Con la Sentenza del 22 giugno 2026, n. 21131, la Prima Sezione Civile della Corte di Cassazione ha fatto definitiva chiarezza in tema di occupazione usurpativa e risarcimento del danno, consolidando il superamento dell’ormai desueto istituto dell’accessione invertita (o occupazione acquisitiva) e definendo con precisione i diritti del proprietario e i confini della “rinuncia” al bene.
I fatti e l’origine della controversia
La vicenda trae origine dalla causa promossa da una privata cittadina contro un Comune, al fine di ottenere il risarcimento dei danni per l’illegittima occupazione e la trasformazione irreversibile di una porzione di un suo terreno (circa 20 mq su 120 mq complessivi). Su tale area, l’amministrazione comunale aveva realizzato opere pubbliche (un marciapiede, una panchina e una piccola piazzetta) senza tuttavia completare la procedura con un formale decreto di esproprio.
Il Tribunale di Matera, in primo grado, aveva parzialmente accolto la domanda, accertando l’occupazione illecita e condannando l’ente al pagamento di 7.000 euro più interessi. Successivamente, la Corte d’Appello di Potenza aveva confermato la quantificazione del danno, rigettando le richieste di un risarcimento maggiore per la perdita della proprietà. Secondo i giudici d’appello, l’area era formalmente rimasta in capo alla proprietaria e la richiesta di risarcimento non poteva configurarsi come una “rinuncia abdicativa” implicita della proprietà a favore della P.A., in linea con quanto espresso dal Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria n. 2/2020), che esclude l’effetto traslativo di simili condotte in assenza di una base legale espropriativa. Inoltre, la Corte territoriale aveva ritenuto che l’occupazione di soli 20 mq non pregiudicasse l’edificabilità della restante parte del lotto.
La proprietaria ha proposto ricorso per cassazione, lamentando la mancata valutazione della totale inservibilità dell’intero lotto (dovuta alla presenza del marciapiede e della piazzetta proprio davanti all’area) e l’errata quantificazione del danno, chiedendo il ristoro per la perdita di fatto della proprietà.
I principi e la decisione della Corte di Cassazione
La Suprema Corte, con la sentenza n. 21131/2026, ha accolto il primo motivo di ricorso e cassato la decisione con rinvio, offrendo un’importante opera di armonizzazione con la giurisprudenza interna e le pronunce delle Sezioni Unite del 2025:
Il definitivo superamento dell’occupazione acquisitiva: La Cassazione ha ribadito che, in linea con i principi della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), l’illecito spossessamento di un privato da parte della Pubblica Amministrazione e la trasformazione irreversibile di un fondo per fini pubblici non possono mai determinare l’acquisto automatico della proprietà in capo alla P.A. L’espropriazione indiretta o di fatto è considerata un illecito permanente.
Il diritto del privato: restituzione o risarcimento: Il proprietario ha sempre il pieno diritto di chiedere la restituzione del fondo. Tuttavia, se lo desidera, può optare per la tutela risarcitoria per equivalente (chiedendo il valore venale del bene), manifestando la volontà di abbandonare il bene alla P.A.
L’abbandono del bene non è una rinuncia formale: Risolvendo il preteso contrasto con la giustizia amministrativa, la Cassazione ha chiarito che il diritto al risarcimento sorge per fatto illecito (art. 2043 c.c.) e non come “contropartita” di un’abdicazione formale del diritto. La scelta del privato di chiedere l’integrale valore del bene non è una “rinuncia alla proprietà” in senso tecnico (che richiederebbe atto scritto e trascritto, e che farebbe acquisire il bene allo Stato e non all’ente, ex art. 827 c.c.), bensì un abbandono materiale del fondo che fa cessare lo spossessamento illecito. È a questa cessazione dell’illecito permanente che bisogna fare riferimento per stabilire il decorso della prescrizione e calcolare i danni.
La perdita sostanziale del dominio: La Corte ha rilevato l’errore dei giudici d’appello, che avevano minimizzato l’illecito solo perché la titolarità formale del bene era rimasta alla proprietaria. Ai fini risarcitori, il giudice deve valutare l’impatto reale dell’opera pubblica: se l’irreversibile trasformazione del terreno (anche di una piccola porzione) svuota di fatto il diritto di proprietà di ogni sua utilità e facoltà di godimento, rendendo il resto del lotto inutilizzabile, il danno deve essere liquidato tenendo conto di questo totale deprezzamento, che economicamente equivale alla perdita della proprietà stessa.
La Suprema Corte ha dunque rinviato la causa alla Corte d’Appello di Potenza, in diversa composizione, che dovrà rivalutare l’impatto dell’occupazione del marciapiede e della panchina sull’intero lotto e quantificare il risarcimento tenendo conto dell’integrale svuotamento delle facoltà domenicali subito dalla proprietaria.
