In tema di esame per l’abilitazione all’esercizio della professione forense nessuna disposizione prescrive la separata indicazione del voto espresso dal singolo commissario, perchè quello che solo rileva è il voto finale complessivo e in nessun luogo della normativa di settore trapela una asserita esigenza di controllare il calcolo aritmetico compiuto.
Sentenza 19 marzo 2018, n. 1722
Data udienza 15 marzo 2018
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale
Sezione Quarta
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4884 del 2017, proposto da:
Ad. Zu., rappresentata e difesa dall’avvocato An. Zu., con domicilio eletto presso lo studio Gi. Ba. in Roma, via (…);
contro
Ministero della giustizia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via (…);
nei confronti di
Commissione centrale per l’esame di abilitazione all’esercizio della professione di avvocato per il 2015 presso il Ministero della giustizia, Commissione per l’esame di abilitazione all’esercizio della professione di avvocato per il 2015 presso la Corte d’appello di Napoli, Commissione per l’esame di abilitazione all’esercizio della professione di avvocato per l’anno 2015 presso la Corte d’appello di Milano, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., non costituite in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per la Campani, sezione VIII, 6 giugno 2017, n. 2962.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 marzo 2018 il consigliere Giuseppe Castiglia;
Uditi per le parti l’avvocato Zu. e l’avvocato dello Stato Pa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La dottoressa Ad. Zu. ha partecipato presso la Corte d’appello di Napoli alla sessione di esami indetta per il 2015 per il conseguimento all’abilitazione all’esercizio della professione di avvocato.
2. All’esito della correzione degli elaborati, svoltasi presso la Corte d’appello di Milano, ha ottenuto una valutazione di sufficienza solo per uno dei tre. Non ammessa alle prove orali, ha impugnato il provvedimento di esclusione.
3. Il T.A.R. per la Campania, sez. VIII, dopo averne accolto la domanda cautelare e averla ammessa con riserva alle prove orali (con ordinanza 21 luglio 2016, n. 1245), che la ricorrente ha superato, ha respinto il ricorso nel merito con sentenza 6 giugno 2017, n. 2962.
4. La candidata ha interposto appello avverso la sentenza n. 2962/2017 chiedendone assieme la sospensione dell’efficacia esecutiva, anche inaudita altera parte.
5. Con decreto 5 luglio 2017, n. 2819, il Presidente della Sezione ha respinto la domanda di misure cautelari monocratiche e fissato la camera di consiglio.
6. Nel merito, l’appellante rinnova le censure proposte in primo grado e disattese dal Tribunale territoriale deducendo:
a) l’intervenuta cessazione della materia del contendere in applicazione dell’art. 4, comma 2 bis, del decreto-legge 30 giugno 2005, n. 115, convertito con modificazioni nella legge 17 agosto 2005, n. 168. Come interpretata dalla Corte costituzionale, la disposizione varrebbe sia per i candidati ammessi direttamente alle prove orali a seguito di un provvedimento giurisdizionale, sia per quelli ammessi a seguito di una rivalutazione degli elaborati da parte della commissione d’esame. Posta a tutela dell’affidamento del cittadino, essa produrrebbe un effetto sostanziale, consistente nel consolidamento di un effetto giuridico (la conseguita abilitazione professionale), che costituirebbe un limite alla prosecuzione del processo non ancora concluso;
b) la violazione di legge, sotto diversi profili, e cioè:
I) la mancata indicazione del voto numerico espresso da ciascun componente della commissione, il che non consentirebbe di verificare la correttezza del calcolo aritmetico, mentre il punteggio finale attribuito non sarebbe la mera conseguenza della sommatoria dei singoli voti di merito espressi;
II) il mancato rispetto delle prescrizioni contenute nel verbale della riunione dei presidenti delle sottocommissioni d’esame presso la Corte d’appello di Milano (in particolare, dell’obbligo di motivare succintamente per iscritto le ragioni della bocciatura di un candidato prossimo alla sufficienza), che avrebbero carattere di auto vincolo e non di semplice raccomandazione;
III) la violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, perché il voto numerico sarebbe di per sé inidoneo esprimere la motivazione del giudizio se non accompagnato da correzioni o note o da un intellegibile collegamento tra i criteri di valutazione previamente stabiliti e il punteggio assegnato; ciò, anche sulla base del supporto interpretativo offerto dall’art. 46, comma 5, della legge 3 dicembre 2012, n. 247, in adozione di un’interpretazione evolutiva costituzionalmente orientata e alla luce dei criteri dettati dalla giurisprudenza dell’Unione europea;
IV) la illogicità e la manifesta arbitrarietà del comportamento della commissione, che in maggioranza avrebbe optato per la sufficienza (attribuendo ai due elaborati valutati negativamente il punteggio di 28) e concluso tuttavia per la bocciatura violando l’obbligo di esprimere un giudizio unico e uniforme, avrebbe impiegato tempi eccessivamente ristretti per la valutazione delle prove scritte, avrebbe apposto sottolineature incomprensibili.
