Consiglio di Stato, sezione seconda, Sentenza 11 novembre 2019, n. 7681.
La massima estrapolata:
L’annullamento della delibera di adozione del piano regolatore esplica effetti automaticamente caducanti, e non meramente vizianti, sul successivo provvedimento di approvazione solo nel caso in cui quest’ultimo si limiti a confermare le previsioni già contenute nel piano adottato e fatto oggetto d’impugnativa, come avvenuto, almeno in parte qua, nel caso di specie
Sentenza 11 novembre 2019, n. 7681
Data udienza 1 ottobre 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8175 del 2008, proposto dal Comune di (omissis), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Er. Ro. e Di. Va., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Di. Va. in Roma, (…),
contro
– la Br. Ed. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lu. Ma. e Ma. Si., con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Lu. Ma. in Roma, via (…),
– ed altri, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione Seconda n. 2042/2008, resa tra le parti, concernente la delibera di adozione del P.R.G.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’appellata in epigrafe indicata;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 1° ottobre 2019, il Cons. Antonella Manzione e uditi per le parti l’avvocato Ma. Po., su delega dell’avvocato Di. Va., e l’avvocato Gi. Ca., su delega dell’avvocato Lu. Ma.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. La Br. Ed. S.r.l. (d’ora in avanti per comodità la Società ) e i signori An. Du. ed altri hanno impugnato innanzi al T.A.R. per la Lombardia la delibera del Consiglio comunale del Comune di (omissis) n. 5 del 9 febbraio 1998 di adozione del nuovo P.R.G., in quanto trasformava l’area di loro proprietà (nello specifico, mappali 1702 e 5428, per quanto attiene alla prima; n. 727, in relazione ai secondi) da D3 (“zone di espansione industriali ed artigianali soggette a piano di lottizzazione”) a E1 (agricola), con assoggettamento ad inedificabilità delle superfici residue, ricadenti entro fasce di rispetto stradale.
2. Il Tribunale adì to, con sentenza n. 2042/2008, accoglieva il ricorso, ritenendo sussistente la lamentata carenza di motivazione: le originarie potenzialità edificatorie dell’area di interesse dei ricorrenti, infatti, venivano non soppresse in toto, bensì traslate su lotti viciniori, ridefinendo anche allo scopo, in maniera tutt’affatto comprensibile, l’assetto viario, senza peraltro tenere in considerazione l’avvenuta presentazione da parte della Società del previsto piano di lottizzazione.
3. Avverso ridetta sentenza ha proposto appello il Comune di (omissis), rimasto peraltro contumace nel giudizio innanzi al T.A.R., eccependo preliminarmente l’improcedibilità del ricorso di primo grado in quanto avente ad oggetto la sola delibera di adozione del nuovo Piano regolatore e non gli atti successivi, con particolare riguardo a quella di approvazione dello stesso (delibera consiliare n. 21 del 30 aprile 1999), conseguita peraltro alla proposta di modifica avanzata dalla Regione con delibera della Giunta n. 6/42557 del 16 aprile 1999. Ciò a maggior ragione avuto riguardo al contenuto del provvedimento conclusivo dell’iter della variante, che ha eliminato qualsivoglia possibilità edificatoria ai fini della realizzazione della prevista arteria viabilistica, in ragione della richiamata presenza complessiva di valori paesaggistico-ambientali. Nel merito, ha contestato l’erroneità della sentenza in quanto ha riconosciuto una posizione di tutela differenziata a privati che non ne erano titolari, stante che la Società non aveva ancora ottenuto alcun avallo al proprio piano di lottizzazione, la cui presentazione condizionava l’edificabilità della zona, essendosi attivata peraltro solo nel novembre del 1997, ovvero a distanza di molti anni dall’entrata in vigore dell’originario P.R.G. (1990). In assenza, al contrario, di ridetta posizione qualificata, non vi era alcuna ragione di un supporto motivazionale aggiuntivo a scelte contenute in un atto di pianificazione generale.
Essendo peraltro intervenuto nelle more il decesso di una delle parti private, provvedeva a garantire l’integrazione del contraddittorio mediante notifica agli eredi.
