Corte di Cassazione, sezione lavoro, sentenza 23 settembre 2016, n. 18723

15

Il dipendente pubblico non può essere mandato in pensione al raggiungimento dei requisiti contributivi o di anzianità. Vanno comunque analizzati i criteri di imparzialità e buona fede

 

Suprema Corte di Cassazione

sezione lavoro

sentenza 23 settembre 2016, n. 18723

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE LAVORO
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. MACIOCE Luigi – Presidente
Dott. TORRICE Amelia – Consigliere
Dott. BLASUTTO Daniela – Consigliere
Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – rel. Consigliere
Dott. TRICOMI Irene – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 14543-2015 proposto da:
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, C.F. (OMISSIS), in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, presso in cui Uffici domicilia ope legis in ROMA, alla VIA DEI PORTOGHESI N. 12;
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), C.F. (OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato (OMISSIS), giusta delega in atti;
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 8/2015 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 15/01/2015 R.G.N. 2666/2012;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 05/07/2016 dal Consigliere Dott. ANNALISA DI PAOLANTONIO;
udito l’Avvocato (OMISSIS);
udito l’Avvocato (OMISSIS);
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. FRESA Mario, che ha concluso per l’inammissibilita’ e in subordine rigetto del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1 – La Corte di Appello di Roma ha respinto l’appello proposto dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri avverso la sentenza del Tribunale di Roma che, in parziale accoglimento delle domande avanzate da (OMISSIS), aveva dichiarato l’illegittimita’ del provvedimento di collocamento a riposo, disposto nei confronti del ricorrente con decorrenza dal 1 aprile 2010, e condannato la Presidenza del Consiglio dei Ministri a reintegrare in servizio il dirigente sino al compimento del 65 anno di eta’ ed a corrispondere allo stesso le retribuzioni maturate dalla data del recesso sino a quella della effettiva reintegra.
2 – La Corte territoriale ha premesso che la risoluzione anticipata e unilaterale del rapporto dirigenziale era stata disposta dalla appellante ai sensi della L. n. 102 del 2009, articolo 17, comma 35 novies (che aveva modificato il Decreto Legge 25 giugno 2008 n. 112, articolo 72, comma 11, convertito dalla L. 6 agosto 2008, n. 133) ed era stata motivata, richiamando la circolare del 18.11.2008, ed in particolare la necessita’ di preservare il necessario equilibrio tra le dotazioni organiche e consistenza del personale in servizio, evitando di creare situazioni soprannumerarie non consentite dalla attuale normativa”.
3 – Il giudice di appello ha ritenuto condivisibile la dichiarata illegittimita’ del recesso perche’ la motivazione del provvedimento era del tutto carente, sostanziandosi nel mero richiamo ai criteri generali dettati dalla stessa Presidenza del Consiglio, e perche’ alla data del 1 aprile 2010 mancava un preventivo piano organico di rideterminazione dei fabbisogni del personale, adottato solo in epoca successiva alla risoluzione del rapporto, ossia nell’agosto del 2010.
4- Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso la Presidenza del Consiglio dei Ministri sulla base di un unico motivo. (OMISSIS) ha resistito con tempestivo controricorso, illustrato da memoria ex articolo 378 c.p.c..