Corte di Cassazione, civile, Sentenza|22 giugno 2026| n. 21131.
La PA non acquista il terreno occupato senza esproprio
Massima: L’illecito spossessamento del privato da parte della Pa e l’irreversibile trasformazione del suo fondo per la costruzione di un’opera pubblica non danno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione di pubblica utilità, all’acquisto dell’area da parte dell’Amministrazione, sicché il proprietario ha diritto a chiederne la restituzione, salvo che non decida di chiedere il risarcimento del danno per equivalente, abbandonando il bene alla Amministrazione, con conseguente venire meno dello spossessamento e quindi dell’illecito, alla cui cessazione occorre avere riguardo ai fini della decorrenza del termine di prescrizione e dell’individuazione e quantificazione delle conseguenze risarcitorie.
Sentenza Integrale
Tag/parola chiave: ESPROPRIAZIONI – Occupazione illegittima – Spossessamento illecito di un fondo per la costruzione di un’opera pubblica – Richiesta del proprietario di restituzione del bene – Ammissibilità. (Cc, articoli 827, 832 e 2043) – La PA non acquista il terreno occupato senza esproprio
REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE PRIMA CIVILE
Composta dai magistrati:
Dott. MERCOLINO Guido – Presidente
Dott. ABETE Luigi – Consigliere
Dott. VAROTTI Luciano – Consigliere
Dott. SCALIA Laura – Consigliere
Dott. RUSSO Rita Elvira Anna – Consigliere Rel.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso iscritto al n. 4721/2023 R.G. proposto da:
Le.Ca., rappresentata e difesa dagli avvocati Gi.Pa. unitamente all’avvocato An.Sa.
ricorrente
contro
COMUNE DI POLICORO in persona del Sindaco e legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ro.Ca.
Controricorrente
avverso la sentenza della Corte d’Appello di Potenza n. 11/2022 depositata il 14/01/2023; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 21/04/2026 dal Consigliere Rita Russo; udito il Pubblico Ministero, che ha concluso per il rigetto del ricorso, conseguenze di legge; udito il procuratore della ricorrente che ha insisto in ricorso.
La PA non acquista il terreno occupato senza esproprio
FATTI DI CAUSA
L’odierna ricorrente ha chiamato in giudizio il Comune di Policoro e chiesto il risarcimento del danno per la occupazione senza titolo e trasformazione di un terreno di sua proprietà. Il Tribunale di Matera ha accolto parzialmente la domanda, accertando l’illegittima occupazione da parte dell’ente convenuto di 20 mq. di terreno di proprietà della odierna ricorrente, condannando il Comune al risarcimento del danno nella misura di Euro 7.000,00 oltre interessi.
La Corte d’Appello di Potenza, adita dalla proprietaria, ha confermato la quantificazione del danno e riformato soltanto le spese di giudizio di primo grado, rilevando che la tesi secondo la quale la domanda del privato costituirebbe una rinuncia abdicativa alla proprietà è stata disattesa dal Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, con sentenza n. 2 del 2020 e che, comunque, sul punto si è formato il giudicato. La Corte di merito ha inoltre osservato che il Comune ha realizzato sulla suddetta area un marciapiede e una panchina, con un’occupazione complessiva di circa 20 mq.
La proprietaria ha proposto ricorso per cassazione, affidandosi a due motivi. Il Comune ha presentato controricorso.
Questa Corte, con ordinanza interlocutoria depositata in data 17 agosto 2025 n. 23442, ha rilevato che le questioni prospettate dalla ricorrente richiedono una disamina in pubblica udienza, anche al fine di armonizzare i contenuti della sentenza con le motivazioni delle Sezioni Unite in tema di rinuncia abdicativa del diritto di proprietà immobiliare.
Con atto del 26 marzo 2026, la ricorrente si è costituita con nuovo difensore (per morte del precedente procuratore), che ha depositato memoria. Il Procuratore generale ha depositato requisitoria scritta, esprimendosi per il rigetto del ricorso. Alla pubblica udienza del 21 aprile 2026, il Procuratore generale ha concluso come da requisitoria scritta; il difensore della ricorrente ha chiesto l’accoglimento del ricorso.
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RAGIONI DELLA DECISIONE
1.- Con il primo motivo del ricorso si lamenta, ai sensi dell’art. 360, n. 3 c.p.c., la violazione ed errata applicazione delle seguenti norme di diritto: artt. 1 Protocollo Addizionale CEDU, 827, 834 e 2058 c.c., 39 della Legge n. 2359 del 1865, 55 del D.P.R. n. 327 del 2001 (T.U. Espr.).
