L’anteriorità della decisione di merito rispetto alla statuizione sulla giurisdizione non limita l’efficacia della regola stabilita dalle Sezioni Unite

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Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Sentenza 22 giugno 2020, n. 12141.

La massima estrapolata:

Il principio secondo cui l’anteriorità della decisione di merito rispetto alla statuizione sulla giurisdizione non limita l’efficacia della regola stabilita dalle Sezioni Unite, dovendo, il provvedimento di merito, essere considerato alla stregua di una decisione assunta all’esito di una cognizione sommaria, condizionata alla definizione del regolamento, deve ritenersi applicabile esclusivamente all’interno del giudizio nel quale risulta proposto il regolamento preventivo, non potendo intaccare il giudicato sulla giurisdizione anteriormente formatosi in altro giudizio e non essendo, in siffatta ultima evenienza, la decisione sul regolamento preventivo di giurisdizione dotata di efficacia panprocessuale.

Sentenza 22 giugno 2020, n. 12141

Data udienza 11 febbraio 2020

Tag – parola chiave: Giurisdizione – Anticorruzione – Consorzio – Esecuzione opera pubblica – Straordinaria e temporanea gestione dell’impresa – Accantonamento utili – Estensione alle imprese consorziate – Impugnazione – Rigetto – Giudicato implicito sulla giurisdizione

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DI CERBO Vincenzo – Primo Presidente f.f.

Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di Sez.

Dott. TORRICE Amelia – Consigliere

Dott. LOCATELLI Giuseppe – Consigliere

Dott. DORONZO Adriana – Consigliere

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere

Dott. ACIERNO Maria – rel. Consigliere

Dott. SCODITTI Enrico – Consigliere

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso 16740/2018 proposto da:
(OMISSIS) S.P.A., (OMISSIS) S.C.R.L., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliate in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che le rappresenta e difende;
– ricorrenti –
contro
AUTORITA’ NAZIONALE ANTICORRUZIONE, in persona del Presidente pro tempore, U.T.G. – PREFETTURA DI ROMA, in persona del Prefetto pro tempore, MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
– controricorrenti –
avverso la sentenza n. 5566/2017 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 27/11/2017.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 11/02/2020 dal Consigliere Dott. MARIA ACIERNO;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CAPASSO Lucio, che ha concluso per l’inammissibilita’ del ricorso;
uditi gli avvocati (OMISSIS) per delega dell’avvocato (OMISSIS) e (OMISSIS) per l’Avvocatura Generale dello Stato.

FATTI DI CAUSA

1. Il Consiglio di Stato, in riforma della pronuncia di primo grado del T.A.R. Lazio ha rigettato il ricorso proposto da s.p.a. (OMISSIS) e s.c.r.l. (OMISSIS) avverso il provvedimento con il quale il Prefetto di Roma aveva esteso anche alle imprese consorziate l’accantonamento degli utili imposto al Consorzio Venezia Nuova con la misura di straordinaria e temporanea gestione dell’impresa applicata con precedente provvedimento del giorno 1/12/2014 ai sensi del Decreto Legge n. 90 del 2014, articolo 32, comma 1, lettera b), in relazione alla concessione disciplinata dalla Convenzione stipulate con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti il 4/10/1991 (rep. n. 7191) avente ad oggetto l’espletamento di studi, progettazioni ed esecuzione di opera finalizzate alla salvaguardia ambientale ed idrogeologica di Venezia e del territorio lagunare.
1.1 La questione controversa aveva ad oggetto l’estensibilita’ alle imprese consorziate della misura dell’accantonamento degli utili disposta in conseguenza della misura della straordinaria e temporanea gestione dell’impresa limitatamente all’esecuzione di una specifica opera pubblica ovvero dell’esecuzione del contratto ad essa relativo. 1.2 L’articolo 32 della Decreto Legge anticorruzione, precisa il Consiglio di Stato, ha l’obiettivo di contemperare l’esigenza di garantire l’esecuzione degli appalti con quella di neutralizzare il rischio derivante dall’infiltrazione criminale nelle imprese, introducendo un innovativo meccanismo di commissariamento. Ne consegue che esso non riguarda la governance dell’impresa ma soltanto il contratto coerentemente con quanto indicato dalla norma, nella quale viene affermato che il commissariamento ha luogo limitatamente e fino alla completa esecuzione del contratto. La ratio e’ quella di consentire il completamento dell’opera in un regime di legalita’ controllata attraverso il meccanismo dell’accantonamento degli utili in un apposito fondo che non puo’ essere distribuito ne’ essere soggetto a pignoramento sino all’esito del giudizio in sede penale. La funzione e’ cautelare rispetto all’eventuale confisca. Il commissariamento ha pertanto ad oggetto il contratto la cui esecuzione va completata mediante la procedura di legalita’ prevista dalla legge e l’accantonamento ha funzione meramente ricognitiva del commissariamento del Consorzio Venezia Nuova e vale a specificare che gli utili da accantonare sono tutti quelli che a qualsiasi titolo derivano dal contratto, al netto dei costi di realizzazione dell’opera.
2. Avverso tale pronuncia hanno proposto unico ricorso per cassazione la s.p.a. (OMISSIS) e la s.c.r.l. (OMISSIS). Hanno resistito con unico controricorso L’U.T.G. – Prefettura di Roma, il Ministero dell’Interno e l’Autorita’ Nazionale Anticorruzione (d’ora in poi A.N.A.C.). Le parti hanno, altresi’ depositato memorie illustrative.

