Corte di Cassazione, sezione VI, ordinanza 16 dicembre 2014, n. 26434. Le multe per l'indebito accesso in diverse date e orari nella Ztl devono essere rivalutate secondo il principio del concorso formale

REPUBBLICA ITALIANA

Con ricorso in opposizione pervenuto in data 01.10.2010 presso il Giudice di Pace di Mantova, (OMISSIS) chiedeva l’annullamento di novantaquattro verbali di accertamento di infrazione, elevati dalla Polizia Municipale di Mantova tra il 30.04.2010 e il 15.06.2010: le veniva contestata la plurima violazione dell’articolo 7 C.d.S., commi 9 e 14, ossia l’indebito ingresso in una zona a traffico limitato.
Il Comune di Mantova, costituitosi in giudizio, richiedeva il rigetto delle domande formulate dall’attrice.
Il Giudice di Pace di Mantova, con sentenza depositata in data 05.01.2011, accoglieva parzialmente il ricorso, dichiarando la (OMISSIS) tenuta al pagamento di una sola sanzione pecuniaria per ogni singola data in cui erano state accertate le violazioni impugnate.
Con atto di citazione ritualmente notificato il 30.06.2011, il Comune di Mantova proponeva appello; (OMISSIS) si costituiva in giudizio, impugnando la sentenza di primo grado con appello incidentale.
Il Tribunale di Mantova, in data 23.05.2012, rigettava entrambi i gravami.
Il Comune di Mantova ha impugnato la sentenza con ricorso per cassazione, notificato al difensore dell’intimata il 6.12.2012.
La (OMISSIS) non ha svolto attivita’ difensiva.
Il giudice relatore ha avviato la causa a decisione con il rito previsto per il procedimento in camera di consiglio.
2) Con l’unico motivo di ricorso, il Comune di Mantova denuncia la violazione o falsa applicazione della Legge n. 689 del 1981, articolo 8 bis, comma 4.
Il ricorrente ritiene che tanto il Giudice di Pace, quanto il Tribunale avrebbero errato nel considerare unitarie – e non oggettivamente e soggettivamente autonome – le violazioni commesse nella stessa giornata, ma a distanza di molte ore l’una dall’altra.
Secondo la tesi del ricorrente, l’istituto della reiterazione dell’illecito “non ha lo scopo di unificare la sanzione, ma solo quello di escludere l’effetto aggravante quando piu’ violazioni siano state commesse in tempi ravvicinati e siano riconducibili a programmazione unitaria” (pag. 4 del ricorso).
Il motivo di ricorso e’ fondato.
La Legge n. 689 del 1981, articolo 8, statuisce, al primo comma, che, salvo quanto diversamente stabilito dalla legge, “chi con un’azione od un’omissione viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative o commette piu’ violazioni della stessa disposizione, soggiace alla pena prevista per la violazione piu’ grave, aumentata fino al triplo”.
La disposizione appena riprodotta estende al settore delle sanzioni amministrative il sistema del cumulo giuridico delle sanzioni, tipizzato inizialmente in sede penale: pertanto, se a fronte della stessa azione od omissione, vengano violate piu’ volte la stessa norma incriminatrice (concorso omogeneo) o norme diverse (concorso eterogeneo), l’autore degli illeciti verra’ sanzionato soltanto con la pena prevista per la violazione piu’ grave, incrementata fino al triplo.
Questa disciplina non e’, pero’, applicabile nei casi di plurime violazioni commesse con altrettante condotte (Cass. 5252/2011; Cass. 12974/2008; Cass. 12844/2008).
Ipotesi che, in realta’, vengono contemplate dall’articolo 81 c.p., e per la quali e’ previsto, come per i casi di concorso omogeneo o eterogeneo, il cumulo giuridico delle sanzioni.
L’articolo 81 c.p., non e’ applicabile analogicamente in materia di sanzioni amministrative, “sia perche’ la Legge n. 689 del 1981, menzionato articolo 8, al comma 2, prevede una simile disciplina solo per le suddette violazioni in materia di previdenza e assistenza obbligatoria (evidenziandosi cosi’ l’intento del legislatore di non estendere detta disciplina ad altri illeciti amministrativi), sia perche’ la differenza qualitativa tra illecito penale e illecito amministrativo non consente che attraverso l’interpretazione analogica le norme di favore previste in materia penale possano essere estese agli illeciti amministrativi”. (Cass. 5252/2011).
2.1) E’ stato soltanto con la Legge n. 689 del 1981, articolo 8 bis, introdotto per effetto del Decreto Legislativo n. 507 del 1999, che il legislatore ha conferito rilevanza giuridica alla continuazione degli illeciti. L’articolo 8, comma 4, dispone, infatti, che le violazioni amministrative successive alla prima non sono valutate, ai fini della reiterazione, quando sono commesse in tempi ravvicinati e riconducibili ad una programmazione unitaria.
L’inciso “ai fini della reiterazione” circoscrive la rilevanza del disegno criminoso, realizzato attraverso una pluralita’ di illeciti amministrativi teleologicamente avvinti, alla sola elisione degli effetti negativi che deriverebbero dal riconoscimento della reiterazione (Cass. 17347/2007).
Quest’ultima, che riproduce la recidiva di stampo penalistico, si configura allorche’, salvo diverse disposizioni di legge, un soggetto, entro cinque anni dalla commissione di una violazione amministrativa, accertata con provvedimento esecutivo, realizzi un’altra violazione della stessa indole.