Si lamenta il mancato riconoscimento del danno da perdita della proprietà, la violazione dell’art. 115 c.p.c. e la mancata valutazione della CTU in atti. La ricorrente deduce, in primo luogo, che non si è formato alcun giudicato sulla valenza abdicativa della rinunzia, perché risulta dall’atto di appello che l’appellante aveva censurato la sentenza di primo grado perché non aveva disposto il risarcimento del danno da perdita della proprietà. Deduce inoltre che, diversamente da quanto ritenuto dal giudice del gravame (che si riporta a Cons. di Stato, Ad. Pl., Sent. n. 2/2020), vi è giurisprudenza di legittimità che ritiene che le richieste dell’odierna ricorrente in ordine alla rinuncia abdicativa e alla conseguente richiesta risarcitoria siano del tutto legittime. Inoltre, deduce che ha errato il giudice del gravame a ritenere la congruità del risarcimento, sul presupposto che l’occupazione riguarda soli 20 mq. su 120 mq. di superficie complessiva e non pregiudica l’edificazione sulla restante parte del lotto; tale ricostruzione non considera le prove agli atti, e precisamente quanto riportato nella consulenza tecnica e nelle fotografie allegate agli atti, che attestano la impossibilità di utilizzare il lotto se non nella sua interezza, posto che qualsiasi edificio dovrebbe essere posto dinanzi ad una piazzetta e ad alcune panchine.
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2.- Con il secondo motivo del ricorso si lamenta error in iudicando e la errata quantificazione dell’indennità per occupazione illegittima, nonché la mancata applicazione e violazione dell’art. 42-bis, comma 3, II capoverso, del D.P.R. n. 327/2001. Si lamenta altresì l’omessa pronuncia e la violazione dell’art. 112 c.p.c. La ricorrente deduce che il giudice di prime cure, seguendo quanto affermato dal CTU, aveva liquidato l’occupazione illegittima con una somma una tantum, non tenendo presente la maturazione di una somma annuale, e per tale ragione la sentenza di primo grado era stata censurata ed era stata chiesta la quantificazione attraverso l’applicazione dell’art. 42-bis, comma 3, II capoverso, del D.P.R. n. 327/2001 e in ragione del 5% del valore venale dell’intera area. Secondo la ricorrente, quanto affermato dal giudice del gravame si sostanzia in un’omessa pronuncia, in violazione dell’art. 112 c.p.c., in quanto la censura riguardava proprio il metodo di quantificazione dell’occupazione illegittima, che doveva essere liquidata tenendo conto dei tempi di occupazione illegittima, e non come effettuato dal CTU. Deduce che l’errata quantificazione si risolve in un mancato riconoscimento del diritto al danno da occupazione illegittima, in totale violazione di legge. La ricorrente rileva: a) in primo luogo, che non si è formato alcun giudicato sulla valenza abdicativa della rinunzia, perché risulta dall’atto di appello, al primo motivo, che l’appellante aveva censurato la sentenza impugnata perché non aveva disposto il risarcimento del danno da perdita della proprietà; e difatti, nell’atto di appello, a pagina 4, al IV paragrafo, si legge: “il giudice di prime cure, però, data la richiesta effettuata dall’attrice, avrebbe dovuto accertare il bene della vita che l’accessione usurpativa ha leso e provvedere a liquidare il relativo danno per la perdita della proprietà così come previsto dalla giurisprudenza nazionale e comunitaria”; b) che, diversamente da quanto ritenuto dal giudice del gravame (che si è riportato a Cons. di Stato, Ad. Pl., sent. n. 2/2020), vi è giurisprudenza di legittimità che ritiene che le richieste dell’odierna ricorrente in ordine alla rinuncia abdicativa e alla conseguente richiesta risarcitoria siano del tutto legittime; c) che il giudice del gravame ha affermato la congruità del risarcimento per occupazione illegittima riconosciuto, sostenendo che l’occupazione di soli 20 mq. su 120 mq. di superficie complessiva non pregiudica l’edificazione sulla restante parte del lotto; tale ricostruzione non considera le prove agli atti, e precisamente posto che qualsiasi edificio dovrebbe essere posto dinanzi ad una piazzetta e ad alcune panchine.