MOTIVI DELLA DECISIONE

1 – Il ricorso denuncia, con un unico motivo, “violazione e falsa applicazione del Decreto Legge n. 112 del 2008, articolo 72, comma 11 (vigente retione temporis) e articolo 74, convertito in L. n. 133 del 2008, del comma 35 novies della L. n. 102 del 2009, articolo 17, del Decreto Legge n. 98 del 2011, articolo 16, comma 11, nonche’ della L. n. 183 del 2010, articolo 30, comma 1”. Rileva la ricorrente che:
a) con circolare n. 10 del 20 ottobre 2008 erano stati indicati i criteri generali sulla cui base occorreva poi procedere ai collocamenti a riposo;
b) detti criteri erano stati ribaditi nella successiva circolare del 18.11.2008 con la quale era stato previsto che i collocamenti a riposo sarebbero stati disposti per “preservare il necessario equilibrio tra dotazioni organiche e consistenza del personale in servizio…”;
c) il decreto del 29.10.2009, pubblicato sulla G.U. del 30.12.2009 n. 302, aveva operato una ricognizione della pianta organica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, aumentata in modo frammentario a seguito del trasferimento di personale da altri Ministeri;
d) il successivo decreto del 5 agosto 2010 aveva rideterminato la dotazione dirigenziale, con soppressione di 7 posti di dirigente di prima fascia e 48 posti di dirigenti di seconda fascia.
In diritto evidenzia che la Corte territoriale, nell’affermare la necessita’ della motivazione del provvedimento di recesso, non aveva considerato la norma di interpretazione autentica dettata dal Decreto Legge n. 98 del 2011, articolo 16, comma 11, con il quale era stato previsto che la facolta’ riconosciuta alle pubbliche amministrazioni dal Decreto Legge 25 giugno 2008, n. 112, articolo 72, comma 11, potesse essere esercitata senza ulteriore motivazione nei casi in cui i criteri applicativi fossero stati preventivamente determinati con atto generale di organizzazione interna, sottoposto al visto dei competenti organi di controllo.
Aggiunge che le circolari del 20.10.2008 e del 18.11.2008 integravano il presupposto necessario per escludere l’obbligo di ulteriore motivazione ed afferma che la Corte territoriale aveva errato nell’affermare che la rideterminazione dei fabbisogni di personale dovesse precedere la risoluzione del rapporto. Precisa che in ambito pubblico non e’ possibile procedere al ridimensionamento degli organici dirigenziali se non in caso di vacanza degli stessi, sicche’ necessariamente l’atto adottato con il Decreto Ministeriale 5.8.2010 doveva essere successivo alla risoluzione dei rapporti. Infine sostiene che non e’ consentito al giudice ordinario sindacare l’esercizio dei poteri datoriali quanto al merito delle valutazioni tecniche, organizzative e produttive.
2 – E’ infondata l’eccezione di inammissibilita’ del ricorso, sulla quale la difesa del controricorrente ha insistito anche nella memoria depositata ai sensi dell’articolo 378 c.p.c. e nel corso della discussione orale.
Questa Corte ha affermato che “per soddisfare il requisito imposto dall’articolo 366 c.p.c., comma 1, n. 3), il ricorso per cassazione deve contenere l’esposizione chiara ed esauriente, sia pure non analitica o particolareggiata, dei fatti di causa, dalla quale devono risultare le reciproche pretese delle parti, con i presupposti di fatto e le ragioni di diritto che le giustificano, le eccezioni, le difese e le deduzioni di ciascuna parte in relazione alla posizione avversaria, lo svolgersi della vicenda processuale nelle sue articolazioni, le argomentazioni essenziali, in fatto e in diritto, su cui si fonda la sentenza impugnata e sulle quali si richiede alla Corte di cassazione, nei limiti del giudizio di legittimita’, una valutazione giuridica diversa da quella asseritamene erronea, compiuta dal giudice di merito.” (Cass. 3.2.2015 n. 1926).
Il ricorso deve, quindi, contenere tutti gli elementi necessari a porre il giudice di legittimita’ in grado di avere la completa cognizione della controversia e del suo oggetto, di cogliere il significato e la portata delle censure rivolte alle specifiche argomentazioni della sentenza impugnata, senza la necessita’ di accedere ad altre fonti ed atti del processo, ivi compresa la sentenza stessa.
Cio’ significa che la valutazione sulla completezza della esposizione dei fatti contenuta nell’atto introduttivo deve essere effettuata considerando il fine che il requisito mira ad assicurare e contemperando la esigenza di fornire alla Corte tutti gli elementi necessari ai fini della decisione con quella della necessaria sinteticita’ degli atti processuali.