4. Si è costituita in giudizio la sola Società .
In vista dell’odierna udienza le parti hanno presentato memorie e memorie di replica. In particolare, la Società ha eccepito l’inammissibilità ex art. 104 c.p.a. delle produzioni documentali di parte avversa concernenti le deliberazioni sopravvenute a quella impugnata, di cui il Comune avrebbe dovuto avvalersi in primo grado, in quanto preesistenti al giudizio, cui ha volontariamente scelto di non presenziare; a ciò conseguirebbe anche l’inammissibilità del primo motivo di gravame, in quanto asseritamente ancorato a suddette indebite produzioni documentali e prospettato per la prima volta in appello in violazione del divieto dei nova; vi sarebbe poi stata acquiescenza alle parti della sentenza non impugnate in maniera esplicita, e divenute di conseguenza inoppugnabili, con ciò cristallizzando definitivamente l’asserita irragionevolezza dell’avvenuto trasferimento delle potenzialità edificatorie da una zona ad altra, con peggioramento della viabilità ed incremento dei costi a carico dell’erario, di per sé sufficiente a sorreggere la motivazione del giudice di prime cure; ha contestato infine l’assunto della propria mancanza di una posizione qualificata meritevole di tutela, essendo le istanze di lottizzazione presentate molteplici e risalenti al 1995, ma sistematicamente e pretestuosamente inevase dal Comune di (omissis).
5. Il Comune appellante a sua volta, oltre ad insistere nella prospettazione originaria, ha difeso la correttezza della propria produzione documentale in quanto finalizzata a supportare l’eccepita inammissibilità del ricorso di primo grado.
6. All’udienza del 1° ottobre 2019, sentite le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Preliminarmente il Collegio ritiene di dover esaminare le eccezioni di inammissibilità sollevate sia dalla Società appellata, che dal Comune appellante: la prima, in particolare, eccepisce la tardiva produzione documentale, posta a fondamento, ex adverso, dell’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado. Sostiene poi che un ulteriore profilo di inammissibilità conseguirebbe alla mancata impugnativa da parte del Comune del capo della sentenza con la quale l’atto è stato dichiarato illegittimo per l’intrinseca contraddittorietà della scelta di privarla dello ius aedificandi solo ed unicamente al fine di traslarlo di pochi metri in un’area che era peraltro sempre stata destinata a verde.
2. La Sezione ritiene tutte le richiamate eccezioni infondate e come tali da respingere.
2.1. Col primo motivo di appello il Comune di (omissis) contesta la ricostruzione effettuata dal giudice di prime cure, laddove ha ritenuto insufficiente la motivazione del nuovo PRG in relazione alla specifica posizione dei ricorrenti in primo grado, in quanto titolari di aspettativa qualificata in ragione della pregressa presentazione di un piano di lottizzazione funzionale all’edificazione dell’area.
Il T.A.R., con un’argomentazione incentrata senza soluzione di continuità su tale asserita carenza motivazionale, ne articola lo sviluppo in relazione ai contenuti concreti della scelta pianificatoria, le cui indicazioni (spostamento, non soppressione degli indici di edificabilità, con conseguente mutamento del tracciato viabilistico) costituirebbero figure sintomatiche della rilevata irrazionalità .
La lettura segmentata di tale argomentazione, costituisce un palese artificio formale che non trova rispondenza nella assoluta unitarietà della stessa, laddove la sola ragione dell’accoglimento del ricorso è consistita nel (ritenuto) difetto di motivazione. Ne consegue che l’eccezione di inammissibilità correlata alla presunta acquiescenza ad un capo, non individuabile come autonomo, della sentenza, deve essere respinta.
2.2. Il Comune appellante solleva a sua volta un’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, per asserita sopravvenuta carenza di interesse, stante che la deliberazione originaria (di adozione del Piano regolatore) è stata superata da una prima ulteriore delibera (n. 29 del 21 luglio 1998) di disamina delle osservazioni dei privati, ivi comprese quelle delle parti ricorrenti in primo grado, e ostensione delle correlate controdeduzioni; nonché, soprattutto, dalla delibera di approvazione dello strumento urbanistico, n. 21 del 30 aprile 1999, che ne ha sancito la formale definitività .
La sicura ammissibilità di tale eccezione, in quanto afferente a questione rilevabile d’ufficio perché attinente all’ipotizzato difetto di una delle condizioni dell’azione, implica il corrispondente rigetto dell’eccezione di inammissibilità della documentazione volta a comprovarla, ancorché il Comune avrebbe potuto e dovuto depositarla in primo grado, purché l’utilizzo nell’odierno giudizio sia limitato a tale scopo, e non travalichi nel merito.
