Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 13 maggio 2019, n. 3054.
La massima estrapolata:
L’art. 17 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 380 comma 3, lettera c), prevede l’esenzione del contributo per “gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici”; pertanto, è necessario dimostrare che l’opera, per la quale si chiede l’esenzione del pagamento degli oneri urbanizzativi, sia, per le sue oggettive caratteristiche e peculiarità, esclusivamente finalizzata ad un utilizzo dell’intera collettività.
Sentenza 13 maggio 2019, n. 3054
Data udienza 9 aprile 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7218 del 2008, proposto dalla Fondazione Ba. di Na. pe. l’a. al., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ar. Pr., con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via (…),
contro
il Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Al. St., con domicilio eletto in Roma via (…) presso l’avv. Cl. De Cu.,
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania Sezione Sesta n. 6805/2007, resa tra le parti, concernente la richiesta di oneri concessori relativi alla ristrutturazione dell’immobile sito in (omissis), via (omissis), da destinare a residenza universitaria.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 aprile 2019 il Cons. Cecilia Altavista e udito l’avvocato A. Pr.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con il presente appello la Fondazione Ba. di Na. per l’assistenza alla infanzia ha impugnato la sentenza pronunciata in forma semplificata dal Tribunale amministrativo regionale della Campania, sede di Napoli, n. 6805 del 2007, che ha respinto il suo ricorso proposto avverso la richiesta del Comune di (omissis) di pagamento degli oneri concessori relativi alla ristrutturazione di un immobile sito in (omissis), via (omissis), per cui era stato rilasciato il permesso di costruire n. 2 del 9 maggio 2007.
La Fondazione nel ricorso di primo grado ha dedotto in fatto che l’immobile era destinato a residenza universitaria in forza di una convenzione stipulata il 3 agosto 2004 tra Regione Campania e Fondazione Ba. di Na. – preceduta da un protocollo di intesa sottoscritto il 18 luglio 2003 tra Regione Campania, Fondazione Ba. di Na., Comune di (omissis), Soprintendenza archeologica delle Province di Napoli e Caserta – che prevedeva l’affidamento in concessione alla Fondazione dei servizi di ospitalità della residenza universitaria; ha, pertanto, sostenuto l’erroneità della richiesta degli oneri concessori, in quanto l’opera sarebbe dovuta rientrare nella ipotesi di esenzione dal pagamento degli oneri prevista dall’art. 17, comma 3, lettera c), del T.U., 8 giugno 2001, n. 380, per “gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici”, trattandosi di un’opera realizzata per il soddisfacimento di un interesse generale riconosciuto dalla Regione Campania nella Convenzione e anche dal Comune nel Protocollo di intesa.
Il Tribunale amministrativo ha respinto il ricorso, escludendo l’applicabilità di tale ipotesi di esenzione, sia sotto il profilo soggettivo rispetto alla natura della Fondazione Ba. di Na. e agli scopi da essa istituzionalmente perseguiti (assistenza all’infanzia e all’adolescenza) sia per il profilo oggettivo riferito all’intervento da realizzare, in relazione alla disciplina della Convenzione, per cui l’immobile sarebbe tornato nella disponibilità della Fondazione alla scadenza del termine novennale; ha richiamato, altresì, l’orientamento restrittivo del Consiglio di Stato rispetto alla interpretazione dell’art. 17, comma 3, lettera c).
Con l’atto di appello si deduce la erroneità della sentenza rispetto alla censura di violazione e falsa applicazione dell’art. 17, comma 3, lettera c), del D.P.R. n. 380 del 2001, in quanto nel caso di specie ricorrerebbero entrambi i requisiti soggettivo e oggettivo richiesti dalla norma, in relazione alla natura della Fondazione Ba. di Na., istituzione pubblica di assistenza e beneficienza per cui tale scopo assistenziale è istituzionalmente riconosciuto dall’ordinamento, e alla destinazione dell’opera all’interesse generale secondo quanto stabilito dalla Convenzione e dal Protocollo di intesa.
Il Comune di (omissis) si è costituito in giudizio contestando la fondatezza dell’appello.