Ne discende che, come evidenziato dalle Sezioni Unite di questa Corte, la “esposizione sommaria dei fatti di causa” non richiede ne’ la pedissequa riproduzione dell’intero, letterale contenuto degli atti processuali ne’ che “si dia meticoloso conto di tutti i momenti nei quali la vicenda processuale s’e’ articolata” (cosi’ in motivazione Cass S U 11 4 2012 n. 5698), essendo sufficiente una sintesi della vicenda “funzionale alla piena comprensione e valutazione delle censure mosse alla sentenza impugnata”. Le stesse Sezioni Unite hanno anche significativamente aggiunto che “il ricorso non puo’ dirsi inammissibile quand’anche difetti una parte formalmente dedicata all’esposizione sommaria del fatto, se l’esposizione dei motivi sia di per se’ autosufficiente e consenta di cogliere gli aspetti funzionalmente utili della vicenda sottostante al ricorso stesso”.
Nel caso di specie, pertanto, la violazione dell’articolo 366 c.p.c., n. 3 non puo’ essere affermata solo perche’ nel ricorso non risulta riportato il contenuto degli scritti difensivi delle parti, posto che gli argomenti sui quali le stesse avevano fondato le rispettive posizioni sono chiaramente desumibili dalla sintesi contenuta nella parte introduttiva del ricorso nonche’ dalla motivazione della sentenza impugnata, integralmente trascritta nell’atto.
2.1 – Il ricorso, inoltre, non e’ sovrapponibile a quello ritenuto inammissibile da questa Corte con la sentenza n. 11593 del 6 giugno 2016, richiamata nella memoria del controricorrente. In quel caso, infatti, il giudice di appello aveva fondato la decisione su una pluralita’ di rationes decidendi, non tutte specificamente censurate, ed aveva anche riconosciuto natura di norma di interpretazione autentica al Decreto Legge n. 98 del 2011, articolo 16, comma 11, pervenendo ad affermare la illegittimita’ del recesso dopo avere escluso che le circolari invocate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri integrassero l’atto organizzativo richiamato dalla norma interpretativa.
Al contrario la sentenza qui impugnata non ha pronunciato sulla natura dell’ articolo 16, invocato dalla difesa dell’Amministrazione, ne’ ha detto alcunche’ sulla effettiva sussistenza delle ragioni che, secondo la Presidenza, avrebbero giustificato l’esercizio della facolta’, avendo ritenuto assorbente il profilo della genericita’ della motivazione.
Ne discende che e’ ammissibile il ricorso, nella parte in cui, per sostenere la legittimita’ del recesso, fa leva da un lato sulla natura interpretativa del Decreto Legge n. 98 del 2011, articolo 16, comma 11, e dall’altro sulla errata applicazione del Decreto Legge n. 112 del 2008, articolo 72, comma 11.
3 – Il motivo e’, peraltro, infondato.
La facolta’ della Pubblica Amministrazione di risolvere unilateralmente il rapporto di impiego al raggiungimento della massima anzianita’ contributiva e’ stata prevista dal Decreto Legge 25 giugno 2008, n. 112, articolo 72, comma 11, primo e secondo periodo, poi convertito dalla L. 6 agosto 2008, n. 112, che, nel testo originario, prevedeva: “Nel caso di compimento dell’anzianita’ massima contributiva di 40 anni del personale dipendente, le pubbliche amministrazioni di cui al Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165, articolo 1, comma 2 possono risolvere, fermo restando quanto previsto dalla disciplina vigente in materia di decorrenze dei trattamenti pensionistici, il rapporto di lavoro con un preavviso di sei mesi. Con appositi decreti” (…) “sono definiti gli specifici criteri e le modalita’ applicative dei principi della disposizione di cui al presente comma relativamente al personale dei comparti sicurezza e difesa (n.d.r., a cui, in sede di conversione, si aggiungeva quello “affari esteri”), tenendo conto delle rispettive peculiarieta’ ordina mentali”.
L’articolo 72, comma 11, veniva successivamente novellato dalla L. 4 marzo 2009, n. 15, articolo 6, comma 3, che ne modificava il testo, sostituendo il requisito del compimento dell’anzianita’ massima contributiva di 40 anni, con il requisito del “compimento dell’anzianita’ massima di servizio di 40 anni”.
Entrambe le formulazioni della norma, succedutesi in breve arco temporale, si limitavano a richiedere il requisito, in un caso della massima anzianita’ contributiva, nell’altro della massima anzianita’ di servizio, senza imporre ulteriori condizioni, quanto alla formazione della volonta’ negoziale dell’Amministrazione, e senza richiedere in modo espresso il rispetto dell’obbligo motivazionale. La determinazione di specifiche modalita’ applicative era, infatti, espressamente prevista solo per il personale dei comparti sicurezza, difesa ed affari esteri, in ragione delle peculiarieta’ dei rispettivi ordinamenti.
