto dei limiti massimi di cubatura previsti dall’articolo 32, comma 25, del d.l. 269/2003 e successive modifiche; (…)”.
Nei provvedimenti impugnati l’amministrazione comunale motivava il diniego di condono (identicamente con riferimento a ciascun atto di diniego) sulla circostanza “(…) che la porzione di edificio per la quale era stato domandato il rilascio della c.e. faceva parte di un più vasto fabbricato interamente abusivo per il quale erano state presentate altre due domande di condono edilizio per una cubatura totale superiore al limite massimo fissato dalla legge e il fabbricato non risultava affatto completato (…)”, indicando peraltro il superamento di due parametri previsti dalla legge per individuare i limiti dimensionali massimi che possono giovare del “condono del 2003”:
– le dimensioni complessive della (intera) costruzione, pari a ml 25×20 con altezza di mt 6 e quindi ad una volumetria complessiva di mc 1500;
– ad ogni modo le opere abusive fanno parte di una costruzione avente la volumetria superiore nel suo complesso a 600 mc.
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L’appellante contesta tale “calcolo” affermando che la volumetria deve essere considerata con riferimento alla unità immobiliare di sua proprietà (e non con riferimento all’edificio nel suo complesso) nella quale sono state realizzate le opere abusive e quindi le misure indicate dal comune appellato, al fine di dimostrare il superamento dei limiti massimi dimensionali entro i quali può operare il “condono del 2003”, non sarebbero corrette.
7. – Tale contestazione non si presenta corretta alla luce della costante interpretazione giurisprudenziale delle norme sopra richiamate e, in parte riprodotte.
E invero, la legislazione urbanistica e la giurisprudenza formatasi in materia di condono edilizio escludono la possibilità di una sanatoria parziale, sul presupposto che il concetto di costruzione deve essere inteso in senso unitario e non in relazione a singole parti autonomamente considerate. Pertanto, non è possibile scindere la costruzione tra i vari elementi che la compongono ai fini della sanatoria di singole porzioni di essa. Del resto, una volta che risulti l’inaccoglibilità di un’istanza per come è stata proposta, l’amministrazione legittimamente la respinge, senza porsi la questione se una diversa istanza – in ipotesi – avrebbe potuto avere un esito diverso (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 23 novembre 2021 n. 784 e 2 luglio 2018 n. 4033).
A ciò si aggiunga che è pienamente condivisibile, ad avviso del Collegio, l’ulteriore indirizzo giurisprudenziale per il quale anche i limiti volumetrici fissati dal comma 25 dell’art. 32 cit. operano non già disgiuntamente, bensì congiuntamente, sicché gli incrementi consentiti non devono essere superiori al 30% della cubatura della costruzione originaria e non possono in ogni caso eccedere i 750 mc. (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 16 ottobre 2020 n. 6272 e Sez. VI, 17 dicembre 2013 n. 6042).
8. – Sotto un ulteriore versante contestativo l’appellante pretenderebbe di assegnare rilievo, al fine dell’annullamento dei due provvedimenti di diniego di condono, alla delibera n. 10, assunta in data 11 febbraio 2010 dal Consiglio comunale del Comune di (omissis), con la quale era adottata la “Variante Speciale per il recupero del Nucleo Abusivo di (omissis)” in base all’art. 4 della legge regionale 28/1980 grazie alla quale (in particolare a quanto contenuto nell’Elaborato “0”, a detta delibera allegato) “per il nucleo perimetrato di (omissis) ricorr(o)no condizioni di rilevanza socio-economica, la possibilità di un suo ragionevole inserimento nell’organismo urbano e la compatibilità con vincoli di varia natura esistenti nei singoli insediamenti, soprattutto in riferimento alla sua utilizzazione per residenza stabile”, elementi tutti che militerebbero per il recupero “di quelle aree ormai antropizzate che sono state oggetto di un’intensa attività edilizia spontanea: prova ne sia la pendenza di circa 950/1000 istanze di sanatoria presso l’Ufficio Tecnico Comunale” e quindi per la sanatoria di tali domande.
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Orbene, pare evidente che, in disparte la portata pianificatoria e prognostica del contenuto della delibera n. 10 suindicata e quindi inidonea a mutare il quadro delle istanze pendenti presso gli uffici comunali in attesa di rilascio del provvedimento di condono nel senso di un loro generale accoglimento, non definito né ipotizzato in detta delibera, si evidenziano due elementi decisivi ai fini della non utilizzabilità del contenuto della stessa a supporto della fondatezza dell’appello proposto in quanto:
– in primo luogo all’atto dell’adozione della delibera i procedimenti di condono avviati dall’odierno appellante erano già stati negativamente definiti;
– entrambi i dinieghi sono motivati con riferimento ad oggettivi impedimenti legislativi al condono nei casi sottoposti all’esame degli uffici comunali, per come sopra si è riferito;
– il contenuto della delibera – che, per come si è detto, nulla afferma in ordine alla accoglibilità generalizzata delle domande di condono presentate con riferimento all’area in questione e non ancora definite – non può assumere rilievo né riflessi utili su procedimenti definiti circa due anni prima dell’adozione della invocata delibera consigliare.
9. – In ragione di quanto sopra si è illustrato i motivi di appello dedotti non si prestano ad essere accolti, di talché il mezzo di gravame proposto va respinto con conseguente conferma della sentenza di primo grado oggetto di appello.
Le spese del grado di giudizio seguono la soccombenza, in virtù del principio di cui all’art. 91 c.p.c., per come espressamente richiamato dall’art. 26, comma 1, c.p.a., dovendosi imputare le stesse a carico del signor Da. Be. e in favore del Comune di (omissis) e potendosi liquidarle nella misura complessiva di Euro 2.000,00 (euro duemila/00), oltre accessori come per legge.
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P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello (n. R.g. 7931/2015), come indicato in epigrafe, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sede di Roma, Sez. II-bis, 2 febbraio 2015 n. 1867, con la quale è stato respinto il ricorso (R.g. n. 4637/2008) proposto in primo grado.
Condanna il signor Da. Be. a rifondere le spese del grado di appello del presente giudizio in favore del Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, che liquida nella misura complessiva di Euro 2.000,00 (euro duemila/00), oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2022 con l’intervento dei magistrati:
Sergio De Felice – Presidente
Hadrian Simonetti – Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino – Consigliere
Alessandro Maggio – Consigliere
Stefano Toschei – Consigliere, Estensore
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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