Mancato versamento da parte del pubblico dipendente all’amministrazione di appartenenza dei compensi relativi a incarichi extralavorativi

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Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Ordinanza 8 luglio 2020, n. 14237.

La massima estrapolata:

La controversia relativa al mancato versamento da parte del pubblico dipendente all’amministrazione di appartenenza dei compensi relativi a incarichi extralavorativi non autorizzati preventivamente, come richiesto dalla legge, spetta alla giurisdizione contabile, stante la riconducibilità della fattispecie alla responsabilità erariale tipizzata dal legisaltore sia nella condotta sia nell’aspetto sanzionatorio, con predeterminazione legale del danno.

Ordinanza 8 luglio 2020, n. 14237

Data udienza 11 febbraio 2020

Tag – parola chiave: Giurisdizione – Conflitto negativo di giurisdizione – Pubblico impiego – Incarichi extralavorativi – Riversamento dei compensi all’amministrazione – Violazione del dovere di richiedere l’autorizzazione – Responsabilità erariale – Giurisdizione del giudice contabile

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI CERBO Vincenzo – Primo Presidente f.f.

Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di Sez.

Dott. TORRICE Amelia – Consigliere

Dott. LOCATELLI Giuseppe – Consigliere

Dott. DORONZO Adriana – Consigliere

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere

Dott. SCODITTI Enrico – Consigliere

Dott. CONTI Roberto Giovanni – rel. Consigliere

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA
sul ricorso 10639/2019 per conflitto negativo di giurisdizione proposto d’ufficio dalla CORTE DEI CONTI – SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE TOSCANA, con ordinanza n. 31/2019 depositata il 22/03/2019, nella causa tra:
PROCURA REGIONALE DELLA CORTE DEI CONTI;
– ricorrente non costituitasi in questa fase –
contro
(OMISSIS);
– resistente non costituitasi in questa fase –
Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 11/02/2020 dal Consigliere Dott. ROBERTO GIOVANNI CONTI;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott. PAOLA MASTROBERARDINO, il quale chiede che le Sezioni Unite della Corte di cassazione affermino la giurisdizione del giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