Successivamente, il Decreto Legge 10 luglio 2009, n. 78, articolo 17, comma 35-novies, convertito dalla L. 3 agosto 2009, n. 102, applicabile alla fattispecie ratione temporis, sostituiva il comma 11 dell’articolo 72. Si faceva riferimento (anni 2009, 2010, 2011) al requisito della massima anzianita’ contributiva; si confermava il preavviso; si precisava la unilateralita’ del recesso collegandolo all’esercizio del potere di organizzazione esercitato ai sensi dell’articolo 5, comma 2, del T.U., con la capacita’ e i poteri del privato datore di lavoro; si prevedeva l’applicabilita’ della disciplina anche per il personale dirigenziale. L’adozione di specifici criteri e modalita’ applicative continuavano ad essere previsti solo per i camparti sicurezza difesa e affari esteri.
Tali punti sono rimasti immutati anche nelle successive novelle, fino all’intervento comma 5, del Decreto Legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla L. 11 agosto 2014, n. 114, in ragione del quale il vigente articolo 72, comma 11, primo periodo, prevede che “Con decisione motivata con riferimento alle esigenze organizzative e ai criteri di scelta applicati e senza pregiudizio per la funzionale erogazione dei servizi, le pubbliche amministrazioni di cui al Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165, articolo 1, comma 2, e successive modificazioni, incluse le autorita’ indipendenti, possono, a decorrere dalla maturazione del requisito di anzianita’ contributiva per l’accesso al pensionamento” (…) “risolvere il rapporto di lavoro e il contratto individuale anche del personale dirigenziale, con un preavviso di sei mesi e comunque non prima del raggiungimento di un’eta’ anagrafica che possa dare luogo a riduzione percentuale” (…).
La ricostruzione della disciplina va completata con il richiamo al Decreto Legge 6 luglio 2011, n. 98, articolo 16, comma 11, convertito, con modificazioni, dalla L. 15 luglio 2011, n. 111, che, ha stabilito: “In tema di risoluzione del rapporto di lavoro l’esercizio della facolta’ riconosciuta alle pubbliche amministrazioni prevista dal Decreto Legge 25 giugno 2008, n. 112, articolo 72, comma 11, convertito, con modificazioni, dalla L. 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni, non necessita di ulteriore motivazione, qualora l’amministrazione interessata abbia preventivamente determinato in via generale appositi criteri di applicativi con atto generale di organizzazione interna, sottoposto al visto dei competenti organi di controllo”.
3.1 – Le disposizioni sopra citate sono gia’ state interpretate da questa Corte con la sentenza n. 21626 del 23.10.2015, che ha affermato il carattere innovativo e non interpretativo del Decreto Legge n. 98 del 2011, articolo 16, e con la sentenza n. 11595 del 6 giugno 2016 con la quale, ribadito il principio, si e’ precisato che ” se e’ chiaro che il requisito della adozione dell’atto generale organizzativo (sostitutivo dell’ulteriore motivazione) e’ frutto di scelta innovativa (come detto dalla citata pronunzia del 2015), altrettanto chiaro e condiviso e’ che l’obbligo motivazionale solo de futuro sostituito dall’atto generale – sussisteva gia’ a regolare l’originaria risoluzione di cui all’articolo 72, comma 11 del Decreto Legge del 2008″.
A dette conclusioni la Corte e’ pervenuta dopo avere sottolineato la necessita’ di interpretare la normativa che qui viene in rilievo, non solo alla luce dei principi costituzionali consacrati nell’articolo 97 Cost., ma anche e soprattutto della direttiva 2000/78 CE, perche’ il compimento della massima anzianita’ contributiva necessariamente si correla all’eta’ del lavoratore, con la conseguenza di rendere applicabile la richiamata direttiva nella parte in cui prevede che disparita’ di trattamento in ragione dell’eta’ non costituiscono discriminazione solo qualora “siano oggettivamente e ragionevolmente giustificate, nell’ambito del diritto nazionale, da una finalita’ legittima, compresi giustificati obiettivi di politica del lavoro, di mercato del lavoro e di formazione professionale, e i mezzi per il conseguimento di tale finalita’ siano appropriati e necessari”.
