Riparto giurisdizionale tra giudice ordinario e giudice amministrativo

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Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Sentenza 12 settembre 2019, n. 22768.

La massima estrapolata:

Ai fini del riparto giurisdizionale tra giudice ordinario e giudice amministrativo non rileva la prospettazione compiuta dalle parti ma deve essere valutato il petitum sostanziale, identificato in funzione della causa petendi, ovvero dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio e qualificata dal giudice in base ai fatti allegati. A tal fine non è pertanto determinante la concreta pronuncia che viene richiesta al giudice.

Sentenza 12 settembre 2019, n. 22768

Data udienza 12 febbraio 2019

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SCHIRO’ Stefano – Primo Presidente f.f.

Dott. MANNA Felice – Presidente di sez.

Dott. DI VIRGILIO Rosa – Consigliere

Dott. GRECO Antonio – Consigliere

Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere

Dott. BERRINO Umberto – Consigliere

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – rel. Consigliere

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso 26295-2015 proposto da:
(OMISSIS), in proprio ed in qualita’ di Presidente ed Amministratore unico dell’Associazione (OMISSIS) e della (OMISSIS) S.R.L., elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), sottoscrittori delle polizze di assicurazione n. (OMISSIS), in persona del Rappresentante Generale per l’Italia, elettivamente domiciliati in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che li rappresenta e difende;
COMUNE DI DESIO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato (OMISSIS);
– controricorrenti –
e contro
(OMISSIS), nella qualita’ di tecnico del Comune di Desio, (OMISSIS) nella qualita’ di funzionario responsabile del Comune di Desio, (OMISSIS) nella qualita’ di erede di (OMISSIS) nella qualita’ di allora Sindaco del Comune di Desio;
– intimati –
avverso la sentenza n. 3051/2015 della CORTE D’APPELLO di MILANO, depositata il 14/07/2015;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 12/02/2019 dal Consigliere LUIGI ALESSANDRO SCARANO;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale MATERA Marcello, che ha concluso in via principale per l’inammissibilita’ del ricorso, in subordine per il rigetto;
uditi gli avvocati (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS).

