Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 7 dicembre 2017, n. 5773. È illegittima la gara per l’affidamento dei servizi di biglietteria e vigilanza dei siti del Colosseo

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Invero, se anche può ben ipotizzarsi, in astratto, la fornitura separata delle due componenti del servizio, è pur vero che – in concreto – occorrerà fare riferimento allo specifico servizio oggetto di concessione, al fine di verificare se quanto sopra possa in qualche modo contraddirne (o comunque ostacolarne) le finalità: nella specie, vertendosi in materia di servizi di valorizzazione di beni culturali, mal si concilia con le responsabilità di un concessionario di pubblico servizio l’obbligo per quest’ultimo di soggiacere alle scelte imprenditoriali di un altro soggetto privato, per di più asseritamente riferite ad un settore diverso (quale, appunto, quello delle mere attività di biglietteria).
Atteso che la prestazione cui il concessionario è tenuto è riconducibile ai cd. “obblighi di risultato” (e non semplicemente di mezzi), risultato che non può però prescindere – nel caso di specie – dalla gestione degli strumenti fisici (l’hardware) mediante i quali necessariamente il servizio viene reso agli utenti, deve concludersi per l’obiettiva inscindibilità operativa e funzionale dei due elementi, proprio ai fini concreti della valorizzazione del bene culturale (che presuppone la pratica possibilità, per il visitatore, di utilizzare i servizi di guida).
Per quanto infine concerne le cd. attività “di informazione”, che l’ordinanza della Sezione n. 2866 del 2017 aveva ritenuto riconducibili al servizio di biglietteria, il Collegio ritiene di dover confermare tale indicazione, nei limiti in cui le stesse effettivamente siano riferite “esclusivamente ad informazioni: i) volte alla migliore gestione dei flussi in accesso ai Siti, quali quelle riferite agli orari di apertura e chiusura della biglietteria, alla dislocazione degli accessi, ai supporti speciali per disabili e simili; ii) relative alla collocazione dei servizi igienici e simili”, ossia alle attribuzioni proprie dell’appaltatore, con esclusione dei servizi di guida ed audioguida (come dedotto dalla nota di “Chiarimenti” depositata da Consip in data 15 giugno 2017 nell’ambito del sovra menzionato procedimento di ottemperanza cautelare, iscritto al numero di registro generale 4376 del 2017), chiarimenti espressamente riferiti ad ogni atto della procedura, ivi compreso il Capitolato tecnico.
Non potrà per contro ricadere nell’oggetto dell’appalto, al di fuori di detti limiti, l’attività di assistenza al pubblico, in quanto riconducibile al novero dei servizi aggiuntivi di cui all’art. 117 del d.lgs. n. 42 del 2004.
Alla luce di quanto sopra, il secondo ed il terzo motivo di appello devono trovare accoglimento, essendo fondato il nucleo centrale delle censure, volto a stigmatizzare l’avvenuto asservimento dei servizi di valorizzazione rispetto ai servizi strumentali di biglietteria, in antitesi all’opzione abbracciata dalla legge, che considera centrale il momento della valorizzazione, integrabile con i servizi di pulizia, di vigilanza e di biglietteria, in una visione unitaria e universale dei servizi per il pubblico da affidare con il modello concessorio.
Il carattere assorbente delle questioni esaminate rende inutile la puntuale analisi degli ulteriori motivi di gravame, per i quali verrebbe a tal punto a profilarsi una carenza di interesse dell’appellante.
Conclusivamente, l’appello va accolto nei termini di cui in motivazione, dovendosi dichiarare illegittimo il bando di gara – nonché tutti gli atti ad esso connessi ed oggetto di espressa impugnazione – nei limiti in cui dispone una gara d’appalto non circoscritta al solo servizio di biglietteria ed alle attività ad esso meramente accessorie (ivi comprese le attività di informazione, come sopra precisate), bensì esteso anche ai servizi di “fornitura, noleggio e gestione di radioguide, audioguide/videoguide” e di “di guida e assistenza didattica ”.
Ritiene infine il Collegio che la particolarità e complessità delle questioni trattate giustifichi l’integrale compensazione delle spese di lite, tra le parti, per entrambi i gradi del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta,
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso proposto da D’Uv. s.r.l. nei limiti di cui in motivazione.
Compensa integralmente tra le parti le spese di entrambi i gradi del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 novembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella – Presidente
Paolo Giovanni Nicolò Lotti – Consigliere
Fabio Franconiero – Consigliere
Raffaele Prosperi – Consigliere
Valerio Perotti – Consigliere, Estensore