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3.- Il Procuratore generale ha osservato che per lungo tempo la giurisprudenza di legittimità ha ammesso che il proprietario, a fronte di un’occupazione appropriativa o usurpativa, potesse optare per una tutela non restitutoria, bensì risarcitoria per equivalente. Tale scelta veniva qualificata come una “rinunzia abdicativa” del diritto di proprietà, la cui perdita veniva compensata dal pagamento del valore venale del bene. Tuttavia, il Consiglio di Stato, con le sentenze dell’Adunanza plenaria nn. 2, 3 e 4 del 2020, ha radicalmente smentito tale ricostruzione, rilevando che l’istituto della rinuncia abdicativa non ha una base legale certa per determinare l’effetto traslativo della proprietà in capo alla P.A.; che l’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001 costituisce l’unico paradigma normativo entro il quale ricondurre a legalità l’occupazione, garantendo una valutazione degli interessi in conflitto rimessa alla discrezionalità dell’Amministrazione; che la rinuncia unilaterale del privato finirebbe per attribuire al medesimo un diritto potestativo di imporre l’acquisto alla P.A., stravolgendo l’assetto della funzione pubblica espropriativa.
Di contro, la Corte di Cassazione, (ad es. ord. n. 18168/ 2022), ha ribadito che l’ordinamento non può sottrarre al privato i comuni rimedi civilistici a tutela di un bene reso inservibile. Se l’Amministrazione trasforma il bene senza espropriarlo, il proprietario subisce un illecito permanente e deve poter scegliere se chiedere la restituzione (spesso impossibile o antieconomica) o abdicare al diritto chiedendo il ristoro integrale del valore. Nelle more della decisione del presente ricorso, il quadro nomofilattico ha trovato composizione con la sentenza delle Sezioni Unite n. 23093 dell’11 agosto 2025. Con tale pronuncia, emessa in sede di rinvio pregiudiziale ex art. 363-bis c.p.c., si è affermato che la rinuncia alla proprietà immobiliare è ammissibile come atto unilaterale non recettizio, in quanto modalità di esercizio della facoltà di disporre riconosciuta dall’art. 832 c.c.; la causa del negozio risiede nella dismissione del diritto al fine di separare il patrimonio da un cespite non più di interesse; non è richiesto un giudizio di meritevolezza positivo dell’interesse, essendo sufficiente l’interesse negativo a non essere più proprietario; l’effetto riflesso è l’acquisto dello Stato ex art. 827 c.c.
Sulla scorta di questi rilievi, il Procuratore generale ritiene corretta la sentenza della Corte d’Appello: pur se non può ritenersi formato il giudicato interno, nella specie la rinuncia non è consacrata in un atto formale e la citazione in giudizio non è equivalente; inoltre, la parte presume abbia effetti traslativi e non meramente abdicativi; con la rinuncia abdicativa, peraltro, il bene è trasferito in proprietà allo Stato e non all’ente territoriale espropriante.
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4.- Il primo motivo del ricorso è fondato nei termini di cui appresso.
4.1.- Come è noto, la giurisprudenza italiana ha elaborato, sin dalla fine degli anni settanta, la teoria della c.d. occupazione acquisitiva (o accessione invertita, espropriazione di fatto), compiutamente delineata dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la pronuncia n. 1464 del 1983. Si intendeva così disciplinare le ipotesi, allora non espressamente regolate dal legislatore, di occupazione di un fondo di proprietà privata da parte della Pubblica Amministrazione, preordinata alla realizzazione di una opera pubblica, non seguita dalla emanazione del decreto di esproprio, ma con irreversibile trasformazione del bene. Secondo questa tesi, in simili casi l’istituto della accessione opera in senso inverso, facendo acquisire la proprietà del suolo a chi vi ha realizzato l’opera, posto che un bene pubblico non può passare al privato, al quale, per effetto dell’atto illecito compiuto dalla Amministrazione, spetta invece il risarcimento integrale del danno.
La giurisprudenza italiana aveva così individuato un punto di equilibrio tra l’esigenza di tutela dell’interesse pubblico – attraverso l’attribuzione alla Pubblica Amministrazione della proprietà del bene trasformato – e la salvaguardia della posizione del privato, assicurata mediante il riconoscimento del risarcimento integrale del danno (cd. controvalore del bene).
4.2- Tale ricostruzione ha progressivamente mostrato profili di criticità alla luce della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, la quale ha costantemente affermato che non è consentito all’Amministrazione acquisire la proprietà di un bene quale effetto di un comportamento illecito, configurando le forme di espropriazione indiretta come violazioni del principio di legalità e del di-ritto di proprietà garantito dall’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione (per tutte v. Corte EDU, Scordino c. Italia, 6 marzo 2007).
