Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 7 dicembre 2017, n. 5773. È illegittima la gara per l’affidamento dei servizi di biglietteria e vigilanza dei siti del Colosseo

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La valorizzazione dei beni culturali, in primis attraverso i servizi di cui si è detto, assume una valenza centrale nel sistema del Codice dei beni culturali, essendole dedicato il Capo II della Sezione II del Titolo II (Principi della valorizzazione dei beni culturali).
Il decreto ministeriale 29 gennaio 2008 (Modalità di affidamento a privati e di gestione integrata dei servizi aggiuntivi presso istituti e luoghi della cultura, all’art. 1, lett. d), qualifica “servizi aggiuntivi: i servizi di assistenza culturale, di accoglienza e di ospitalità per il pubblico, nonché ogni altro servizio strumentale alla migliore valorizzazione e fruizione degli istituti e dei luoghi della cultura”.
Il successivo art. 3, comma 2 elenca poi, in via meramente esemplificativa, alcune tipologie di “servizi aggiuntivi”, tra cui “a) il servizio editoriale e di vendita riguardante i cataloghi e i sussidi catalografici, audiovisivi e informatici, ogni altro materiale informativo, e le riproduzioni di beni culturali nonché di merchandising; […] e) i servizi di accoglienza, ivi inclusi quelli di assistenza e di intrattenimento per l’infanzia, i servizi di informazione, di guida e assistenza didattica, i centri di incontro, il presidio medico”.
Il quarto comma ribadisce che “L’organizzazione dei servizi aggiuntivi avviene in forma integrata mediante affidamento di concessione a soggetti privati. Per organizzazione in forma integrata si intende una procedura di affidamento che consenta l’attivazione e la gestione di più servizi aggiuntivi integrati rispetto sia alle varie tipologie indicate nel comma 2 sia ai diversi istituti e luoghi della cultura, nei quali i servizi stessi devono essere svolti”, laddove il quinto comma chiarisce che “L’integrazione orizzontale tra diverse tipologie di servizi può essere estesa anche ai servizi di pulizia, di vigilanza, di custodia e di biglietteria. Al di fuori dell’ipotesi di gestione integrata, i suddetti servizi possono essere affidati a privati secondo il regime degli appalti di servizi”.
All’istituto della concessione dei servizi aggiuntivi, intesa quale esclusiva modalità di affidamento dei servizi di cui trattasi, sono infine dedicati gli artt. 5 e 6.
3. Tanto premesso sul piano della disciplina normativa interessata dai motivi di gravame ine esame, l’appellante deduce che, attraverso la predisposizione di un bando di gara d’appalto apparentemente circoscritto ai servizi di biglietteria e vigilanza, ma in realtà ricomprendente anche dei servizi riconducibili al novero di quelli “aggiuntivi”, il Ministero e Consip – ognuno per quanto di propria competenza – avrebbero violato la normativa vigente, sopra richiamata, sotto due distinti profili.
Da un lato, si sarebbe eluso il vincolo di legge che ammette l’affidamento a privati dei suddetti servizi solo tramite concessione (e non anche a mezzo di appalto), dall’altro sarebbe stato sovvertito il principio che vuole la centralità dei suddetti servizi aggiuntivi rispetto a quelli, ad essi meramente accessori e strumentali, di biglietteria e vigilanza.
Il motivo di appello appare fondato.
3.1.Questione fondamentale della controversia è se i servizi indicati nel bando di gara quali oggetto dell’appalto, ulteriori rispetto a quelli di biglietteria e vigilanza, rientrino o meno nel novero dei servizi “aggiuntivi”, per i quali effettivamente il legislatore consente solamente l’affidamento a privati a mezzo concessione e che – data la loro rilevanza preponderante rispetto ai primi (come evincibile a contrario dal fatto che gli artt. 117 comma 3 d.lgs. n. 42 del 2004 e 3, comma 5 del d.m. 29 gennaio 2008 prevedono eccezionalmente la possibilità di gestire, in forma integrata e quali servizi accessori di quelli “aggiuntivi”, i servizi di biglietteria e vigilanza, ma non anche l’opposto) – non possono essere ridotti ad un loro mero strumento accessorio.
Ai sensi dell’art. 3 del Capitolato tecnico, “Il presente Capitolato e le relative appendici si riferiscono ai Servizi di Biglietteria meglio descritti al capitolo 7 ed in particolare: 1. Servizio di supporto gestionale e di tesoreria; 2. Servizio di gestione postazioni di vendita sui Siti; 3. Servizio di fornitura, noleggio e gestione di radioguide, audioguide/videoguide; 4. Servizio di gestione delle code; 5. Servizio di supporto ai controlli di sicurezza; 6. Servizio informazioni; 7. Servizio di vendita e gestione delle visite guidate; 8. Servizio di controllo accessi e uscite; 9. Servizi di biglietteria off site; 10. Servizio di gestione gruppi”.
Più nello specifico, l’art. 7.6 (Servizio informazioni) precisa, per quanto qui interessa, che “Il servizio consiste nella erogazione di informazioni ai visitatori nei Siti del Colosseo e del Foro romano-Palatino. Le informazioni saranno erogate sia dal personale operativo previsto nell’appalto sia dai sistemi di cui al paragrafo 9.5.
Le informazioni ai visitatori saranno fornite, sia all’esterno dei Siti che all’interno degli stessi…”.
Ancora, l’art. 7.7 (Servizio di vendita e gestione delle visite guidate) chiarisce che “Il servizio consiste nella vendita delle visite guidate e nell’organizzazione del calendario giornaliero e orario delle stesse, per i Siti oggetto della gara. Il Fornitore dovrà gestire tutte le visite con richieste provenienti sia da visitatori singoli che da gruppi. Il servizio prevede la gestione sia delle visite guidate richieste alla biglietteria fisica, sia di quelle acquistate sui canali off site”.

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