La Corte di Cassazione, con l’Ordinanza del 19 gennaio 2026, n. 1109, interviene sul delicato equilibrio del riparto dell’onere della prova nelle controversie tra utenti e gestori di servizi pubblici (come luce, acqua o gas) riguardanti i consumi rilevati.
Corte di Cassazione, civile, Ordinanza|19 gennaio 2026| n. 1109.
Cassazione e l’onere della prova sui consumi del contatore
Massima: I dati del contatore non si traducono in un privilegio probatorio a favore del gestore, in quanto quest’ultimo è tenuto, a fronte della contestazione dell’utente ed in ossequio al principio di “vicinanza della prova”, a dimostrare che il sistema di misurazione sia perfettamente funzionante, spettando poi al somministrato (ove il buon funzionamento del contatore sia certo) comprovare che l’eccesso dei consumi è derivato da fattori esterni al suo controllo.
Sentenza Integrale
Tag/parola chiave: SOMMINISTRAZIONE – Contratto – Dati del contatore – Contestazione da parte dell’utente – Prova da parte del gestore del perfetto funzionamento – Sussiste. (Cc, articoli 2697, 2935 e 2948)
REPUBBLICA ITALIANA
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE PRIMA CIVILE
Composta da:
Dott. ABETE Luigi – Presidente
Dott. VAROTTI Luciano – Consigliere Rel.
Dott. COSTANZO Antonio – Consigliere
Dott. FRAULINI Paolo – Consigliere
Dott. REGGIANI Eleonora – Consigliere
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 10730 del ruolo generale dell’anno 2021,
proposto da
Ab. Spa (C.F. e N.I. Registro Imprese C.C.I.A.A. di Nuoro Omissis), in persona del legale rappresentante pro tempore, con sede legale in (08100) Nuoro, Via St.N., rappresentata e difesa dal Prof. Avv. Er.St. (C.F. Omissis), nonché giusta procura speciale in calce alla memoria 7 dicembre 2023, anche dal Prof. Avv. Pi.Gu. (C.F. C.F. Omissis) e dall’Avv. En.Ca. (C.F. Omissis), ed elettivamente domiciliata presso lo Studio del primo sito (00187) Roma, Via Sa.N..
Ricorrente
contro
Condominio Via Da.Sa. – Sassari, (C.F. Omissis) in persona dell’amministratore pro tempore Cu.Ma. nato a S il Omissis (cod. fisc. Omissis) ed ivi residente, ai fini del presente giudizio, il quale agisce in forza della delibera dell’Assemblea dei Condomini in data 4 maggio 2021, rappresentato e difeso dall’Avv. Fr.Do., (C.F. Omissis) per procura speciale da intendersi apposta in calce al controricorso, anche ai sensi dell’art. 18, co. 5 D.M. Giustizia n. 44/2011, come sostituito dal D.M. n. 48/2013 e che conformemente a quanto previsto dall’art. 83, comma terzo, cod. proc. civ. è stato trasmesso all’ufficio giudiziario in intestazione in via telematica, con domicilio digitale all’indirizzo Omissis oltre che presso lo studio dello stesso posto in Alghero in Via Ge.N. ai quali chiede che vengano indirizzate le comunicazioni e le notificazioni.
Controricorrente
avverso la sentenza della Corte d’Appello di Sassari n. 31 depositata il 20 gennaio 2021.
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 7 gennaio 2026 dal consigliere Luciano Varotti.
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FATTI DI CAUSA
1.- Con la sentenza indicata in epigrafe la Corte d’Appello di Cagliari, sezione distaccata di Sassari, in parziale riforma della decisione del Tribunale della stessa città (e per quello che qui ancora interessa), dichiarava insussistente il credito di Ab. Spa, gestore del servizio idrico integrato per la Sardegna, verso il Condominio di via Da.N., utente del servizio predetto, per conguaglio tariffario relativo a forniture di acqua degli anni 2005-2011.
La Corte, accertato un consumo anomalo di acqua negli anni 2013-2014, condannava il gestore a rielaborare le fatture emesse per i consumi antecedenti alla data di sostituzione del contatore (aprile 2016) a partire dalla fattura n. Omissis del 27 novembre 2013 sulla base della media dei consumi storici.