RAGIONI DELLA DECISIONE

3. Nell’unico motivo di ricorso viene denunciato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo alla luce della pronuncia delle Sezioni Unite (ordinanza n. 11576 del 2018) che, proprio in relazione al provvedimento prefettizio di accantonamento degli utili (n. 21107 del 2016) impugnato, ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario per la natura di diritti soggettivi delle situazioni giuridiche coinvolte.
3.1 Sussiste secondo le parti ricorrenti l’interesse a ricorrere in quanto, alla luce dell’ordinanza sopra indicata, la sentenza emessa nel merito dopo la proposizione di un ricorso per regolamento preventivo deve ritenersi a cognizione sommaria. Di conseguenza anche ove fosse passata in giudicato, essa resta condizionata al riconoscimento della giurisdizione da parte della Corte di Cassazione investita del regolamento.
4. Nel controricorso si eccepisce l’avvenuto intervento del giudicato implicito sulla giurisdizione. Il Decreto Legislativo n. 104 del 2010, articolo 9 (d’ora in poi c.p.a.) richiede che il difetto di giurisdizione sia rilevato in primo grado anche d’ufficio o sia oggetto di specifico motivo d’appello sull’affermazione implicita od esplicita della giurisdizione intervenuta in primo grado. Nella specie sarebbe stato necessario il ricorso incidentale condizionato proposto dalle parti appellate. Al contrario, la giurisdizione non e’ stata mai contestata, anzi le societa’ hanno proposto il ricorso originario al T.A.R..
4.1 in relazione al procedimento per regolamento preventivo di giurisdizione, definito con ordinanza n. 11576 del 2018, se ne rileva l’ininfluenza in relazione al presente giudizio per difetto del requisito dell’identita’ di parti. Le ricorrenti non possono essere ritenute parti ne’ del processo amministrativo dal quale e’ scaturita la regolazione della giurisdizione, ne’ nel procedimento davanti alle S.U.. In particolare, la s.c.r.l. (OMISSIS) non risulta menzionata ne’ nel ricorso davanti al T.A.R. Lazio instaurato da s.p.a. Societa’ (OMISSIS) ne’ nel successivo regolamento preventivo. La s.p.a. (OMISSIS), pur essendo stata destinataria di entrambi i ricorsi, e’ rimasta inerte. La notificazione ha avuto la mera funzione di dare notizia della pendenza della lite ma non ha determinato l’assunzione della qualita’ di parte in capo alla societa’. Permane di conseguenza la mancanza del requisito costituito dall’identita’ di parti. Peraltro, non puo’ dirsi verificata l’automatica estensione degli effetti dell’ordinanza nei confronti delle ricorrenti perche’ il rapporto processuale nascente dalle impugnazioni del decreto prefettizio n. 21107 del 2016 da’ luogo a cause scindibili. Infine, l’ordinanza n. 11576 del 2018 non puo’ esplicare efficacia nel presente giudizio perche’ quest’ultimo e’ stato instaurato il 25 febbraio 2016, con notifica del ricorso davanti al T.A.R., mentre il regolamento di giurisdizione e’ stato incardinato con ricorso notificato a istanza di Societa’ per le (OMISSIS), solo il 25 ottobre 2016. Il presente giudizio, non puo’, pertanto, essere annoverato tra i processi successivi all’ordinanza n. 11576 del 2018, perche’ l’ordinanza regolativa della giurisdizione e’ stata emessa su ricorso proposto successivamente all’incardinamento del giudizio davanti al giudice amministrativo che ha dato luogo al presente ricorso.
5. Le parti ricorrenti, nella memoria depositata, evidenziano che le parti ricorrenti nel presente giudizio hanno partecipato in qualita’ di parti intimate al procedimento per regolamento preventivo, il petitum sostanziale e’ identico, trattandosi del medesimo atto impugnato e della medesima lesione di diritti in capo alle societa’ consorziate, colpite dallo stesso. La mancata costituzione in giudizio e’ del tutto irrilevante.
6. Risulta assorbente nel presente giudizio l’esame della eccezione proposta dalle parti resistenti di avvenuta formazione del giudicato implicito sulla giurisdizione. E’ necessario, al riguardo, verificare non soltanto l’identita’ del petitum e delle parti del giudizio nel quale vi e’ stata una statuizione regolativa della giurisdizione e nel presente ma anche, e preventivamente, la sequenza temporale di entrambi i procedimenti.