La Procura contabile presso la Corte dei Conti della Toscana spiccava innanzi alla sezione giurisdizionale della Corte dei Conti della Toscana nei confronti di (OMISSIS) un atto di citazione, notificato il 13.2.2018, per sentirla condannare al pagamento in favore dell’Universita’ degli Studi di Firenze dei compensi indebitamente percepiti (pari ad Euro 143.828,94) in quanto iscritta all’Albo degli Avvocati ancorche’ fosse gia’ assunta con contratto di diritto privato a tempo indeterminato nella qualita’ di Collaboratore esperto linguistico a far data dall’1 aprile 1995. Rapporto di lavoro, che l’Universita’ aveva provveduto a risolvere a decorrere dal 28 aprile 2015.
La Corte dei Conti adita, con ordinanza n. 31/2019, depositata il 25 marzo 2019, ha sollevato d’ufficio la questione di giurisdizione ai sensi dell’articolo 17, comma 3, del codice del giudizio contabile rilevando, in particolare, che:
a) il Tribunale di Firenze, al quale si era rivolta la (OMISSIS) per impugnare il licenziamento disciplinare, aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario a favore della stessa Corte dei conti relativamente alla domanda di restituzione delle somme percepite per lo svolgimento dell’attivita’ libero-professionale di avvocato, ritenuta incompatibile con il rapporto di lavoro, che aveva formulato l’Universita’ degli Studi di Firenze, con sentenza impugnata innanzi alla Corte di appello innanzi alla quale pendeva il relativo giudizio;
b) queste Sezioni Unite – Cass., S.U., n. 19072/2016 e, successivamente Cass., S.U., n. 1415/2018 -, si erano gia’ espresse a favore della giurisdizione del giudice ordinario quanto alle condotte riconducibili al Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 53, comma 7 bis, per il caso di omessa dimostrazione di un pregiudizio ulteriore – quale il danno all’immagine o da sottrazione di energie lavorative per avere svolto l’attivita’ lavorativa durante l’orario di servizio – rispetto al semplice mancato introito dei compensi percepiti dal pubblico dipendente con lo svolgimento dell’attivita’ lavorativa parallelamente svolta. Pertanto, non poteva disconoscersi la natura sanzionatoria dell’obbligo di riversamento delle somme percepite aliunde dal pubblico dipendente infedele, avuto riguardo al tenore letterale della norma che faceva salva l’applicazione delle piu’ gravi sanzioni, cosi’ affermando implicitamente la natura sanzionatoria della disposizione normativa anzidetta;
c) il riversamento delle somme percepite indebitamente prescindeva dalla sussistenza degli elementi essenziali del danno erariale (evento dannoso, nesso causale con una data condotta, elemento psicologico), impedendo di potere dunque profilare una responsabilita’ di tipo erariale;
d)non era stata contestata ne’ provata la sussistenza degli elementi tipici del danno erariale, per modo che la domanda di riversamento rientrava nella giurisdizione del giudice ordinario.
La ricordata ordinanza n. 31/2019 e’ stata comunicata alle parti.
Il Procuratore generale, al quale sono stati trasmessi gli atti, ha concluso per l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Il regolamento per conflitto negativo di giurisdizione proposto dalla Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti e’, anzitutto, ammissibile ai sensi della L. n. 69 del 2009, articolo 59, comma 3.
2. Ed invero, la sentenza del Tribunale di Firenze che ha rigettato la domanda di impugnazione del licenziamento disciplinare disposto a carico della (OMISSIS) ed ha altresi’ dichiarato il difetto di giurisdizione del g.o. rispetto alla domanda di condanna al rimborso delle somme corrisposte alla lettrice in quanto indebitamente percepite, e’ stata emessa il 4.10.2017 e risulta gravata di appello.
3. In esito alla stessa il Procuratore contabile presso la Corte dei Conti della Toscana, ricevuta la nota rettoriale del 7.11.2017 spicco’ l’atto di citazione nei confronti della (OMISSIS) in data 13.2.2018.
4. Tanto consente di ritenere rispettato il termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della declinatoria di giurisdizione per la riassunzione, come fissato ai sensi dell’articolo 17 del codice di giustizia contabile. Deve infatti ritenersi che alla luce dell’articolo 17, comma 8 bis del codice di giustizia contabile -…Nei giudizi nei quali si controverte su una pretesa per danno all’erario, quando la giurisdizione e’ declinata in favore del giudice contabile, i soggetti indicati dall’articolo 52, comma 1, trasmettono la relativa sentenza senza ritardo, e comunque entro un mese dalla pubblicazione, al procuratore regionale della Corte dei Conti. Resta fermo quanto previsto dall’articolo 52, comma 6. – il Rettore abbia rispettato detto termine per la trasmissione della sentenza che aveva declinato la giurisdizione sulla pretesa erariale inizialmente azionata innanzi al g.o. dall’Universita’. Ne’ infine osta a ritenere che vi sia stata tempestiva riassunzione la non identita’ delle persone attrici (l’Universita’ di Firenze nella domanda proposta innanzi all’a.g.o. ed il P.M. contabile dinanzi alla Corte dei conti) cio’ non potendo comunque escludere il meccanismo della riassunzione, cosi’ scongiurando i diversi profili che sarebbero emersi ove il termine di riassunzione non fosse stato rispettato – per i quali v. Cass. S.U. n. 10687/2018.
5. Cio’ posto in punto di ritualita’ del regolamento per conflitto negativo di giurisdizione, reputano le Sezioni Unite di dovere affermare la giurisdizione della Corte dei Conti rispetto alla domanda, proposta dalla Procura presso la Corte dei Conti della Toscana, tendente ad ottenere la restituzione dei compensi percepiti dal dipendente che si assume essere stato infedele in relazione a quanto previsto dal Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 53, comma 7 bis.
6. Giova premettere che il Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 53, comma 7, prevede che “I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza. Ai fini dell’autorizzazione, l’amministrazione verifica l’insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interessi. Con riferimento ai professori universitari a tempo pieno, gli statuti o i regolamenti degli atenei disciplinano i criteri e le procedure per il rilascio dell’autorizzazione nei casi previsti dal presente decreto. In caso di inosservanza del divieto, salve le piu’ gravi sanzioni e ferma restando la responsabilita’ disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell’erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttivita’ o di fondi equivalenti.
7. Dello stesso articolo 53 Decreto Legislativo cit., comma 7 bis, introdotto dalla L. 6 novembre 2012, n. 190, articolo 1, comma 42, lettera d), ha poi previsto che “L’omissione del versamento del compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilita’ erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei Conti”.
