Corte di Cassazione, sezione II civile, ordinanza 28 agosto 2017, n. 20442

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L‘appartenenza di un bene al patrimonio indisponibile dello Stato, dei Comuni o delle Provincie, a meno che non si tratti di beni riservati, per loro natura, a tale patrimonio, dipende, soprattutto, dalle caratteristiche oggettive e funzionali del bene e presuppone, quindi, oltre che l’acquisto in proprieta’ del bene da parte dell’ente pubblico (cosiddetto requisito soggettivo), una concreta destinazione dello stesso ad un pubblico servizio (cosiddetto, requisito oggettivo) che, proprio per l’esigenza di un reale legame con le oggettive caratteristiche del bene, non puo’ dipendere da un mero progetto di utilizzazione della P.A. o da una risoluzione che, ancorche’ espressa in un atto amministrativo, non incide, di per se’, sulle oggettive caratteristiche funzionali del bene. Pertanto, nei casi in cui il bene sia privo dei caratteri strutturali necessari per il servizio, occorre, almeno, che il provvedimento di destinazione sia seguito dalle opere di trasformazione, che in qualche modo possano stabilire un reale collegamento di fatto, e non meramente intenzionale, del bene alla funzione pubblica, con la conseguenza che i terreni destinati a verde pubblico dal piano regolatore acquistano la condizione di beni del patrimonio indisponibile dell’ente pubblico solo dal momento in cui, essendo stati acquistati da questo in proprieta’, sono trasformati ed in concreto utilizzati secondo la propria destinazione, non essendo all’uopo sufficiente ne’ il piano regolatore generale, che ha solo funzione programmatoria e l’effetto di attribuire alla zona, o anche ai terreni in esso eventualmente indicati, una vocazione da realizzare attraverso gli strumenti urbanistici di secondo livello o ad essi equiparati, e la successiva attivita’ di esecuzione di questi strumenti, ne’ il provvedimento di approvazione del piano di lottizzazione, che individua solo il terreno specificamente interessato dal progetto di destinazione pubblica, ne’ la convenzione di lottizzazione, che si inserisce nella fase organizzativa del processo di realizzazione del programma urbanistico e non nella fase della sua materiale esecuzione.

Il decreto di espropriazione e’ idoneo a far acquisire la proprieta’ piena del bene, e ad escludere qualsiasi situazione, di diritto o di fatto con essa incompatibile, e qualora il precedente proprietario, o un soggetto diverso, continui ad esercitare sulla cosa attivita’ corrispondente all’esercizio del diritto di proprieta’, la notifica del decreto ne comportava la perdita dell'”animus possidendi”, conseguendone che ai fini della configurabilita’ di un nuovo possesso ad “usucapionem” sarebbe stato necessario un atto di “interversio possessionis”,

 

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Ordinanza 28 agosto 2017, n. 20442
Data udienza 5 aprile 2017

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MIGLIUCCI Emilio – Presidente

Dott. CORRENTI Vincenzo – Consigliere

Dott. GRASSO Giuseppe – Consigliere

Dott. SCALISI Antonino – rel. Consigliere

Dott. CRISCUOLO Mauro – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 12961-2013 proposto da:

(OMISSIS), (OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

ROMA CAPITALE, (OMISSIS), in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), (Avvocatura dello Stato) che lo rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 5902/2012 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 23/11/2012;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 05/04/2017 dal Consigliere Dott. ANTONINO SCALISI.

FATTI DI CAUSA

(OMISSIS) con atto di citazione del 13 novembre 2000 conveniva in giudizio davanti il Tribunale di Roma il Comune di Roma per sentire accogliere la domanda di retrocessione delle particelle di terreno, meglio descritti in citazione, in ragione della mancata immissione in possesso e la mancata realizzazione dell’opera pubblica a far data dal Decreto Prefettizio 12 gennaio 1966, n. 15 e in subordine chiedeva che venisse riconosciuto l’acquisto per usucapione delle stesse particelle avendo egli maturato i prescritti diritti a titolo originario. Il (OMISSIS) dimostrava che al decreto espropriativo del 1966 non seguivano ne’ la materiale occupazione, ne’ l’immissione in possesso e ne’ la realizzazione dell’opera programmata quale inattivita’ che permaneva. Precisava che nell’anno 1988 aveva acquistato dai proprietari espropriati ( (OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS)) un terreno di mq 116 e, al fine di ricostituire l’originaria unita’ fondiaria, aveva presentato al Comune una prima domanda di retrocessione del terreno di circa mq 711 e della baracca esistente su detto terreno, inoltrava una seconda domanda di retrocessione relativa ad altri beni.