L’appellante chiede infine il risarcimento del danno sofferto, in termini sia di lucro cessante che di danno emergente e, in via subordinata, sollecita istruttoria, per affidare a un c.t.u. la valutazione degli elaborati prossimi alla sufficienza.
7. In data 24 luglio 2017, l’appellante ha depositato una memoria, con la quale ripete e sviluppa le proprie argomentazioni.
8. Alla camera di consiglio del 27 luglio 2017, su richiesta dell’appellante, l’esame della domanda cautelare è stato riunito a quello del merito.
9. Si è quindi costituita in giudizio l’Amministrazione della giustizia, che ha replicato ai motivi dell’appello con una memoria depositata in vista della discussione della causa.
10. All’udienza pubblica del 15 marzo 2018, l’appello è stato chiamato e trattenuto in decisione.
11. Il primo motivo dell’impugnazione evoca l’art. 4, comma 2 bis, del decreto-legge n. 115/2005, sulla scorta del quale l’appellante sostiene la sopraggiunta cessazione della materia del contendere a seguito del superamento delle prove orali dell’esame, cui l’ordinanza cautelare del T.A.R. napoletano la ha ammessa direttamente, sia pure con espressa riserva.
11.1. La disposizione in oggetto stabilisce:
“Conseguono ad ogni effetto l’abilitazione professionale o il titolo per il quale concorrono i candidati, in possesso dei titoli per partecipare al concorso, che abbiano superato le prove d’esame scritte ed orali previste dal bando, anche se l’ammissione alle medesime o la ripetizione della valutazione da parte della commissione sia stata operata a seguito di provvedimenti giurisdizionali o di autotutela”.
11.2. A tale riguardo, l’indirizzo uniforme di questo Consiglio di Stato è nel senso che l’applicazione dell’eccezionale meccanismo recuperatorio-sanatorio, introdotto dalla norma, presupponga l’avvenuto ed effettivo superamento di entrambe le prove di esame, scritte e orali (sez. VI, 26 giugno 2012, n. 3745; sez. VI, 10 aprile 2014, n. 1722) e non valga invece per i casi come quello presente, in cui il candidato è stato direttamente ammesso a sostenere le prove orali, con totale omissione di una valutazione o rivalutazione delle prove scritte (sez. IV, 14 gennaio 2011, n. 186; sez. IV, 13 dicembre 2013, n. 5996), o con improprio affidamento del nuovo scrutinio a un verificatore (sez. IV, 16 gennaio 2013, n. 254).
11.3. Questa conclusione – cui si giunge sulla scorta della chiara lettera della legge, che richiede il superamento delle “prove d’esame scritte ed orali” – è coerente al criterio interpretativo secondo cui una disposizione a carattere eccezionale non può essere interpretata in senso estensivo o ampliativo. Essa è inoltre espressamente confermata dalla Corte costituzionale che, investita della relativa questione di legittimità costituzionale, ha affermato che “presupposto per l’applicazione della disposizione impugnata è che, a seguito di un provvedimento giurisdizionale o di iniziativa della stessa amministrazione, vi sia stato un nuovo accertamento dell’idoneità del candidato, con la ripetizione delle prove o con una nuova valutazione di esse. E’ questo accertamento amministrativo, e non il provvedimento del giudice, a produrre l’effetto di conseguimento dell’abilitazione, che la disposizione rende irreversibile” (sentenza 9 aprile 2009, n. 108, cui fa espresso rinvio – senza alcun intento di ampliare le maglie della stabilizzazione, come invece sembra supporre l’appellante – la successiva ordinanza 19 maggio 2009, n. 158).
11.4. Né, infine, può in alcun modo attribuirsi valore di superamento della prova scritta alla discussione del contenuto delle prove scritte svolta dalla candidata in sede di prova orale, dal momento che la possibilità data alla commissione di esame dall’art. 17 bis del regio decreto 22 gennaio 1934, volta a consentire al candidato di chiarire le tesi esposte nei suoi elaborati ed alla commissione di verificarne l’effettiva paternità e soprattutto la consapevolezza che ne ha accompagnato l’elaborazione, non può certo di per sé valere a surrogare l’ineludibile fase della revisione degli elaborati e della attribuzione agli stessi di un punteggio di merito, espressamente prevista dal medesimo art. 17 bis (Cons. Stato, sez. IV, n. 186/2011, cit.).
