Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 7 dicembre 2017, n. 5773. È illegittima la gara per l’affidamento dei servizi di biglietteria e vigilanza dei siti del Colosseo

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Al riguardo, il successivo art. 7.7.1, relativo alle modalità di erogazione del suddetto servizio, precisa che “Il servizio sarà gestito attraverso la realizzazione di un programma gestionale basato su un database della turnazione di tutte le visite guidate. Il database, realizzato grazie all’infrastruttura informatica di supporto secondo le indicazioni che saranno fornite dall’Amministrazione, dovrà gestire sia le visite a orari fissi sia quelle su richiesta. Le caratteristiche del database dovranno includere a titolo esemplificativo e non esaustivo:
– elenco delle guide classificate per: tipologia di accreditamento, lingua, disponibilità orarie e giornaliere;
– tipologia di visita;
– itinerari;
– numero persone del gruppo;
– elenco feedback dei visitatori.
Dovrà anche prevedere orari prefissati di visite guidate e relativa copertura e i meccanismi di rotazione e priorità delle guide (first in, first out). Si specifica che il presente appalto non comprende né la fornitura del personale accreditato allo svolgimento del servizio di guida né il contenuto culturale della visita stessa. Pertanto il Fornitore darà un supporto organizzativo e logistico al servizio e si coordinerà con l’Amministrazione o con eventuali terzi.
Il Fornitore dovrà dettagliare in Offerta Tecnica, nel Piano di Erogazione dei Sevizi, le modalità di gestione del servizio, incluso il personale operativo impiegato nei Siti, per favorire l’incontro tra le guide e i fruitori delle visite guidate.
Le visite guidate vendute, dovranno essere gestite nel rispetto degli orari previsti pena l’applicazione delle penali di cui al paragrafo 17.2. La penale sarà applicata in caso di mancata erogazione della visita o di ritardo nell’erogazione per cause dipendenti dall’organizzazione ed esecuzione del servizio di gestione e vendita”.
Quindi, l’art. 7.10, relativo al “Servizio di gestione gruppi”, stabilisce che “La visita di gruppo rappresenta un importante strumento di fruizione dei Siti oggetto della gara. In particolare sia la vendita del titolo di accesso, sia la vendita di eventuali servizi accessori (visite guidate e radioguide), nonché le modalità di accesso ai Siti, devono prevedere delle procedure in linea con quanto definito al capitolo 13. Nella categoria gruppi si comprendono anche gli studenti delle scuole in uscita didattica”.
Infine, per quanto concerne le modalità di erogazione di tal ultimo servizio (art. 7.10.1), viene precisato che l’aggiudicatario dovrà “come minimo” svolgere le seguenti attività: “ricevere le richieste di accesso ai Siti tramite Call Center, web o nelle postazioni fisiche di vendita; verificare la disponibilità dei turni di accesso in coerenza con la richiesta; promuovere, sia presso le postazioni di vendita fisiche che off site, i turni di accesso di visita liberi o con meno affluenza; vendere i titoli di accesso; controllare la regolarità dell’accesso; organizzare e gestire i turni di accesso per i gruppi che si formano on site”. Inoltre “dovrà essere incentivata la vendita in anticipo (prevendita) attraverso i canali off site, pertanto, sia il sistema che gli operatori del Call Center, dovranno garantire la massima efficienza per favorire tale obiettivo. Il servizio dovrà essere pertanto gestito mediante la realizzazione di un unico calendario integrato […]”.
3.2.Come già anticipato, la valorizzazione dei siti culturali, attuata tramite l’erogazione dei servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico (ex art. 117 d.lgs. n. 42 del 2004), detti anche “servizi aggiuntivi”, rappresenta lo scopo centrale del sistema tracciato dal vigente Codice dei beni culturali, rispetto ai quali quelli di biglietteria e vigilanza assumono carattere meramente accessorio e strumentale.
Nel caso di specie – come già rilevato dalla Sezione con le menzionate ordinanze 25 maggio 2017, n. 2214 e 6 luglio 2017, n. 2866 – i servizi di informazione, di noleggio e gestione di radioguide, audio guide/video guide, e di gestione delle visite guidate vanno ricondotti, sul piano letterale e sul versante teleologico, ai “servizi per il pubblico” che l’art. 117 del d.lgs. n. 42 del 2004 espressamente riconduce nell’ambito della speciale concessione di servizi, allorché sia scelta, come modalità di gestione, l’attività di valorizzazione indiretta.
Non appare infatti persuasiva la tesi di Consip, secondo cui l’inclusione di tali servizi nell’oggetto dell’appalto – anziché in apposita e separata concessione – sarebbe legittima in quanto si tratterebbe di meri “sotto servizi” di carattere operativo al servizio (principale) di biglietteria, per i quali si tratterebbe al più di mera vendita degli stessi, ma non anche della loro erogazione operativa.
Per tale ragione, detti servizi – “lungi dall’essere qualificabili quali servizi di valorizzazione ai sensi dell’art. 117, comma 1, del predetto Decreto e, dunque, dall’avere dignità autonoma rispetto al servizio di biglietteria, sono strettamente connesse a detto servizio – risultando necessarie ai fini della corretta e completa erogazione dello stesso – e, dunque, ad esso integralmente riconducibili”.
Sempre ad avviso di Consip, e come ribadito nella discussione orale in udienza, ai servizi di aggiuntivi di valorizzazione avrebbe dovuto essere dedicata una successiva – ed autonoma – gara (verosimilmente, con il modulo concessorio), nelle more sospesa in attesa della definizione del presente giudizio.

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