Si costituiva il Comune di Roma ed eccepiva la mancanza dei presupposti per disporre la retrocessione, stante la carenza di legittimazione attiva dell’istante, la prescrizione del relativo diritto e negava la ricorrenza dei presupposti per configurare l’usucapione.

Il Tribunale di Roma con sentenza parziale n. 16323 rigettava la domanda di retrocessione ed essenzialmente perche’ l’attore non era titolare del diritto potestativo a chiedere la retrocessione dei beni interessati, giacche’ sarebbero legittimati solo i soggetti espropriati. Tale sentenza veniva confermata dalla Corte di Appello di Roma con sentenza n. 531 del 2007 e, successivamente, dalla Corte di Cassazione con sentenza n. 177797 del 2010. Successivamente, con sentenza n. 16679 del 2007 il Tribunale di Roma respingeva anche la domanda di usucapione con la motivazione che si trattava di area acquisita al demanio pubblico e, quindi, era divenuto bene non commerciabile, ne’ suscettibile di usucapione da parte di soggetti terzi.

La Corte di Appello di Roma, pronunciandosi su appello proposto da (OMISSIS) con sentenza n. 5902 del 2012 rigettava l’appello e condannava l’appellante alle spese del giudizio. Secondo la Corte distrettuale, i beni di che trattasi erano beni che ricadevano in zona con vincolo archeologico e paesaggistico e, pertanto, era preclusa la possibilita’ di usucapione ai sensi degli articoli 823 e 1145 c.c.. L’eventuale possesso delle cose di cui non si puo’ acquistare la proprieta’ e’ senza effetto.

La cassazione di questa sentenza e’ stata chiesta da (OMISSIS) con ricorso affidato a quattro motivi, illustrati con memoria. Roma Capitale (gia’ Comune di Roma) ha resistito con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.= (OMISSIS) lamenta:

a) Con il primo motivo di ricorso, in relazione all’articolo 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5 violazione e falsa applicazione degli articoli 823 e 1145 c.c., Violazione dell’articolo 1140 c.c. e ss., Insufficiente motivazione.

Secondo il ricorrente, nel caso in esame, non sussisterebbero i requisiti per ricondurre i beni oggetto del presente giudizio nella categoria dei beni demaniali e/o nella categoria dei beni indisponibili dello Stato o di altri Enti pubblici. Tutt’al piu’, i beni di cui si dice potrebbero appartenere al demanio eventuale, eppero’, posto che lo statuto pubblicistico della demanialita’ puo’ essere acquisito a seguito di uno specifico atto di destinazione, nel caso in esame, il relativo atto di destinazione non esisterebbe. I beni di che trattasi, destinati a verde pubblico in forza della variante di PRG del 2000, non appartengono neppure al patrimonio indisponibile, intanto, perche’ l’appartenenza al patrimonio indisponibile del Comune va esclusa, quando il tempo intercorso tra la destinazione ad uso pubblico del bene e l’inizio del periodo utile ai fini dell’usucapione (oltre dieci anni) sia trascorso senza che sia stato posto in essere alcun atto concreto di utilizzazione del fondo a fini di pubblica utilita’. E di piu’, specifica il ricorrente richiamando la sentenza n. 8743 del 1997 di questa Corte, perche’ un bene appartenga al patrimonio indisponibile ai sensi dell’articolo 826 c.c., u.p. “altri beni destinati ad un pubblico servizio” e’ necessario che il bene sia effettivamente e di fatto funzionale ad un pubblico servizio, non essendo sufficiente un mero progetto di utilizzazione e nel caso specifico il bene di che trattasi era stato semplicemente destinato a verde pubblico.