4.3.- Da qui il successivo ripensamento della giurisprudenza italiana, consacrato poi nel 2015 dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (sentenza n. 735), le quali sono pervenute alla conclusione che il contrasto tra l’occupazione acquisitiva e i principi affermati dalla Convenzione EDU determina il definitivo superamento dell’istituto dell’accessione invertita, dovendo le fattispecie in esame essere ricondotte allo schema generale dell’illecito civile, con esclusione di ogni effetto traslativo automatico della proprietà in favore dell’Amministrazione e con piena restituzione al privato delle ordinarie forme di tutela reale e risarcitoria. Si è quindi affermato che in materia di espropriazione per pubblica utilità, la necessità di interpretare il diritto interno in conformità con il principio enunciato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, secondo cui l’espropriazione deve sempre avvenire in “buona e debita forma”, comporta che l’illecito spossessamento del privato da parte della P.A. e l’irreversibile trasformazione del suo terreno per la costruzione di un’opera pubblica non danno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione di pubblica utilità, all’acquisto dell’area da parte della Amministrazione, sicché il privato ha diritto a chiederne la restituzione, salvo che non decida di abdicare al suo diritto e chiedere il risarcimento del danno per equivalente.
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Specificamente, sul punto della cd. rinuncia abdicativa le Sezioni Unite del 2015 hanno affermato che “Infatti, in alternativa alla restituzione, al proprietario è sempre concessa l’opzione per una tutela risarcitoria, con una implicita rinuncia al diritto dominicale sul fondo irreversibilmente trasformato (cfr. e plurimis, in tema di occupazione c.d. usurpativa, Cass. 28 marzo 2001, n. 4451 e Cass. 12 dicembre 2001, n. 15710); tale rinuncia ha carattere abdicativo e non traslativo: da essa, perciò, non consegue, quale effetto automatico, l’acquisto della proprietà del fondo da parte dell’Amministrazione”.
4.4.- Due quindi le caratteristiche fondamentali di questa forma di rinuncia, così come descritta nella sentenza: è implicita nella richiesta di risarcimento del danno e non ha effetto traslativo ma “carattere abdicativo”.
5.- Il Consiglio di Stato, con le sentenze sopra citate, ha opposto alla tesi della rinuncia implicita con carattere abdicativo essenzialmente tre obiezioni: essa non spiega esaurientemente la vicenda traslativa in capo all’autorità espropriante; la rinuncia viene ricostruita quale atto implicito, secondo la nota dogmatica degli atti impliciti, senza averne le caratteristiche essenziali; soprattutto, e in senso decisivo e assorbente, non è provvista di base legale in un ambito, quello dell’espropriazione, dove il rispetto del principio di legalità è richiamato con forza sia a livello costituzionale (art. 42 Cost.), sia a livello di diritto europeo.
5.1.- A tali argomenti questa Corte ha contrapposto il rilievo che l’occupazione del bene, pur se illecita o illegittima, seguita da irreversibile trasformazione del fondo produce l’effetto immediato di sottrarre al privato il diritto di godimento sul bene per un tempo indeterminato e ogni facoltà connessa allo status proprietario, svuotando anche la facoltà dispositiva sul bene stesso; e che il proprietario vittima del comportamento illecito dell’Amministrazione ha il diritto di domandare in giudizio il risarcimento del danno, non solo per la perdita del godimento nel periodo considerato (occupazione illegittima), ma anche per la perdita commisurata all’integrale valore del bene, alla cui titolarità il proprietario ha implicitamente rinunciato proponendo la domanda risarcitoria per equivalente (cd. restitutio in integrum per equivalente): in questi termini, Cass. n. 18142 del 6/06 /2022, ma anche Cass. n. 44 del 1/01/2026; si è anche precisato che nel caso di occupazione usurpativa della P.A., il proprietario che proponga un’azione risarcitoria per equivalente, la quale determina un’implicita rinuncia al diritto dominicale, non può introdurre l’alternativa domanda di restituzione del bene (al cui diritto ha già rinunciato), tanto meno come mera emendatio libelli ed in via subordinata, trattandosi di azione che, pur fondata sui medesimi fatti, è incompatibile con quella esercitata in via principale (Cass. n. 33592 del 22/12/2025).
5.2.- Pertanto, nella giurisprudenza di questa Corte non si è affermato che la scelta di chiedere il risarcimento integrale del danno arrecato con la occupazione e con la irreversibile trasformazione del fondo abbia effetti traslativi. Si è invece posto l’accento sulla necessità che il proprietario danneggiato dal comportamento della P.A. non sia privato del suo diritto di chiedere, anziché la tutela reale, la tutela risarcitoria per equivalente, e cioè il controvalore del bene, rispetto al quale ha perso tutte le facoltà connesse al dominio; con la precisazione che la scelta è irreversibile, e quindi nel momento in cui il proprietario chiede il risarcimento del danno perde la facoltà di chiedere la tutela reale.