2.3. L’analisi contenutistica dei ridetti provvedimenti, tuttavia, ne evidenzia l’infondatezza, quanto meno in relazione alla delibera di approvazione del Piano regolatore, in quanto l’assetto finale delle scelte urbanistiche attuate con la stessa estendono sì il regime di inedificabilità originariamente sottratto ai lotti di proprietà dei ricorrenti in primo grado anche alle aree che ne avevano beneficiato in sede di adozione; ma lascia sostanzialmente inalterata la scelta di sfavore già ab origine attuata per gli stessi, in quanto tale da subito potenzialmente lesiva del loro interesse a vedersi mantenuto il previgente regime di edificabilità dei suoli. In sintesi, l’assenso prestato ai suggerimenti modificativi della Regione ispirati alla evidente incompatibilità ambientale dell’opzione proposta, se da un lato rafforza l’apparente incoerenza della scelta effettuata, dall’altro tuttavia non incide sulla sua originaria lesività .
Correttamente pertanto la Società ha impugnato autonomamente la sola delibera di adozione. Costituisce infatti principio consolidato nella giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, dalle cui risultanze non è motivo di discostarsi, quello in forza del quale l’annullamento della delibera di adozione del piano regolatore esplica effetti automaticamente caducanti, e non meramente vizianti, sul successivo provvedimento di approvazione solo nel caso in cui quest’ultimo si limiti a confermare le previsioni già contenute nel piano adottato e fatto oggetto d’impugnativa, come avvenuto, almeno in parte qua, nel caso di specie (sul punto v. ex multis Cons. Stato, sez. IV, 22 febbraio 2019, n. 1225; id., 14 luglio 2014, n. 3654).
3. Nel merito, il Collegio ritiene l’appello fondato e come tale meritevole di accoglimento.
Ciò consente di prescindere da un più approfondito scrutinio del residuale profilo di inammissibilità costituito dalla mancata impugnazione della delibera che ha costituito il passaggio intermedio tra l’adozione e l’approvazione del Piano, id est la n. 29 del 21 luglio 1998, con la quale venivano approvate le controdeduzioni alle osservazioni proposte (anche) dalla Società odierna appellata.
3.1. La mancanza di uno specifico onere motivazionale, in linea di principio, per gli strumenti urbanistici generali, come quello di cui è causa, costituisce infatti affermazione consolidata cui il Collegio intende prestare adesione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 14 ottobre 2005, n. 5716; id., 7 aprile 2008, n. 1476; 3 novembre 2008, n. 5478; 30 dicembre 2008, n. 6600; 16 febbraio 2011, n. 1015; sez. VI, 20 ottobre 2010, n. 7585).
Per contro, l’esigenza di una più incisiva e singolare motivazione si dà solo in relazione a determinati profili, quale proprio la preesistenza di una convenzione di lottizzazione, in ragione dell’affidamento qualificato che ne deriva per il privato (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. IV, 14 ottobre 2005, n. 5716; id., 22 maggio 2012, n. 2952).
Queste considerazioni, tuttavia, sono inconferenti rispetto al caso di specie, stante che il piano di lottizzazione – rectius, “i” piani di lottizzazione – presentati dalla Società per sua esplicita ammissione non risultano mai essere stati esaminati dal Comune di (omissis). Essa infatti, in contrapposizione all’affermazione di quest’ultimo, riferisce di averne presentata una prima versione in data 13 febbraio 1995, reiterando l’istanza in data 6 maggio 1996, infine il 27 marzo 1997. Senza tuttavia chiarire, e tanto meno provare, lo stato di avanzamento del relativo iter ovvero le ragioni e le reazioni al suo eventuale arresto, le interlocuzioni istruttorie intercorse, ovvero perfino la sovrapponibilità delle tre ipotesi di piano, non risultando di immediata intellegibilità la scelta di reiterarne la presentazione, anziché compulsare la definizione della proposta originaria, ammesso e non concesso si tratti della medesima proposta attuativa.
4. Alla luce di quanto sopra, l’appello deve essere accolto e, conseguentemente, in riforma della sentenza del T.A.R. per la Lombardia n. 2042/2008, deve essere respinto il ricorso n. r. 2324/1998 avente ad oggetto l’annullamento della delibera di adozione del Piano regolatore generale del Comune di (omissis) n. 5 del 9 febbraio 1998.
5. Ricorrono giustificati motivi per compensare integralmente le spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la sentenza del T.A.R. per la Lombardia, sez. II, n. 2042/2008 e respinge il ricorso di primo grado n. r. 2324/1998.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 ottobre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco – Presidente
Fulvio Rocco – Consigliere
Antonella Manzione – Consigliere, Estensore
Giovanni Orsini – Consigliere
Cecilia Altavista – Consigliere
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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