Tutto cio’ comporta secondo il ricorrente che, quando nel 2000 con variante al Piano Regolatore Generale, il bene e’ stato destinato a verde pubblico, tuttavia in assenza di qualsiasi atto di concreta trasformazione del bene oblato, quest’ultimo non acquista giammai la qualita’ di bene indisponibile e meno che mai la qualita’ di bene demaniale.

b) Con il secondo motivo, in relazione all’articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3. Violazione e falsa applicazione degli articoli 823 e 1145 c.c. in relazione agli articoli 822 e 826 c.c.. Secondo il ricorrente la Corte romana non avrebbe tenuto conto del principio secondo il quale una volta che l’opera pubblica programmata con il decreto di esproprio del 1966 non sia stata realizzata, decorso il termine di legge (dieci anni) i beni espropriati subiscono la (non ovviabile) traslazione nel patrimonio disponibile, con l’effetto dimostrativo che ben potevano costituire oggetto di usucapione, non essendo riconducibili nella categoria dei beni, di cui agli articoli 822 e 826 c.c..

1.1. = Entrambi i motivi che per la loro innegabile connessione vanno esaminati insieme sono fondati, per le ragioni di cui si dira’.

Come gia’ e’ stato detto da questa Corte con la sentenza richiamata dallo stesso ricorrente (Cass. n. 8743 del 09/09/1997) e ribadito, anche successivamente, dalle SU di questa Corte (Cass. n. 14865 del 28/06/2006), l’appartenenza di un bene al patrimonio indisponibile dello Stato, dei Comuni o delle Provincie, a meno che non si tratti di beni riservati, per loro natura, a tale patrimonio, dipende, soprattutto, dalle caratteristiche oggettive e funzionali del bene e presuppone, quindi, oltre che l’acquisto in proprieta’ del bene da parte dell’ente pubblico (cosiddetto requisito soggettivo), una concreta destinazione dello stesso ad un pubblico servizio (cosiddetto, requisito oggettivo) che, proprio per l’esigenza di un reale legame con le oggettive caratteristiche del bene, non puo’ dipendere da un mero progetto di utilizzazione della P.A. o da una risoluzione che, ancorche’ espressa in un atto amministrativo, non incide, di per se’, sulle oggettive caratteristiche funzionali del bene. Pertanto, nei casi in cui il bene sia privo dei caratteri strutturali necessari per il servizio, occorre, almeno, che il provvedimento di destinazione sia seguito dalle opere di trasformazione, che in qualche modo possano stabilire un reale collegamento di fatto, e non meramente intenzionale, del bene alla funzione pubblica, con la conseguenza che i terreni destinati a verde pubblico dal piano regolatore acquistano la condizione di beni del patrimonio indisponibile dell’ente pubblico solo dal momento in cui, essendo stati acquistati da questo in proprieta’, sono trasformati ed in concreto utilizzati secondo la propria destinazione, non essendo all’uopo sufficiente ne’ il piano regolatore generale, che ha solo funzione programmatoria e l’effetto di attribuire alla zona, o anche ai terreni in esso eventualmente indicati, una vocazione da realizzare attraverso gli strumenti urbanistici di secondo livello o ad essi equiparati, e la successiva attivita’ di esecuzione di questi strumenti, ne’ il provvedimento di approvazione del piano di lottizzazione, che individua solo il terreno specificamente interessato dal progetto di destinazione pubblica, ne’ la convenzione di lottizzazione, che si inserisce nella fase organizzativa del processo di realizzazione del programma urbanistico e non nella fase della sua materiale esecuzione.

Ora, nel caso in esame, le aree oggetto di causa sono state espropriate con Decreto Prefettizio 12 gennaio 1966, n. 15 e mai trasformate e/o dichiarate, almeno fino alla variante al Piano regolatore Generale del 2000, aeree destinate a verde pubblico. Pertanto, almeno fino a tale data le aree di che trattasi non presentavano le caratteristiche ne’ dei beni demaniali (demanio eventuale) e neppure le caratteristiche dei beni indisponibili, sicche’, avrebbero potuto essere usucapiti.