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5.3.- In questo senso deve intendersi il rilievo (Cass. n. 18142/2022) che la richiesta di risarcimento del danno per equivalente sarebbe, lato sensu, “forzosa”; il proprietario, quale conseguenza dell’illecita e irreversibile trasformazione del fondo, è stato svuotato di ogni facoltà del dominio, e la richiesta di restituzione – pur astrattamente possibile – incontrerebbe ostacoli pratici notevoli, oltre ad essere contraria al principio solidaristico che governa il nostro ordinamento (artt. 2, 42 Cost.), perché priverebbe la collettività di una opera pubblica. Si tratterebbe peraltro di una scelta antieconomica, e che richiederebbe di adattare le regole previste dall’art. 936 c.c. alla peculiarità della fattispecie; ed invero, l’art. 936 c.c. è pensato e strutturato per regolare le liti tra privati e non già tra il privato e una Amministrazione che, pur agendo al di fuori dei parametri di legalità, ha comunque costruito un’opera che – quantomeno di fatto – è destinata a pubblico uso. In definitiva, in questo tipo di vicende, accade che il proprietario perde interesse al bene ed anzi accetta che esso venga utilizzato a scopi di pubblica utilità, purché ne ottenga il controvalore in denaro. Di ciò è prova la circostanza che la giurisprudenza italiana si è occupata prevalentemente di casi in cui il privato ha chiesto non la tutela reale, bensì il risarcimento del danno per equivalente; ed è su questi casi che si è sviluppata e consolidata la giurisprudenza sopra citata. Del resto, a ben vedere, la ragione personale per la quale il privato decide di chiedere il risarcimento del danno piuttosto che la restituzione del bene è indifferente per il giudice, poiché una volta chiesta la tutela risarcitoria, è di questa che si discute nel processo, e non della tutela reale; e le norme da applicare nel giudizio sono le norme del titolo IX del libro quarto del codice civile, e tra queste particolare rilievo ha l’art. 2058, secondo il quale il danneggiato può chiedere la reintegrazione in forma specifica solo qualora sia in tutto o in parte possibile, e il giudice può comunque disporre la tutela per equivalente quando il risarcimento in forma specifica sia eccessivamente oneroso per il debitore. Nei casi che qui si prendono in considerazione, e nel caso di specie in particolare, è lo stesso privato ad operare la scelta della domanda risarcitoria per equivalente.
6.- Ciò premesso, si rendono necessarie alcune precisazioni al fine di armonizzare la pregressa giurisprudenza, di cui sopra si è dato atto, con i recenti principi espressi dalle Sezioni Unite nella sentenza n. 23093 del 2025 in tema di rinuncia alla proprietà, evitare equivoci legati all’uso del termine “rinuncia” e correttamente individuare, nei casi di occupazione usurpativa, il fatto dal quale scaturisce l’effetto di legittimare il proprietario alla richiesta di risarcimento del danno.
La PA non acquista il terreno occupato senza esproprio
6.1.- Per quanto qui di interesse, si rileva che le Sezioni Unite con la sentenza n. 23093 del 2025 hanno ricordato l’orientamento espresso dal Consiglio di Stato con la citata sentenza n. 2 del 2020, osservando che secondo i giudici amministrativi “…non può essere ravvisata una rinuncia abdicativa implicita di proposizione in giudizio, da parte del privato illegittimamente espropriato, della richiesta di risarcimento del danno per la perdita della proprietà occupata dalla P.A. a seguito dell’irreversibile trasformazione del fondo. L’approdo raggiunto dai giudici amministrativi resta, comunque, confinato all’ambito della vicenda della cosiddetta occupazione usurpativa e dunque alla sequenza occupazione-rinuncia-esproprio anomalo”. Di seguito, pur rilevando che “Non mette conto occuparsi in questa sede di precisazioni, dettagli applicativi o normative settoriali che nella pratica potrebbero venire ulteriormente in rilievo in casi specifici” hanno espresso, in termini generali, un principio che appare più in linea con la giurisprudenza del Consiglio di Stato che con quanto affermato dalle Sezioni Unite nel 2015 in merito alla possibile individuazione di una forma di rinuncia implicita al diritto di proprietà nella richiesta di risarcimento del danno.