Con ordinanza cautelare del 1 ottobre 2008 è stata respinta la domanda di sospensione della sentenza per mancanza di danno grave ed irreparabile, considerato che il pagamento poteva essere rateizzato.
Nella memoria depositata per l’udienza pubblica l’appellante ha dedotto in fatto che nel 2010 l’IPAB è stata trasformata in azienda pubblica di servizi alla persona, ai sensi del d.lgs., 4 maggio 2001, n. 207 (Riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza), e che comunque tra i suoi compiti istituzionali rientrano sia l’assistenza alla infanzia che ai giovani, per cui l’opera, destinata alla residenza universitaria, corrisponderebbe agli scopi istituzionalmente perseguiti dalla Fondazione e realizzerebbe l’interesse generale di cui all’art. 17, comma 3, lettera c), del D.P.R. n. 380 del 2001.
All’udienza pubblica del 9 aprile 2019 l’appello è stato trattenuto in decisione.
L’appello è infondato.
L’art. 17 del D.P.R., 8 giugno 2001, n. 380, comma 3, lettera c), prevede l’esenzione del contributo per “gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti nonché per le opere di urbanizzazione, eseguite anche da privati, in attuazione di strumenti urbanistici”.
In base al dato testuale della norma e alla sua costante interpretazione giurisprudenziale, la esenzione esige il concorso di due presupposti, e cioè, uno oggettivo, l’ascrivibilità del manufatto oggetto di concessione edilizia alla categoria delle opere pubbliche o di interesse generale, e l’altro soggettivo, l’esecuzione delle opere da parte di enti istituzionalmente competenti, vale a dire da parte di soggetti cui sia demandata in via istituzionale la realizzazione di opere di interesse generale (ovvero da parte di privati concessionari dell’ente pubblico, purché le opere siano inerenti all’esercizio del rapporto concessorio) (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 20 novembre 2017, n. 5356; sez. V, 7 maggio 2013, n. 2467; sez. IV, 2 marzo 2011, n. 1332).
Pertanto, è necessario dimostrare che l’opera, per la quale si chiede l’esenzione del pagamento degli oneri urbanizzativi, sia, per le sue oggettive caratteristiche e peculiarità, esclusivamente finalizzata ad un utilizzo dell’intera collettività .
Se alla luce dell’evoluzione del concetto di pubblica amministrazione, inteso non più meramente in senso formalistico ma funzionalistico, possono ottenere lo sgravio edilizio de quo non esclusivamente le amministrazioni formalmente previste e riconosciute come tali dalla legge, ma anche soggetti privati (imprenditori individuali, società per azioni) che esercitino un’attività pubblicisticamente rilevante, ponendosi in una condizione di longamanus della p.a., tuttavia, in forza della seconda peculiarità, è necessario anche focalizzare l’attenzione sull’opera, in funzione della quale il titolo edilizio viene chiesto e rilasciato.
Su quest’ultimo punto, l’orientamento della giurisprudenza, dal quale il Collegio non ritiene di potersi discostare nel caso di specie, interpreta restrittivamente le fattispecie di esenzione, richiedendo che l’opera, per la quale si chiede l’esenzione del pagamento degli oneri di urbanizzazione, sia, per le sue oggettive caratteristiche, esclusivamente finalizzata ad un utilizzo dell’intera collettività ; ciò in quanto il pagamento degli oneri concessori, essendo finalizzato alla realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie al corretto assetto del territorio, ai sensi dell’art. 9 della Costituzione, costituisce un principio generale dell’ordinamento le cui eccezioni sono di stretta interpretazione. Sulla base di tali principi, viene, quindi, affermata la non sufficienza di un nesso di mera strumentalità dell’opera a un interesse generale, richiedendosi l’esclusiva finalizzazione alla realizzazione dell’interesse generale (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 6 giugno 2016, n. 2394; 7 luglio 2014, n. 3421).
Applicando tali orientamenti giurisprudenziali, che conducono ad una interpretazione restrittiva dell’art. 17, comma 3, lettera c), trattandosi di ipotesi eccezionali al principio generale di onerosità del titolo edilizio, nel caso di specie, si deve ritenere legittima la richiesta del Comune.