1.2.) Tuttavia, tenuto conto che il decreto di espropriazione e’ idoneo a far acquisire la proprieta’ piena del bene, e ad escludere qualsiasi situazione, di diritto o di fatto con essa incompatibile, e qualora il precedente proprietario, o un soggetto diverso, continui ad esercitare sulla cosa attivita’ corrispondente all’esercizio del diritto di proprieta’, la notifica del decreto ne comportava la perdita dell'”animus possidendi”, conseguendone che ai fini della configurabilita’ di un nuovo possesso ad “usucapionem” sarebbe stato necessario un atto di “interversio possessionis”, la Corte distrettuale avrebbe dovuto – e non sembra lo abbia fatto- accertare se l’attuale ricorrente abbia esercitato un possesso utile ad usucapire la proprieta’ del bene.

2. =L’accoglimento dei primi due motivi assorbe il terzo motivo del ricorso con il quale (OMISSIS) lamenta, in relazione all’articolo 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5. Violazione e falsa applicazione degli articoli 823 e 1145 c.c. in relazione all’articolo 828 c.c. secondo il ricorrente la Corte distrettuale non avrebbe tenuto conto che se il principio in materia di cessazione della indisponibilita’ del bene espropriato e’ sussumibile in relazione alla retrocessione, considerata possibile dalla sentenza parziale solo per i proprietari espropriati, cio’ dovrebbe altrettanto valere per riconoscere i diritti acquisitiva d usucapionem non ostandovi la mera intenzione programmatica (prima quella dell’attuazione viaria in forza del piano particolareggiato richiamato nelle permesse del decreto espropriativo del 1966 e poi quella ripensata destinazione a verde pubblico.

4.= Con il quarto motivo, il ricorrente lamenta in relazione all’articolo 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5. Violazione e falsa applicazione degli articoli 823 e 1145 c.c. in relazione ai principi desumibili dalle L. n. 1039 del 1039 e L. n. 1427 del 1939. Secondo il ricorrente, dalla trama motivazionale della sentenza impugnata, non sarebbe dato comprendere sulla base di quali presupposti di diritto la Corte avrebbe tratto le conclusioni reiettive, posto che nei documenti versati in giudizio ed in particolare, in quelli allegati alla CTU non si rintraccerebbe alcun elemento da cui possa trarsi la conclusione giuridica ostativa all’usucapione invocata dal ricorrente.

4.1. = Il motivo e’ fondato. Infatti, la conclusione giuridica ostativa all’usucapione, invocata dal ricorrente, cui e’ pervenuta la Corte distrettuale, non appare, sufficientemente motivata posto che la Corte distrettuale non ha considerato che l’opera pubblica non e’ mai stata realizzata, come risulterebbe dalla CTU, e, comunque, ha omesso di indicare la norma che secondo le L. n. 1497 del 1939 e L. 1089 del 1939 e del Decreto Legislativo n. 42 del 2004 ostacolerebbe in astratto l’invocata usucapione. Ne’ appare esaustivo il fatto che l’area oggetto del giudizio “allo stato attuale ricada in zona N (verde pubblico) con vincoli archeologico e paesistico” (essendo il parco (OMISSIS) compreso nel (OMISSIS) istituito con Legge Regionale n. 66 del 1988), non solo perche’ non viene specificato se il Comune di Roma, adesso, Roma Capitale, abbia esercitato sulle particelle interessate attivita’ di possesso, ma e, soprattutto, perche’ la Corte territoriale non ha tenuto conto che non e’ conseguenza immediata che un bene che ricade in un’area di interesse archeologico sia per se stesso un bene di interesse archeologico. Cio’ che la Corte territoriale ha affermato era un immediato presupposto per l’ulteriore accertamento – non compiuto – che il bene in oggetto fosse non solo ricadente in una zona di interesse archeologico, ma fosse esso stesso un bene destinato ad interesse archeologico (in tal senso anche Cass. 10 marzo 2006 n. 5262). La Corte distrettuale, anche in questo caso, ha mancato di accertare se il bene in oggetto potesse essere identificato quale bene avente concreta destinazione ad una pubblica funzione.

In definitiva, va accolto il primo, il secondo ed il quarto motivo del ricorso, dichiarato assorbito il terzo motivo, la sentenza impugnata va cassata e la causa rinviata ad altra sezione della Corte di Appello di Roma, anche per il regolamento delle spese del presente giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo, il secondo e il quarto motivo del ricorso dichiara assorbito il terzo motivo, cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia la causa ad altra Sezione della Corte di Appello di Roma, la quale provvedera’ anche al regolamento delle spese relative al presente giudizio di cassazione.