8. Orbene, rispetto alla questione della giurisdizione in materia di ripetizione di quanto indebitamente percepito dal dipendente pubblico inosservanza degli obblighi nascenti dal rapporto di impiego giova evidenziare che queste Sezioni Unite, con specifico riferimento alla portata della previsione di cui a ricordato del Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 53, comma 7, hanno inizialmente ritenuto che la controversia avente ad oggetto la domanda della Pubblica Amministrazione rivolta ad ottenere dal proprio dipendente il versamento dei corrispettivi percepiti nello svolgimento di un incarico non autorizzato appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario – Cass., S.U., 28 settembre 2016, n. 19072; Cass., S.U., 10 gennaio 2017, n. 8688; Cass., S.U., 19 gennaio 2018, n. 1415; Cass., S.U., 9 marzo 2018, n. 5789; Cass., S.U., 28 maggio 2018, n. 13239; Cass., S.U., 3 agosto 2018, n. 20533. –
9. A tale conclusione si pervenne ritenendo che l’obbligo di versamento imposto dal Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 53, comma 7, si configura come una particolare sanzione ex lege volta a rafforzare la fedelta’ del dipendente pubblico. Si affermo’ quindi che l’obbligo di versamento in esame “prescinde dai presupposti della responsabilita’ per danno (evento; nesso di causalita’; elemento psicologico)”, non dovendosi confondere “…il concetto attinente alla mera reversione del profitto con quello del danno…”, cio’ che “condurrebbe all’estensione del limite della giurisdizione contabile al di fuori dei suoi confini istituzionali” – cfr. Cass., S.U., n. 19072/2106, cit..
10. Da questa ricostruzione si faceva dunque derivare la conclusione che la giurisdizione contabile e’ ravvisabile “solo se alla violazione del dovere di fedelta’ e/o all’omesso versamento della somma pari al compenso indebitamente percepito dal dipendente si accompagnino specifici profili di danno”.
11. Detto orientamento e’ stato tuttavia modificato in relazione alla portata attribuita del citato articolo 53, comma 7 bis, ritenendosi che l’azione proposta dal Procuratore contabile nei confronti di soggetto legato da rapporto d’impiego o di servizio con la P.A. trovi giustificazione nella violazione del dovere di chiedere l’autorizzazione allo svolgimento degli incarichi extralavorativi e del conseguente (rafforzativo) obbligo di riversare all’Amministrazione i compensi per essa ricevuti, costituendo queste prescrizioni chiaramente strumentali al corretto esercizio delle mansioni, in quanto preordinate a garantirne il proficuo svolgimento attraverso il previo controllo dell’Amministrazione sulla possibilita’, per il dipendente, d’impegnarsi in un’ulteriore attivita’ senza pregiudizio dei compiti d’istituto.
12. Seguendo tale prospettiva Cass., S.U., 26 giugno 2019 n. 17124 ha quindi ritenuto che la disposizione di cui dell’articolo 53, comma 7 bis ult. cit., laddove ha previsto la giurisdizione del giudice contabile per l’omesso versamento dei compensi indebitamente percepiti dal dipendente nello svolgimento di un incarico non autorizzato, non ha portata innovativa, di guisa che la domanda rimane attratta alla giurisdizione del giudice contabile, anche se la percezione dei compensi si e’ avuta in epoca precedente all’introduzione del medesimo articolo 53, comma 7 bis. Cio’ perche’ si verte in ipotesi di responsabilita’ erariale, che il legislatore ha tipizzato non solo nella condotta, ma annettendo, altresi’, valenza sanzionatoria alla predeterminazione legale del danno, attraverso la quale si e’ inteso tutelare la compatibilita’ dell’incarico extraistituzionale in termini di conflitto di interesse e il proficuo svolgimento di quello principale in termini di adeguata destinazione di energie lavorative verso il rapporto pubblico, quali profili non sovrapponibili, ma strumentali rispetto al corretto adempimento del rapporto di lavoro/servizio con l’amministrazione(v. Cass. S.U. 26 giugno 2019 n. 17124).
13. Nella medesima circostanza si e’ poi ulteriormente chiarito che l’alternativita’ fra l’azione del Procuratore contabile e quella dell’amministrazione tesa ad ottenere la restituzione delle somme percette in assenza di valida autorizzazione ha come conseguenza che, in caso di inerzia dell’Amministrazione al fine di ottenere il riversamento nel proprio bilancio, l’azione intentata dal Procuratore contabile, in ragione della responsabilita’ erariale di cui alla tipizzata fattispecie legale Decreto Legislativo n. 165 del 2001, ex articolo 53, commi 7 e 7 bis, determina l’impossibilita’ da parte della medesima Amministrazione di promuovere azione per ottenere detto riversamento, con conseguente sterilizzazione della possibilita’ di un conflitto di giudicati.
14. Va poi rammentato che a tale orientamento ha dato di recente continuita’ Cass., S.U. n. 415/2020 e le stesse Sezioni riunite della Corte dei Conti con la sentenza n. 26/2019 depositata in data 31 luglio 2019.
15. Alla stregua delle superiori considerazioni, queste Sezioni unite ritengono di dovere dare continuita’ all’indirizzo da ultimo ricordato. Ragione per cui deve ritenersi che la giurisdizione sull’azione promossa dalla Procura della Corte dei Conti della Toscana per ottenere il riversamento delle somme che si assumevano indebitamente percepite dalla (OMISSIS) per l’attivita’ libero-professionale in base a quanto previsto dal Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 53, comma 7 bis, appartiene al giudice contabile.
16. Del tutto irrilevante, ai fini dell’individuazione del plesso giurisdizionale, risulta, pertanto, la circostanza, valorizzata dalla Corte dei conti della Toscana, secondo la quale non era stata contestata e provata la sussistenza degli elementi tipici del danno erariale quali un pregiudizio patrimoniale eziologicamente ricollegabile alla condotta dolosa o gravemente colposa della convenuta, tenuto conto del petitum e della causa petendi della domanda proposta alla stregua dell’articolo 53, comma 7 bis Decreto Legislativo ult. cit., correlata ad un’ipotesi di responsabilita’ erariale che il legislatore ha tipizzato non solo nella condotta, ma annettendo, altresi’, valenza sanzionatoria alla predeterminazione legale del danno forfettizzato in misura pari ai compensi percepiti dal dipendente
17. Sulla base di tali considerazioni, va dichiarata la giurisdizione del giudice contabile.
18. Nulla sulle spese.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del Giudice Ordinario.
Nulla sulle spese.

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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