11.5. In conclusione, il motivo è infondato e dunque da respingere.
12. Del pari infondato è il secondo motivo dell’appello, in tutte le sue diverse declinazioni, in quanto il Collegio non vede ragione di discostarsi dagli orientamenti largamente prevalenti, se non univoci, di questo Consiglio di Stato e della Sezione in particolare, ripetutamente espressi e confermati in tempi anche recentissimi, a partire dal principio che, in tema di esami per l’accesso alla professione di avvocato, il potere di valutazione esercitato dalle sottocommissioni di esame è espressione di ampia e qualificata discrezionalità tecnica, il cui concreto esercizio può essere soggetto al sindacato di legittimità del giudice amministrativo solo se viziato da travisamento dei fatti, violazione delle regole di procedura, illogicità manifesta con riferimento ad ipotesi di erroneità o irragionevolezza riscontrabili ab externo e ictu oculi dalla sola lettura degli atti (da ultimo, le sentenze della Sezione 23 febbraio 2017, n. 973; 2 marzo 2017, n. 973; 17 luglio 2017, n. 3480; 30 novembre 2017, n. 5680, n. 5740 e n. 5742; 21 dicembre 2017, n. 5996; 5 gennaio 2018, n. 64).
12.1. Tali vizi non si rinvengono nella vicenda controversa, in quanto:
a) nessuna disposizione prescrive la separata indicazione del voto espresso dal singolo commissario, perché – ai sensi dell’art. 17 bis citato – quello che solo rileva è il voto finale complessivo e in nessun luogo della normativa di settore trapela una asserita esigenza di controllare il calcolo aritmetico compiuto;
b) non è viziante la mancata osservanza del criterio dettato dalla riunione dei presidenti delle sottocommissioni costituite presso la Corte d’appello di Milano (verbale n. 1 del 1° dicembre 2015), per effetto del quale, in caso di valutazioni negative ma prossime alla sufficienza, la singola sottocommissione sarebbe stata tenuta a motivare succintamente per iscritto le ragioni della bocciatura, perché:
I) per costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, l’attività delle sottocommissioni istituite presso le Corti di appello è disciplinata unicamente dai criteri fissati dalla commissione prevista dall’art. 22 del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578, convertito con modificazioni nella legge 22 gennaio 1934, n. 36, e dalle minuziose indicazioni procedurali dettate dal legislatore;
II) pertanto, a regolare la fase della valutazione e del giudizio tecnico-discrezionale di competenza delle singole sottocommissioni non possono valere possibili autolimitazioni adottate dalle sottocommissioni medesime (quale quella ricordata nella specie), le quali non possono che considerarsi alla stregua di mere raccomandazioni e non sono idonee ad assumere l’efficacia vincolante propria soltanto dei criteri di valutazione indicati dalla commissione centrale, con la conseguenza che la loro mancata osservanza non assume carattere invalidante e la relativa censura lambisce il limite dell’inammissibilità in quanto pretende di sindacare la sfera discrezionale della commissione giudicatrice sotto il profilo, in particolare, della rispondenza delle valutazioni tecniche effettuate rispetto ai parametri generali previamente coniati (fra le tante, le sentenze della Sezione 6 novembre 2009, n. 6943; 13 gennaio 2010, n. 60; 18 marzo 2010, n. 1590; 14 aprile 2010, n. 2094; 13 maggio 2013, n. 1723; 23 febbraio 2017, n. 973; 21 dicembre 2017, n. 5996; 5 gennaio 2018, n. 64);
c) ai fini della motivazione:
I) il voto numerico è pienamente sufficiente, anche alla luce delle note pronunzie della Corte costituzionale (1° agosto 2008, n. 328; 30 gennaio 2009, n. 20; 8 giugno 2011, n. 175) confermate da ultimo dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato (20 settembre 2017, n. 7) e dalla successiva giurisprudenza inequivoca della Sezione (per tutte le sentenze 30 novembre 2017, n. 5658, n. 5659, n. 5682, n. 5726, n. 5728, n. 5729, n. 5740, n. 5742; n. 5996/2017, citt.) e tenuto conto della sufficienza dei criteri generali relativi alla correzione degli elaborati, che sono per legge parametri di ordine generale, non la regola del caso concreto, e non richiedono da parte delle singole sottocommissioni alcuna ulteriore specificazione o collegamento con l’estrinsecazione strettamente docimologica della valutazione (sentenze n. 175/2011 della Corte costituzionale; 26 marzo 2012, n. 317, del C.G.A.R.S.; 11 gennaio 2008, n. 540, 24 novembre 2009, n. 8628, 16 marzo 2010, n. 2544, e 30 novembre 2017, n. 5726, della Sezione);