Infatti, è vero che il rilascio del permesso di costruire era stato preceduto dalla Convenzione stipulata il 3 agosto 2004 tra Regione Campania e Fondazione Ba. di Na. e dal Protocollo di intesa stipulato nel 2003 tra Regione Campania e altri, in cui, in qualche modo, si dava atto dell’interesse pubblico alla realizzazione della residenza universitaria.
Peraltro, le modalità di disciplina del rapporto convenzionale e l’assetto di interessi effettivamente realizzato conducono ad escludere che ricorressero i presupposti per la esenzione degli oneri concessori.
Infatti, la Convenzione prevedeva l’affidamento in concessione per nove anni alla Fondazione dei servizi di ospitalità della residenza universitaria, con un canone annuo (per undici mensilità ) a carico della Regione, quantificato in 1.280.000 euro, più un milione di euro una tantum per i servizi e i miglioramenti funzionali; dopo la scadenza del termine novennale, era previsto il rinnovo automatico, ma, ai sensi dell’art. 4 della Convenzione, “la Fondazione potrà negare il rinnovo automatico alla prima scadenza soltanto per motivate ragioni di propria necessità, per tale intendendosi il caso in cui la Fondazione intenda adibire in tutto in parte gli immobili gestiti ad usi di assistenza, rientrante nelle proprie finalità istituzionali, anziché al reddito”.
Come correttamente rilevato anche dal giudice di primo grado, tramite il richiamo all’art. 4 della Convenzione, l’immobile non era necessariamente destinato alla soddisfazione di un interesse generale, ma diretto alla realizzazione di un interesse economico della Fondazione, mentre quello pubblico era perseguito dalla Regione tramite il pagamento di un corrispettivo per la gestione del servizio.
La gestione della residenza universitaria, dietro il pagamento di un canone per gli undici mesi all’anno di gestione del servizio, non integra, quindi, la necessaria funzionalizzazione dell’opera alla realizzazione di un interesse generale, richiesto dalla norma e dalla sua interpretazione giurisprudenziale; inoltre neppure è ravvisabile la realizzazione degli scopi istituzionali di assistenza dell’ente, essendo anzi evidente, in base alla previsione dell’art. 4 della Convenzione, l’interesse economico della Fondazione posto a base della Convenzione stessa.
Inoltre, in base all’art. 3 della Convenzione, nel mese di agosto di ogni anno, di chiusura della residenza universitaria, l’immobile era utilizzabile dalla Fondazione “a suo piacimento, preservandone destinazione e decoro”.
La ristrutturazione dell’immobile, per cui si chiede l’applicazione della esenzione dal pagamento degli oneri concessori, non era, quindi, necessariamente destinata ad un esclusivo interesse generale, rimanendo l’immobile anche per un mese all’anno nella disponibilità della Fondazione, che la poteva utilizzare liberamente (salvo solo il rispetto del decoro e della destinazione), senza alcun vincolo neppure alla realizzazione dei fini istituzionali di assistenza dell’ente.
Quindi, per quanto si trattasse di una IPAB, la cui funzione istituzionale era riconosciuta di rilevante carattere pubblico, inoltre successivamente trasformata in azienda pubblica di servizi alla persona, ai sensi del d.lgs. n. 207 del 2001 – il cui art. 2 prevede l’inserimento nella programmazione regionale del sistema integrato di interventi e servizi sociali nel rispetto delle loro finalità e specificità statutarie – la ristrutturazione e gestione della residenza universitaria, pur soddisfacendo indirettamente – tramite la Convenzione e dietro pagamento del canone – l’interesse di carattere generale perseguito dalla Regione, non risponde alla finalizzazione esclusiva a tale interesse richiesta dalla disciplina normativa e dalla sua interpretazione giurisprudenziale per il riconoscimento della esenzione dagli oneri concessori.
L’appello è, quindi, infondato e deve essere respinto con conferma della sentenza impugnata.
In considerazione della peculiarità della questione le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2019 con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco – Presidente
Fulvio Rocco – Consigliere
Giovanni Sabbato – Consigliere
Cecilia Altavista – Consigliere, Estensore
Francesco Guarracino – Consigliere
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