6.2.- Le Sezioni Unite del 2025 hanno infatti affermato che la rinuncia alla proprietà immobiliare è atto unilaterale e non recettizio, la cui funzione tipica è soltanto quella di dismettere il diritto, in quanto modalità di esercizio e di attuazione della facoltà di disporre della cosa accordata dall’art. 832 cod. civ., realizzatrice dell’interesse patrimoniale del titolare protetto dalla relazione assoluta di attribuzione, producendosi ex lege l’effetto riflesso dell’acquisto dello Stato a titolo originario, in forza dell’art. 827 cod. civ., quale conseguenza della situazione di fatto della vacanza del bene. Ne discende che la rinuncia alla proprietà immobiliare espressa dal titolare trova causa, e quindi anche riscontro della meritevolezza dell’interesse perseguito, in sé stessa, e non nell’adesione di un “altro contraente”. Ed ancora hanno affermato che l’unilateralità e non recettizietà dell’atto di rinuncia abdicativa alla proprietà di un immobile sono conseguenze dell’interesse individuale che essa realizza con la dichiarazione del titolare del diritto soggettivo, diretta unicamente a dismettere il medesimo. Tale dichiarazione va manifestata nel mondo esterno, perché produca il suo effetto, mediante atto pubblico o scrittura privata, e va trascritta perché sia opponibile a terzi, ma non deve rivolgersi ad una determinata persona perché ne abbia conoscenza, seppure si tratti di persona interessata alla rinuncia.
6.3.- In questa sentenza, si ha, da un lato, la affermazione di principi di carattere generale sulla rinuncia alla proprietà, dall’altro, il riconoscimento della specificità della ipotesi della cd. occupazione usurpativa.
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Invero, che la rinuncia implicita con carattere abdicativo di cui sopra si è detto costituisca una ipotesi del tutto peculiare è già stato messo in evidenza dalla giurisprudenza di questa Corte, che con la ordinanza n. 19773/2018 così si è espressa: “la rinuncia implicita nella proposizione dell’azione risarcitoria non determina il trasferimento della proprietà in favore dell’Amministrazione, è anche vero però che, traducendosi nell’abbandono del bene in favore di questa ultima, essa comporta il venir meno dello spossessamento e quindi dell’illecito, alla cui cessazione occorre avere riguardo non solo ai fini della decorrenza del termine di prescrizione (comunque interrotto dalla contestuale instaurazione del giudizio), ma anche ai fini dell’individuazione e della quantificazione delle conseguenze risarcitorie. È in riferimento a tale momento che dev’essere quindi accertata la destinazione urbanistica del fondo occupato, ai fini della determinazione del suo valore di mercato, tenendo peraltro conto del carattere non conformativo di vincoli eventualmente apposti esclusivamente in funzione della realizzazione dell’opera pubblica; ed allo stesso momento occorre fare altresì riferimento per la determinazione della durata dello spossessamento, ai fini della liquidazione del danno eventualmente cagionato dall’occupazione illegittima”. In questa ordinanza si rende evidente che la cd. rinuncia implicita con carattere abdicativo non è da intendersi quale atto (formale) di dismissione del diritto, ma come abbandono del bene alla Amministrazione che lo ha occupato ed irreversibilmente trasformato.
La PA non acquista il terreno occupato senza esproprio
7.- Da quanto sopra possono trarsi alcune considerazioni: a) non può parlarsi, in tema di risarcimento del danno da occupazione usurpativa, di rinuncia alla proprietà con effetti traslativi, il che invero è sempre stato escluso, sin dalla pronuncia a Sezioni Unite del 2015; b) non dovrebbe neppure parlarsi di rinuncia implicita al diritto di proprietà: se la rinuncia deve farsi con atto scritto e trascritto ed è atto che non ha altra finalità che quello di dismettere il diritto, essa non può ritenersi implicitamente contenuta in una domanda di risarcimento del danno; può però parlarsi di manifestazione della volontà di abbandonare il bene alla Amministrazione occupante; c) nessun vantaggio avrebbe l’ente espropriante (recte: l’ente che ha costruito illegittimamente l’opera pubblica) da una rinuncia alla proprietà, dato che il bene verrebbe in questo caso acquisito dallo Stato e non dall’ente stesso, che invece, fintanto che il bene resta (formalmente) di proprietà del soggetto danneggiato, può attivare il rimedio di cui all’art. 42-bis del TUE.
8.- Non si rende quindi necessario rinnegare i principi fondamentali espressi fino a questo momento dalla giurisprudenza di questa Corte, sul tema che specificamente ci riguarda, principi che possono così riassumersi: a) l’atto di illecita occupazione e trasformazione del fondo non comporta l’acquisto della proprietà alla mano pubblica; b) pur non potendosi negare il diritto del proprietario di chiedere la restituzione del fondo illecitamente occupato, non gli si può neppure negare di chiedere ed ottenere un integrale e pieno ristoro del danno cagionato attraverso lo svuotamento del diritto da ogni facoltà propria del dominio; c) una volta operata la scelta di chiedere il risarcimento del danno, non può mutarsi la domanda in richiesta di restituzione del fondo.
8.1.- Se questo è, come il Collegio ritiene che sia, il nucleo essenziale dell’orientamento giurisprudenziale fin qui consolidato, la cui finalità pratica è quella di regolare le liti risarcitorie tra il proprietario e la Amministrazione usurpatrice, il contrasto con la giurisprudenza del Consiglio di Stato si rivela più apparente che effettivo; e l’orientamento può essere confermato, con minime rettifiche, al fine di offrire una ricostruzione armonica con i principi affermati dalle Sezioni Unite nel 2025.