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con sentenza del 14/7/2015 la Corte d’Appello di Milano ha respinto il gravame interposto dal sig. (OMISSIS) in relazione alla sentenza Trib. Monza n. 1606 del 2014, declinatoria della giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo in relazione alla domanda di risarcimento di danni lamentati nei confronti del Comune di Desio e dei dipendenti sigg. (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS), per asseriti “comportamenti contra ius personalmente perpetrati” da questi ultimi in relazione a presentate richiesta di “DIA… per l’apertura di un esercizio di somministrazione e bevande riservato a soci di circolo privato…., per l’installazione di apparecchi da gioco”, nonche’ a “comunicazione di insediamento di club privato”.
Avverso la suindicata pronunzia della corte di merito il (OMISSIS) propone ora ricorso per cassazione, affidato a 2 motivi, illustrati da memoria.
Resistono con separati controricorsi il Comune di Desio e gli (OMISSIS).
Gli altri intimati non hanno svolto attivita’ difensiva.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Va pregiudizialmente rigettata l’eccezione di improcedibilita’ del ricorso per essere stata entro il termine all’uopo previsto all’articolo 369 c.p.c. dal ricorrente depositata la copia autentica dell’impugnata sentenza priva della relazione di notificazione, e quindi provveduto al deposito “integrativo”, ai sensi dell’articolo 372 c.p.c., comma 2, della sentenza con la relata di notificazione effettuata alle altre parti.
Come queste Sezioni Unite hanno avuto modo di affermare, deve escludersi la possibilita’ di applicazione della sanzione della improcedibilita’ ex articolo 369 c.p.c., comma 2, n. 2, al ricorso contro una sentenza notificata di cui il ricorrente non abbia depositato la relata di notifica, ove quest’ultima risulti comunque nella disponibilita’ del giudice perche’ prodotta dalla parte controricorrente ovvero acquisita mediante l’istanza di trasmissione del fascicolo di ufficio (v. Cass., Sez. Un., 2/5/2017, n. 10648).
Il suindicato principio va invero ribadito, non risultando essere stati al riguardo dedotti argomenti che inducano a discostarsene ne’ potendo in contrario valorizzarsi l’invocato precedente di questa Corte che non vi si e’ uniformato (v. Cass., 19/1/2018, n. 1295), atteso che come non si e’ mancato di porre in rilievo una differente soluzione, di carattere formalistico, determinerebbe un ingiustificato diniego di accesso al giudizio di impugnazione in contrasto con il principio di effettivita’ della tutela giurisdizionale (v. Cass., 14/2/2019, n. 4370).
Deve pertanto confermarsi che il deposito in cancelleria, nel termine di venti giorni dall’ultima notificazione, di copia della decisione impugnata priva della certificazione di conformita’ all’originale non determina l’improcedibilita’ del ricorso per cassazione ove come nella specie il ricorrente produca la predetta certificazione con la nota di deposito ex articolo 372 c.p.c. (v. Cass., 11/6/2019, n. 15712).
Con il 1 motivo il ricorrente denunzia violazione dell’articolo 362, 37, 113 e 115 c.p.c., L. n. 2248 del 1865, All. E, articolo 4, Decreto Legislativo n. 80 del 1998, articoli 33, 34, 35 come modif. dalla L. n. 205 del 2000, articolo 7 in relazione all’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 1.
Si duole che la corte di merito abbia erroneamente declinato la giurisdizione del giudice ordinario, atteso che nella specie si tratta di “decidere sulla domanda risarcitoria avverso l’operato di pubblici dipendenti”.
Lamenta essersi ritenuta nel caso applicabile la disciplina di cui al Decreto Legislativo n. 104 del 2010, articolo 133 laddove “i fatti di cui si discute” risalgono al 2007-2008, e sono pertanto “antecedenti all’entrata in vigore di detta norma”; norma che comunque non trova nella specie applicazione, in quanto “al di la’ del nome si trattava di DIA per circolo privato e non per l’apertura di un pubblico esercizio, come tale non soggetto alle normative edilizie prese in considerazione dal Giudice, come invece e’ stato frainteso”, sicche’ non e’ “necessario ottenere alcuna autorizzazione”, essendovi “solo l’obbligo di comunicare l’insediamento della associazione, senza nessun tipo di obbligo o vincolo urbanistico”.
Si duole non essersi considerato che “il riferimento alla giurisdizione esclusiva in materia urbanistica (articolo 133, lettera f) e’ del tutto estranea alla eventuale conseguente azione di risarcimento del danno ma, nel caso di specie, sarebbe comunque dubbia, al di la’ della sua applicabilita’ ratione temporis, l’utilizzabilita’ dell’articolo 133 visto che le azioni di danno previste da tale norma sono quelle indicate nell’articolo 1, lettera a) relative all’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento amministrativo e non alla mancata illegittima concessione di un atto dovuto con coinvolgimento doloso o colposo di pubblici funzionari”.
Con il 2 motivo il ricorrente denunzia “omessa valutazione di tutti gli argomenti difensivi e/o comunque difetto di motivazione”, in relazione all’articolo 360 c.p.c., comma 1, nn. 4 e 5.
