Corte di Cassazione, sezione seconda civile, sentenza 14 novembre 2017, n. 26897. Anche per le violazioni delle norme in materia di intermediazione finanziaria occorre individuare il momento — successivo alla conclusione delle verifiche di natura ispettiva – in cui ragionevolmente la costatazione avrebbe potuto essere tradotta in accertamento

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In proposito, va tenuto conto che nella materia della regolazione di attivita’ economiche quali quella dell’intermediazione finanziaria sussistono diversificate modalita’ di cognizione da parte delle autorita’ di supervisione di fatti suscettibili di valutazione sanzionatoria: tra queste l’acquisizione di flussi informativi di natura periodica frequente e tendenzialmente documentale (vigilanza cartolare, oggi definita “informativa” del Decreto Legislativo n. 58 del 1998, articolo 8 e basata su flussi notiziali anche automatizzati), l’accesso diretto e anch’esso periodico, ma meno frequente, di incaricati dell’autorita’ di supervisione presso l’impresa in funzione di verifica, pur sempre ab extra, dell’effettivita’ delle informazioni acquisite (vigilanza “ispettiva” secondo l’articolo 10 dello stesso D.Lgs.), nonche’ l’accesso diretto, in soli casi straordinari, di incaricati dell’autorita’ di supervisione in funzione sostitutiva degli organi di amministrazione e controllo interno dell’impresa (“gestione coattiva”) e, per tale via, di “accertamento della situazione aziendale” ab intra per il mezzo della stessa gestione (e tale e’ il portato dell’amministrazione straordinaria – oggi inquadrabile tra gli interventi precoci di cui all’articolo 13 del regolamento n. 806/2014 del parlamento europeo e del consiglio UE del 15 luglio 2014 – di cui all’articolo 56 del Decreto Legislativo cit., il quale rinvia tra l’altro al Decreto Legislativo n. 385 del 1993, articoli 72 e 75, che rispettivamente ai commi 1 bis e 1 prevedono che ai commissari spettino i compiti di “accertare la situazione aziendale” e “rimuovere le irregolarita’” riscontrate, nonche’ di trasmettere a “intervalli periodici” e “al termine delle loro funzioni” rapporti all’autorita’ di supervisione, compito quest’ultimo anche del comitato di sorveglianza).
La giurisprudenza di questa corte ha tratto da tale quadro normativo la conclusione che il momento dell’accertamento degli illeciti amministrativi in materia di intermediazione finanziaria, pertanto, non deve essere fatto coincidere, necessariamente e automaticamente, ne’ con il giorno in cui l’attivita’ accertativa (normalmente, ispettiva; ma, come si e’ detto, anche commissariale) e’ terminata, ne’ con quello in cui sono state depositate relazioni o rapporti finali degli incaricati degli accertamenti, e neppure con la data in cui l’autorita’ di supervisione ha investito o riunito il suo organo volitivo per prendere in esame la situazione: non con il primo, perche’ la pura “costatazione” dei fatti non comporta di per se’ il loro “accertamento”, se occorre una successiva attivita’ istruttoria e valutativa; non necessariamente con il secondo o con il terzo, ove í relativi tempi si siano indebitamente protratti, perche’ sia la redazione delle relazioni o rapporti sia il loro esame da parte dell’autorita’ di supervisione debbono essere compiuti nel tempo strettamente indispensabile, senza ingiustificati ritardi derivanti da disfunzioni burocratiche o artificiose protrazioni nello svolgimento dei compiti assegnati ai diversi organi.
Ne discende che anche per le violazioni delle norme in materia di intermediazione finanziaria, come per quelle in altri campi, occorre secondo la giurisprudenza individuare, secondo le particolarita’ dei singoli casi, indipendentemente dalle date di deposito delle relazioni o rapporti e di sottoposizione o convocazione rispetto agli organi volitivi dell’autorita’ di supervisione, il momento – successivo alla conclusione delle verifiche di natura ispettiva o commissariale – in cui ragionevolmente la costatazione avrebbe potuto essere tradotta in accertamento: momento dal quale deve farsi decorrere il termine per la contestazione (cfr. sul punto, in un quadro normativo che ha successivamente subito evoluzioni, Cass. Sez. U., 09/03/2007, n. 5395, nonche’ Cass. 18/03/2008, n. 7257, 08/04/2009, n. 8561, 02/12/2011, n. 25836, 03/05/2016, n. 8687 e 25/01/2017, n. 1890).
La ricostruzione e la valutazione delle circostanze di fatto inerenti ai tempi occorrenti per la contestazione rispetto all’acquisizione informativa, e in particolare la stima della congruita’ del tempo utilizzato in relazione alla maggiore o minore difficolta’ del caso, sono elementi rimessi al giudice del merito, con apprezzamento incensurabile in sede di legittimita’, al di fuori del sindacato di cui dell’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 5.
4.4. Ai fini della disamina delle questioni specificamente sollevate, giova altresi’ richiamare che questa corte, al fine di sindacare la tempistica degli atti di indagine e di valutare se taluno di essi sia superfluo, depurandoli quindi da ingiustificati ritardi derivanti da disfunzioni burocratiche o artificiose protrazioni nello svolgimento dei compiti assegnati ai differenti organi nel pur diversificato campo delle sanzioni amministrative in generale, ha affermato:
– che la valutazione dell’opportunita’ dell’esercizio dei poteri di indagine resta rimessa all’autorita’ competente; il giudice non puo’ sostituirsi dunque all’organo addetto al controllo nel valutare l’opportunita’ dell’esercizio dei poteri di indagine per riscontrare la sussistenza dell’illecito, ma puo’ e deve apprezzare, in base alle deduzioni dell’amministrazione ed all’esame degli atti relativi all’accertamento, se sia stato osservato il tempo ragionevolmente necessario per giungere alla completa conoscenza dell’illecito, tenendo conto della maggiore o minore difficolta’ del caso concreto e della necessita’ comunque che tali indagini, pur nell’assenza di limiti temporali predeterminati, avvengano entro un termine congruo (cosi’ ad es. Cass. 08/08/2005, n. 16642 e 30/05/2006, n. 12830, ove richiami; v. anche Cass. 13/12/2011, n. 26734 e 03/09/2014, n. 18574); senza “entrare nel merito dell’opportunita’” di atti di indagine, il giudice deve limitarsi a “rilevare se vi sia stata una ingiustificata e protratta inerzia… durante o dopo la raccolta dei dati di indagine”, tenuto anche conto che “ragioni di economia possono indurre… a raccogliere ulteriori elementi atti a dimostrare la sussistenza, accanto a violazioni gia’ risultanti dagli atti raccolti, di altre violazioni amministrative, al fine di emettere un unic(o)” provvedimento sanzionatorio (cosi’ Cass. n. 16642 del 2005 cit.);
– che la valutazione della superfluita’ degli atti di indagine va effettuata con un giudizio ex ante (e in tal senso il giudice deve “rilevare la evidente superfluita’… per essere manifestamente gia’ accertati tempi, entita’ e altre modalita’ delle violazioni” – cosi’ Cass. n. 16642 del 2005 cit. – al momento in cui le verifiche sono state disposte; e tale superfluita’ va specificamente valutata, come detto, anche in relazione alla possibile connessione con altre violazioni ancora da accertare); essendo irrilevante che indagini potenzialmente fruttuose in via prognostica si rivelino, ex post, inutili.

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