Ai sensi dell’articolo 8 bis, comma 5, la reiterazione dispiega soltanto gli effetti espressamente stabiliti dalla legge. Pertanto, le conseguenze della reiterazione sono dettate direttamente dalla legge; in assenza di qualsiasi norma a riguardo, la reiterazione non puo’, quindi, operare “quale elemento unificante ai fini della sanzione del precedente articolo 8 a guisa di continuazione (articolo 81 c.p., comma 2), e non modifica il principio generale, desumibile dal citato articolo 8, secondo cui la sanzione piu’ grave aumentata fino al triplo non puo’ essere irrogata, salve le ipotesi eccezionali del secondo comma (violazioni delle norme previdenziali e assistenziali), che nei soli casi di concorso formale”. (Cass. 5252/2011).
3) Nel caso di specie, il Giudice di Pace, con sentenza confermata anche dal Tribunale, ha condannato l’intimata al pagamento di un’unica sanzione pecuniaria per ogni singola data in cui sono state accertate le violazioni, consistenti nel transito senza autorizzazione in zone a traffico limitato.
Ha quindi raggruppato e considerato non punibili le violazioni, successive alla prima, commesse nello stesso giorno. Secondo il Tribunale di Mantova, “bene ha motivato il giudice di primo grado valutando, ai sensi della Legge n. 689 del 1981, articolo 8 bis, comma 4, come unitarie e non oggettivamente e soggettivamente autonome e, pertanto, ravvicinate (concetto valutabile discrezionalmente dal giudice dato che la legge non pone limiti cronologici) Legge n. 689 del 1981, ex articolo 8 bis, le violazioni commesse nella stessa giornata e riconducibili a programmazione unitaria”, (pag. 4 della sentenza del Tribunale di Mantova).
L’errore commesso dal tribunale e denunciato in ricorso e’ pero’ evidente alla luce di quanto sopraesposto: il quarto comma dell’articolo 8 bis, non consente di unificare le sanzioni per gli illeciti plurimi commessi, ma agisce soltanto come limite alla configurabilita’ della reiterazione e al dispiegarsi degli ulteriori effetti sanzionatori che aggravano la sanzione base.
3.1) Una conclusione ulteriormente avallata, in materia di illeciti previsti dal codice della strada, dall’articolo 198 C.d.S., che, dopo aver ribadito, al comma 1, il principio del cumulo giuridico delle sanzioni, dispone, al comma 2, che “nell’ambito delle aree pedonali urbane e nelle zone a traffico limitato, il trasgressore ai divieti di accesso e agli altri singoli obblighi e divieti o limitazioni soggiace alle sanzioni previste per ogni singola violazione”.
La validita’ degli argomenti addotti non viene intaccata dall’ordinanza interpretativa della Corte Costituzionale n.14/2007, emessa a seguito della proposizione di una questione di legittimita’ costituzionale relativa all’articolo 198 C.d.S., comma 2, secondo la quale “non ad ogni accertamento deve necessariamente corrispondere una contravvenzione, trattandosi di condotta (la circolazione in zona vietata) di durata”.
Con l’ordinanza de qua, la Corte Costituzionale non ha esteso l’applicabilita’ della continuazione agli illeciti amministrativi, ma ha ritenuto che, quando vi sia brevissimo lasso temporale tra due violazioni (ingressi nella ZTL), il giudice debba valutare la configurabilita’ una sola condotta di durata.
Nel caso di specie, invece, secondo il ricorso, gli ingressi nella ZTL erano avvenuti anche a distanza di alcune ore, non potendosi, quindi, ravvisare una condotta unica.
Il tribunale non ha esaminato la fattispecie alla luce di questi principi, poiche’ ha effettuato una indistinta assimilazione assolutoria per tutte le violazioni, successive alla prima, commesse nel medesimo giorno.
4) Discende da quanto esposto l’accoglimento del ricorso.
La sentenza impugnata va cassata e la cognizione rimessa al tribunale di Mantova in persona di altro magistrato, il quale esaminera’ nuovamente l’appello attenendosi al seguente principio di diritto:
“In materia di sanzioni amministrative, non e1 applicabile, allorche’ siano poste in essere inequivocabilmente (Corte Cost. 14/2007) piu’ condotte realizzatrici della medesima violazione, l’articolo 81 cpv. c.p., relativo alla continuazione, ma esclusivamente il concorso formale, in quanto espressamente previsto nella Legge n. 689 del 1981, articolo 8, che richiede l’unicita’ dell’azione od omissione produttiva della pluralita’ di violazioni.
La disciplina di cui al citato articolo 8 non subisce deroghe neppure in base alla successiva previsione di cui all’articolo 8 bis, della medesima legge, che, salve le ipotesi eccezionali del comma 2 (violazioni delle norme previdenziali ed assistenziali), ha escluso, se sussistono determinati presupposti, la computabilita’ delle violazioni amministrative successive alla prima solo ai fini di rendere inoperanti le ulteriori conseguenze sanzionatorie della reiterazione”.
Il tribunale in sede di rinvio liquidera’ le spese di questo giudizio.

La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e rinvia al tribunale di Mantova in persona di altro magistrato, che provvedera’ anche sulla liquidazione delle spese del giudizio di legittimita’.