Si duole non essersi dalla corte di merito considerato che “per l’insediamento del club privato non era necessaria alcuna DIA, essendo sufficiente una semplice segnalazione di insediamento di club privato; si trattava, pertanto, di un atto automatico che non richiedeva alcun controllo e che, invece, e’ stata oggetto nel caso di specie di reiterate quanto indebite interferenze da parte dei funzionari del Comune di Desio”.
Lamenta non esservi nell’impugnata sentenza “nessun cenno, neppure per disattenderlo,… al secondo illegittimo provvedimento di blocco dell’attivita’ disposto dal Comune di Desio”; e non essersi altresi’ considerato che “i funzionari comunali avevano ignorato che, con comunicazione del 19/09/2007 il Presidente Nazionale del (OMISSIS) aveva confermato l’automatismo dell’iscrizione del (OMISSIS) nel registro nazionale delle associazioni di promozione sociale (all. 13 atto di citazione) e, di conseguenza, la bonta’ delle argomentazioni del (OMISSIS). E, quel che poi piu’ conta, lo stesso Ministero aveva, con proprio atto, riconosciuto che il (OMISSIS) era un’associazione a livello nazionale (alla memoria ex articolo 183 c.p.c., comma 6, n. 2)”.
Il ricorso e’ inammissibile.
Va anzitutto osservato che esso risulta formulato in violazione dell’articolo 366 c.p.c., comma 1, n. 6, atteso che il ricorrente pone a base delle mosse censure atti e documenti del giudizio di merito (in particolare, l’atto di citazione, “due DIA…, una per l’apertura di un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande (prot. (OMISSIS) v. all. 1 atto di citazione)… un’altra per l’installazione di apparecchi di gioco (prot. (OMISSIS) v. all. 3 atto di citazione)”, la “comunicazione di insediamento club privato (prot. 19212 v. all. 4 atto di citazione)”, l'”ordinanza n. 156 del 15/05/2007″ del Comune di Desio, “reiterati sopralluoghi da parte della polizia locale presso la sede della (OMISSIS) srl per asseriti abusi edilizi… (v. sentenza di assoluzione all. 16 atto di citazione)”, l’impugnazione dell'”ordinanza n. 156 del Comune di Desio… innanzi al T.A.R. per la Lombardia”, l’ordinanza del T.A.R. “n. 1096 del 10/07/2007”, la “richiesta di annullamento del provvedimento del 15 maggio 2007 e rivalutazione delle autorizzazioni richieste (all. 7 atto di citazione)”, (âEuroËœ”ordinanza n. 242 del 03/08/2007… (all. 8 atto di citazione)”, la “raccomandata al Comune di Desio… (all. 9 atto di citazione)”, la “lettera di risposta del 04/09/07” del “Comune di Desio… (all. 10 atto di citazione)”, la “lettera… del 06/09/07 (all. 11 atto di citazione)”, la “comunicazione del 19/09/07” del “Presidente Nazionale del (OMISSIS)… (all. 13 atto di citazione)”, la “nota comunale integrativa del 29/10/2007… (all. 14 atto di citazione)”, il “secondo ricorso depositato presso il T.A.R. per la Lombardia…(all. 15 atto di citazione)”, la sentenza del “T.A.R. per la Lombardia… n. 4590/2008 depositata in data 30 settembre 2008 (v. pag. 3 (all. 15 atto di citazione)”, la “sospensiva del TAR (all. 6 atto di citazione)”, le “documentate molteplici censure”, la “sentenza di assoluzione penale pronunciata nei confronti del (OMISSIS) per gli asseriti abusi edilizi (all. 16 atto di citazione)”, il “provvedimento di archiviazione del GIP (all. 24 memoria istruttoria articolo 183 c.p.c., comma 6, n. 2)”, gli “ultimi avvenimenti che hanno coinvolto i pubblici funzionari del Comune di Desio e portato alla condanna di buona parte dei suoi funzionari… convenuti in questo giudizio, che avevano adottato i vari provvedimenti di blocco nei confronti dei ricorrenti… (v. all. 35 propria conclusionale)) limitandosi a meramente richiamarli, senza invero debitamente – per la parte strettamente d’interesse in questa sede – riprodurli nel ricorso ovvero, laddove riprodotti (es., sentenza del “T.A.R. per la Lombardia… n. 4590/2008 depositata in data 30 settembre 2008”), senza fornire puntuali indicazioni necessarie ai fini della relativa individuazione con riferimento alla sequenza dello svolgimento del processo inerente alla documentazione, come pervenuta presso la Corte Suprema di Cassazione, al fine di renderne possibile l’esame, con precisazione (anche) dell’esatta collocazione nel fascicolo d’ufficio o in quello di parte, e se essi siano stati rispettivamente acquisiti o prodotti pure in sede di giudizio di legittimita’, la mancanza anche di una sola di tali indicazioni rendendo il ricorso inammissibile (cfr. Cass., Sez. Un., 19/4/2016, n. 7701).
A tale stregua non deduce le formulate censure in modo da renderle chiare ed intellegibili in base alla lettura del ricorso, non ponendo questa Corte nella condizione di adempiere al proprio compito istituzionale di verificare il relativo fondamento sulla base delle deduzioni contenute nel medesimo, non essendo invero sufficienti affermazioni – come nel caso – apodittiche, non seguite da alcuna dimostrazione.
E’ al riguardo appena il caso di ribadire che i requisiti di formazione del ricorso rilevano ai fini della relativa giuridica esistenza e conseguente ammissibilita’, assumendo pregiudiziale e prodromica rilevanza ai fini del vaglio della relativa fondatezza nel merito, che in loro difetto rimane invero al giudice imprescindibilmente precluso.
A tale stregua, l’accertamento in fatto e le relative valutazioni operate dalla corte di merito nell’impugnata sentenza risultano invero non idoneamente censurate dall’odierno ricorrente.