II) non consente alcun dubbio interpretativo (nel senso di una pretesa immediata applicabilità immediata) la disposizione dell’art. 46, comma 5, della legge n. 247/2012, in combinato disposto con il chiarissimo tenore del successivo art. 49, che tiene ferma l’applicabilità delle norme previgenti “sia per quanto riguarda le prove scritte e le prove orali, sia per quanto riguarda le modalità di esame” per i primi due (poi quattro, ora cinque) anni successivi all’entrata in vigore della legge, anche in disparte la considerazione che il comma 6 dell’art. 46 rinvia comunque ad apposito regolamento del Ministro della giustizia, da emanare sentito il Consiglio Nazionale Forense, per disciplinare “le modalità e le procedure di svolgimento dell’esame di Stato e quelle di valutazione delle prove scritte ed orali”, sia pure sulla base dei criteri generali enunciati dal medesimo comma 6 (Ad. plen, n. 7/2017, cit.; sez. IV, 30 settembre 2016, n. 4040; sez. IV, 21 aprile 2017, n. 1873);
III) sotto il profilo in questione, è infondata la doglianza di violazione dei principi europei di concorrenza, dal momento che la disciplina degli esami di abilitazione all’esercizio della professione forense non rientra nel campo di applicazione del diritto comunitario (Corte giustizia UE, sez. II, ord. 17 febbraio 2005, in causa C-250/2003; Corte Cost., sentenza n. 175/2011; da ultimo Ad. plen., sentenza n. 3/2017, § 15.4, nonché le sentenze della Sezione n. 5678, n. 5679, n. 5684, n. 5725, n. 5726, n. 5730, n. 5731, n. 5732, n. 5996/2017, citt.);
d) è aprioristico e immotivato sostenere che, in presenza di valutazioni difformi, la commissione avrebbe dovuto procede arrotondando il voto alla sufficienza piena;
e) non può essere sindacata la durata delle operazioni di correzione degli elaborati in quanto: bisogna tenere conto del carattere ripetitivo della correzione, delle specifiche competenze dei commissari e dell’essere ben note le questioni trattate; manca una predeterminazione, sia pure di massima, ad opera di legge o di regolamenti, dei tempi da dedicare alla correzione degli scritti; non è possibile, di norma, stabilire quali concorrenti abbiano fruito di maggiore o minore considerazione e se, quindi, il vizio dedotto infici in concreto il giudizio contestato; le medie temporali risultano scarsamente significative laddove siano state effettuate in base a un computo meramente presuntivo, derivante dalla suddivisione della durata di ciascuna seduta per il numero dei concorrenti o degli elaborati esaminati (sez. VI, 20 marzo 2013, n. 614, e 3 febbraio 2015, n. 1411; sez. IV, da ultimo n. 5680, n. 5740, n. 5742, n. 5996/2017, citt.);
f) non ha alcun rilievo la presenza di sottolineature incomprensibili (come non l’avrebbe l’assenza di segni di correzione), laddove, quando la sottocommissione d’esame ritenga di apporre sottolineature o segni, può ammettersi la valutazione della loro coerenza con affermazioni, concetti e principi espressi nell’elaborato nel solo caso che si tratti di segni non neutri od opachi, ma significativi (sez. IV, ordinanze 9 novembre 2017, n. 4798, n. 4802 e n. 4803; sentenze n. 5996/2017, cit., e 15 gennaio 2018, n. 162).
14. Infine, è inammissibile la subordinata richiesta istruttoria intesa a ottenere la nomina di un c.t.u. Per questa via, si finirebbe per interferire nell’esercizio della discrezionalità tecnica propria della sottocommissione d’esame laddove, in linea di principio, non è consentito al giudice della legittimità sovrapporre alla determinazione da questa adottata quella di un soggetto terzo (come nel caso dei pareri pro veritate), quale che sia la sua qualifica professionale e il livello di conoscenze e di esperienze acquisite nella materia in discussione (sez. IV, n. 5680, n. 5726, n. 5740, n. 5742, n. 5996/2017, citt.).
15. Dalle considerazioni che precedono discende che – come anticipato – l’appello è infondato e va pertanto accolto, con conferma della sentenza impugnata.
16. Per completezza, il Collegio rileva che, ove per avventura fosse intervenuta l’iscrizione dell’appellante all’albo degli avvocati, queste perderebbe efficacia in quanto, nelle circostanze date, sarebbe stata per definizione provvisoria e sub iudice e, per acquisire carattere di stabilità, avrebbe presupposto quella idoneità all’esercizio della professione il cui accertamento, secondo le modalità prescritte dalla legge, è invece mancato (Cons. Stato, sez. IV, 13 dicembre 2013, n. 5996).
Spetterebbe dunque al Consiglio dell’Ordine competente adottare i provvedimenti conseguenti.
17. Apprezzate le circostanze, le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Compensa fra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 marzo 2018 con l’intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi – Presidente
Fabio Taormina – Consigliere
Leonardo Spagnoletti – Consigliere
Giuseppe Castiglia – Consigliere, Estensore
Alessandro Verrico – Consigliere
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