E’ stato, quindi, affermato che “La facolta’ attribuita dal Decreto Legge n. 112 del 2008, articolo 72, comma 11, convertito, con modificazioni, dalla L. 6 agosto 2008, n. 133, alle Pubbliche amministrazioni di poter risolvere il rapporto di lavoro con un preavviso di sei mesi, nei caso di compimento dell’anzianita’ massima contributiva di 40 anni del personale dipendente, deve essere esercitata, anche in difetto di adozione di un formale atto organizzativo, avendo riguardo alle complessive esigenze dell’Amministrazione, considerandone la struttura e la dimensione, in ragione dei principi di buona fede e correttezza, imparzialita’ e buon andamento, che caratterizzano anche gli atti di natura negoziale posti in essere nell’ambito del rapporto di pubblico impiego contrattualizzato. L’esercizio della facolta’ richiede, quindi, idonea motivazione, poiche’ in tal modo e’ salvaguardato il controllo di legalita’ sulla appropriatezza della facolta’ di risoluzione esercitata, rispetto alla finalita’ di riorganizzazione perseguite nell’ambito di politiche del lavoro. Tale motivazione, si aggiunge, si rende ancor piu’ necessaria in mancanza di un atto generale di organizzazione perche’ costituisce il solo strumento di conoscenza e verifica delle ragioni organizzative che inducono l’Amministrazione ad adottare atti di risoluzione contrattuale. In mancanza, la risoluzione unilaterale dei rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato viola le norme imperative che richiedono la rispondenza al pubblico interesse dell’azione amministrativa (Decreto Legislativo n. 165 del 2001, articolo 5, comma 2), l’applicazione dei criteri generali di correttezza e buona fede (articoli 1175 e 1375 c.c.), e i principi di imparzialita’ e di buon andamento di cui all’articolo 97 Cost., nonche’ l’articolo 6, comma 1, della direttiva 78/2000/CE.”.
La sentenza impugnata, che ha ritenuto necessaria la motivazione del provvedimento di recesso ed ha escluso che potesse essere tale il mero richiamo alle circolari adottate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla necessita’ “di preservare l’equilibrio fra dotazioni organiche e consistenza del personale in servizio”, e’, quindi, conforme ai principi di diritto sopra richiamati, che il Collegio intende qui ribadire.
3.2 – Il motivo di ricorso e’, invece, inammissibile nella parte in cui censura la sentenza impugnata denunciando la erroneita’ della interpretazione data alle circolari richiamate dall’appellante.
E’ consolidato, infatti, nella giurisprudenza di questa Corte il principio secondo cui le circolari non contengono norme di diritto e sono riconducibili alla categoria degli atti unilaterali negoziali o amministrativi, sicche’ la loro interpretazione costituisce un apprezzamento di fatto, istituzionalmente riservato al giudice del merito, sindacabile in sede di legittimita’ solo per violazione delle regole di ermeneutica contrattuale o per vizio di motivazione (Cass. 26.7.2002 n. 1114; Cass. 10.3.2004 n. 4942; Cass 10 4.2006 n. 8296).
Nel caso di specie, inoltre, secondo lo stesso assunto della ricorrente, le circolari avrebbero integrato il presupposto di fatto in presenza del quale la amministrazione era esonerata dall’obbligo di motivare ulteriormente il provvedimento di risoluzione del rapporto, per cui risulta evidente che la valutazione espressa dalla Corte territoriale poteva essere censurata in questa sede solo ai sensi dell’articolo 360 c.p.c., n. 5, con i limiti conseguenti alla riformulazione dettata dal Decreto Legge 22 giugno 2012, n. 83, articolo 54.
3.3 – Parimenti inammissibile e’ il motivo nella parte in cui richiama la L. n. 183 del 2010, articolo 30, poiche’ la censura non e’ pertinente e non coglie le ragioni del decisum. La Corte territoriale, infatti, ha correttamente ritenuto che la illegittimita’ del recesso discendesse gia’ dalla mancanza di motivazione, sicche’ non ha effettuato il controllo sulla effettivita’ della ragione indicata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri quale causa del recesso.
E’ evidente, pertanto, che nessun sindacato di merito e’ stato effettuato sulle valutazioni tecniche, organizzative e produttive di competenza del datore di lavoro.
4 – Il ricorso va, pertanto, rigettato.
La complessita’ e la novita’ delle questioni trattate, solo di recente decise da questa Corte, giustificano l’integrale compensazione delle spese del giudizio di legittimita’.
Non ricorrono le condizioni richieste dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, nel testo risultante dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, per le ragioni indicate da Cass SU 8 5 2014 n. 9938.
P.Q.M.