6.1. Il presente giudizio e’ stato instaurato dalle societa’ ricorrenti con ricorso notificato il 25/2/2016. La sentenza di primo grado e’ stata depositata il 22/12/2016. La sentenza del Consiglio di Stato impugnata e’ stata depositata il 27/11/2017. Il giudizio, all’interno del quale e’ stato proposto ricorso per regolamento preventivo ed e’ stata conseguentemente affermata la giurisdizione del giudice ordinario, e’ stato definito in primo grado anteriormente alla decisione sul regolamento preventivo, con sentenza del T.A.R. n. 12868 del 2016. Il procedimento per regolamento preventivo si e’ concluso con ordinanza del giorno 11 maggio 2018, ovvero in data successiva alla sentenza del Consiglio di Stato che e’ stata impugnata nel presente giudizio. Il giudicato implicito sulla giurisdizione del giudice amministrativo nel presente giudizio si e’, conseguentemente, formato anteriormente alla regolazione della giurisdizione relativa al medesimo provvedimento amministrativo.
6.2. Ne consegue che il principio di diritto stabilito nell’ordinanza n. 11576 del 2018, posto a base del motivo di ricorso, non trova applicazione nella specie. Nell’ordinanza viene affermato che l’anteriorita’ della decisione di merito (assunta dal T.A.R.) rispetto alla statuizione sulla giurisdizione non limita l’efficacia della regola stabilita dalle Sezioni Unite, dovendo, il provvedimento di merito, essere considerato alla stregua di una decisione assunta all’esito di una cognizione sommaria, condizionata alla definizione del regolamento. Tale principio, del tutto condivisibile, deve ritenersi applicabile esclusivamente all’interno del giudizio nel quale risulta proposto il regolamento preventivo, non potendo intaccare il giudicato sulla giurisdizione anteriormente formatosi in altro giudizio, ancorche’ nella coincidenza totale del petitum e quanto meno parziale delle parti (ci si riferisce a (OMISSIS), parte intimata anche nel giudizio principale proposto da Societa’ per le (OMISSIS)).
6.3 L’efficacia condizionata delle statuizioni di merito assunte in pendenza del regolamento preventivo e’ limitata al giudizio nel quale e’ stata attivata la regolazione della giurisdizione che, in quel contesto procedimentale, rimane ferma anche ove sia stata assunta, medio tempore, una decisione di merito. Come esattamente evidenziato nella requisitoria scritta del Procuratore generale, il principio affermato e’ conseguente alla non obbligatorieta’ della sospensione del processo pendente ex articolo 61 novellato (ex Lege n. 69 del 2009) della L. n. 353 del 1990.
6.4 Nel caso di specie, la decisione sul regolamento preventivo di giurisdizione, in quanto assunta in un giudizio diverso da quello nel quale e’ scaturita, non puo’ essere dotata di efficacia panprocessuale essendosi gia’ perfezionato anteriormente ad essa il giudicato sulla giurisdizione. L’efficacia esterna della decisione, conseguente, come esattamente rilevato dal procuratore Generale, alla funzione istituzionale delle Sezioni Unite, di organo regolatore della giurisdizione, incide sugli altri giudizi intercorrenti tra le stesse parti con medesimo petitum (S.U. 26595 del 2018) ma si arresta di fronte al giudicato sulla giurisdizione (espresso od implicito) che si sia prodotto prima della pronuncia sul regolamento preventivo.
7. Il ricorso proposto deve, pertanto, ritenersi inammissibile con applicazione del principio della soccombenza in ordine alle spese processuali.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso. Condanna le parti ricorrenti al pagamento delle spese di lite alle parti resistenti da liquidarsi in E 5000 per compensi oltre spese prenotate a debito.
Sussistono i presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore contributo Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, ex articolo 13, comma 1 quarter, ove dovuto.
Si da’ atto che il presente provvedimento e’ sottoscritto dal solo presidente per impedimento dell’estensore ai sensi del D.P.C.M. 8 marzo 2020, articolo 1, comma 1, lettera a).

 

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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