9.- Il preteso contrasto con la giurisprudenza amministrativa nasce infatti dall’equivoco di ritenere che il risarcimento del danno sia la contropartita della abdicazione del diritto di proprietà.
Così non è, perché il diritto al risarcimento del danno sorge quale conseguenza del fatto illecito, secondo i generali principi della responsabilità aquiliana (2043 c.c.); e qui si parla dei casi in cui il fatto illecito rilevante non è soltanto la occupazione del fondo, ma anche la sua irreversibile trasformazione, con la costruzione di un’opera pubblica, sicché il proprietario perde a tempo indeterminato le facoltà del dominio, restando il diritto totalmente svuotato del suo contenuto, dimodoché egli perde anche ogni interesse verso il bene e lo abbandona alla Amministrazione. Ed è per questa ragione che il quantum del risarcimento si individua nel valore del fondo, perché in concreto la totale privazione delle utilitas che connotano il dominio equivale, in termini monetari, a perdere il dominio. La circostanza che le due ipotesi di danno (perdere la proprietà, essere il diritto svuotato di ogni suo contenuto) possano avere lo stesso valore monetario lascia però distinte le due ipotesi sotto il profilo della struttura e della classificazione.
La PA non acquista il terreno occupato senza esproprio
Ciò fermo restando che è necessaria la manifestazione della volontà – implicita nella domanda di risarcimento del danno – di abbandonare il fondo alla Amministrazione, che comporta il venir meno dello spossessamento e quindi dell’illecito, alla cui cessazione occorre avere riguardo non solo ai fini della decorrenza del termine di prescrizione, ma anche ai fini dell’individuazione e della quantificazione delle conseguenze risarcitorie.
9.1.- La rinuncia al diritto di proprietà è, a ben vedere, solo un post factum eventuale di questa vicenda; ciò che conta è verificare se il privato ha chiesto il risarcimento del danno e quindi – una volta accertato l’illecito – quantificarlo con riferimento a tutti i pregiudizi che ne sono derivati.
Con la precisazione, quanto al punto sub c), che la irretrattabilità della scelta non deriva dall’essere la domanda di risarcimento del danno una formale rinuncia al diritto di proprietà, ma dal fatto che è il proprietario stesso a porre termine allo spossessamento e, peraltro, ottenendo il risarcimento per equivalente non può più chiedere la riduzione in pristino, posto che le due ipotesi sono contemplate nell’art. 2058 c.c. come alternative.
La PA non acquista il terreno occupato senza esproprio
10.- Si enuncia pertanto il seguente principio di diritto
L’illecito spossessamento del privato da parte della P.A. e l’irreversibile trasformazione del suo fondo per la costruzione di un’opera pubblica non danno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione di pubblica utilità, all’acquisto dell’area da parte dell’Amministrazione, sicché il proprietario ha diritto a chiederne la restituzione, salvo che non decida di chiedere il risarcimento del danno per equivalente, abbandonando il bene alla Amministrazione, con conseguente venire meno dello spossessamento e quindi dell’illecito, alla cui cessazione occorre avere riguardo ai fini della decorrenza del termine di prescrizione e dell’individuazione e quantificazione delle conseguenze risarcitorie.
11.- Venendo al caso di specie, si rileva che effettivamente non si è formato il giudicato sulla valenza abdicativa della rinunzia, perché risulta dall’atto di appello che l’appellante abbia censurato la sentenza impugnata in quanto non ha disposto il risarcimento del danno da perdita della proprietà. Inoltre, si rileva che ha errato il giudice d’appello a focalizzare l’attenzione sulla circostanza che il bene è rimasto formalmente in proprietà della ricorrente, dal momento che ai fini risarcitori si deve tener conto anche di quella voce di danno consistente nello svuotamento di tutte le facoltà del dominio con conseguente perdita di interesse al bene, nei termini sopra precisati.
Pertanto, in accoglimento per quanto di ragione del primo motivo di ricorso, assorbito il secondo, la sentenza impugnata è da cassare, con rinvio alla Corte d’Appello di Potenza, in diversa composizione, per un nuovo esame e per la liquidazione delle spese anche del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
accoglie il primo motivo del ricorso nei termini di cui in motivazione, assorbito il secondo, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’Appello di Potenza, in diversa composizione, per un nuovo esame e per la liquidazione delle spese anche del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma, nella pubblica udienza del 21 aprile 2026.
Depositato in Cancelleria il 22 giugno 2026.
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