Non idoneamente censurata si appalesa in particolare la statuizione, posta a base della declaratoria di giurisdizione in favore del giudice amministrativo, secondo cui (sulla premessa che “ogni qualvolta la condotta del funzionario si manifesti quale espressione della potesta’ pubblica… dovra’ essere affermata la giurisdizione del giudice amministrativo”, laddove “quando la condotta contestata sia qualificabile come mero comportamento “materiale” non riconducibile nemmeno in via mediata all’esercizio della funzione pubblica… dovra’ essere affermata la giurisdizione ordinaria”, e che “quando il danno richiesto sia diretta conseguenza di una illegittimita’ lato sensu provvedimentale/procedimentale e non derivi da meri comportamenti materiali dei pubblici dipendenti, la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alle domande risarcitorie proposte nei confronti dell’amministrazione” si estende “anche alle domande proposte nei confronti dei dipendenti”) nella specie “a fondamento delle domande risarcitorie promosse dall’appellante nei confronti dei funzionari pubblici uti singuli lo stesso ha allegato, peraltro in maniera assolutamente evanescente e sfumata, condotte dagli stessi perpetrate nell’esercizio della propria funzione. In altri termini, il (OMISSIS) ha indicato quale fonte dei danni lamentati delle condotte – id est la mancata ottemperanza all’ordine di sospensiva del TAR, l’effettuazione di controlli finalizzati alla verifica di abusi edilizi nonche’ al possesso dei requisiti prescritti dalla legge per lo svolgimento delle attivita’ denunziate- che senza dubbio si inseriscono nell’iter procedimentale intrapreso con la presentazione della DIA, venendo a costituire espressione della spendita del potere pubblico”.
Atteso che come queste Sezioni Unite hanno gia’ avuto piu’ volte modo di affermare, la giurisdizione va determinata sulla base della domanda, e ai fini del relativo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo rileva non gia’ la prospettazione compiuta dalle parti bensi’ il petitum sostanziale, il quale deve essere identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice quanto bensi’ in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati (v. Cass., Sez. Un., 14/7/2017, n. 17547; Cass., Sez. Un., 25/2/2016, n. 3732; Cass., Sez. Un., 7/4/2015, n. 6916; Cass., Sez. Un., 5/7/2013, n. 16883; Cass., Sez. Un., 11/10/2011, n. 20902; Cass., Sez. Un., 25/6/2010 n. 15323); e considerato che nelle ipotesi in cui risulta in particolari materie normativamente attribuita al giudice amministrativo la giurisdizione si estende alle controversie che abbiano in concreto ad oggetto la valutazione di legittimita’ di provvedimenti amministrativi espressione di pubblici poteri (cfr., con riferimento a differente ipotesi, Cass., Sez. Un., 25/2/2011, n. 4614. Cfr. altresi’ Cass., Sez. Un., 25/2/2016, n. 3732), e allorquando il danno lamentato sia conseguenza immediata e diretta dell’illegittimita’ dell’atto impugnato la tutela risarcitoria puo’ essere invocata davanti al giudice amministrativo (cfr. Cass., Sez. Un., 23/1/2018, n. 1654); va osservato come nella specie, al di la’ dell’impossibilita’ di evincersi con precisione quali siano gli specifici comportamenti dei dipendenti del Comune di Desio dei quali l’odierno ricorrente in concreto si duole, decisivo rilievo assume invero la circostanza che gli stessi risultano prospettati come comunque attinenti all’iter procedimentale intrapreso con la presentazione nella specie delle “due DIA”, e pertanto al rilascio dell’autorizzazione richiesta, come confermato dalla sentenza Cons. Stato 15/1/2013, n. 210 (indicata e riportata dal Comune di Desio nel proprio controricorso).
Emerge dunque evidente come, oltre a risultare formulate secondo un modello difforme da quello delineato all’articolo 366 c.p.c., comma 1, n. 6, le deduzioni del ricorrente in realta’ si risolvano nella mera inammissibile sollecitazione – cercando di superare i limiti istituzionali del giudizio di legittimita’ – di un nuovo giudizio di merito, in contrasto con il fermo principio di questa Corte secondo cui il giudizio di legittimita’ non e’ un giudizio di merito nel quale possano sottoporsi all’attenzione dei giudici della Corte Suprema di Cassazione elementi di fatto gia’ considerati dai giudici di merito, al fine di pervenire a un diverso apprezzamento dei medesimi.
Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come in dispositivo in favore ciascuno dei controricorrenti Comune di Desio e (OMISSIS), seguono la soccombenza.
Non e’ viceversa a farsi luogo a pronunzia in ordine alle spese del giudizio di cassazione in favore degli altri intimati, non avendo i medesimi svolto attivita’ difensiva.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso. Condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in complessivi Euro 8.000,00, di cui Euro 7.800,00 per onorari, oltre a spese generali ed accessori come per legge, in favore di ciascuno dei controricorrenti Comune di Desio e (OMISSIS).
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13, comma 1 quater, come modif. dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, da’ atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso a norma dello stesso articolo 13, del comma 1 -bis.

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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