2.- Osservava il secondo giudice che i conguagli pretesi da Ab., essendo parte della tariffa idrica, potevano valere solo per il futuro. Quanto al consumo anomalo, il Condominio lo aveva segnalato al gestore, il quale, nondimeno, non aveva provveduto a verificare il contatore, ma lo aveva sostituito senza preavviso nell’aprile 2016.
3.- Avverso tale sentenza propone ricorso per cassazione Ab., affidando il gravame a quattro mezzi illustrati da memoria.
Resiste il Condominio con controricorso illustrato da memoria, concludendo per l’inammissibilità dei motivi e, comunque, per la loro reiezione.
La causa, dopo un rinvio a nuovo ruolo per la fissazione in pubblica udienza, è stata nuovamente assegnata per la trattazione in Adunanza Camerale ai sensi dell’art. 380-bis cod. proc. civ.
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RAGIONI DELLA DECISIONE
4.- Col primo motivo di ricorso Ab. Spa deduce, ai sensi dell’art. 360 n. 1 cod. proc. civ., “violazione dei limiti della giurisdizione del giudice ordinario. violazione dell’art. 113 c.p.c. e dell’art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a.”.
Il giudice, stabilendo che i conguagli per le partite pregresse non erano dovuti, avrebbe in realtà sindacato il merito della Delibera dell’Autorità di regolazione (Delibera AEEGSI n. 643/22013/IDR) e dell’Ente d’ambito, nella fattispecie impersonato dal Commissario straordinario per la gestione del servizio idrico integrato della Sardegna (Decreto n. 18 del 26 giugno 2014).
5.- Il motivo è inammissibile, ex art. 360-bis n. 1) cod. proc. civ.
In fattispecie perfettamente sovrapponibile a quella presente (Cass., sez. un., 9 febbraio 2023, n. 4079, con menzione di altri precedenti), è stato infatti deciso che la contestazione da parte dell’utente finale di voci esposte nelle fatture emesse dal gestore del servizio idrico investe solo la debenza di tali importi, senza coinvolgere il merito o la correttezza dell’esercizio delle funzioni tariffarie.
Ne deriva che il petitum sostanziale (id est il bene della vita l’oggetto della domanda rivolta al Giudice) non è quello di ottenere l’annullamento della Delibera n. 643 del 2003 di AEEGSI e del Decreto n. 18 del 2014 del Commissario straordinario, bensì quello di ottenere l’accertamento negativo del credito per i conguagli ed il riconoscimento del diritto alla ripetizione delle somme – in tesi – indebitamente corrisposte ad Ab., in relazione a somministrazioni già rese e pagate fatturate. Trattandosi di decidere una controversia della quale non fa parte l’Autorità amministrativa, ben può il giudice ordinario disapplicare l’atto amministrativo, assumendo i pronunciamenti idonei a ri-muoverne gli effetti, senza che ciò comporti alcuna interferenza nell’esercizio della potestà amministrativa e, dunque, entro i fisio-logici limiti ordinamentali della disapplicazione incidentale ai fini della tutela dei diritti soggettivi controversi.
6.- Col secondo motivo Ab. lamenta la violazione o falsa applicazione degli artt. 142, terzo comma, e 154 del D.Lgs. n. 152/2006; dell’art. 9 della Dir. 2000/60/Ce; dell’art. 21, tredicesimo e diciannovesimo comma, del D.L. n. 201/2011; dell’art. 10 del D.L. 70/2011; dell’art. 3 del d.P.C.m. 22 luglio 2012; dell’art. 1339 del cod. civ.; della Delibera AEEGSI n. 643/2013/r/idr; della Delibera 26 giugno 2014 n. 18 dell’Ente d’ambito della Sardegna; nonché del Regolamento del servizio idrico integrato (par. b.16).
A seguito del nuovo sistema tariffario introdotto con la delibera n. 643, sarebbero state introdotte voci di costo non considerate nel precedente sistema e pretese a titolo di conguaglio: tale inserimento sarebbe perfettamente legittimo in base agli artt. 3 e 31 della Delibera AEEGSI n. 643/2013.
Anche il contratto tra Ab. ed utenti prevederebbe tale possibilità, giacché il Regolamento per il Servizio Idrico Integrato (richiamato dalla Sezione 18 del contratto) disporrebbe chiaramente (paragrafo B.16, intitolato “Fatturazione”) che alla determinazione dei consumi viene applicato il sistema tariffario determinato dall’Autorità d’Ambito, che andrebbe ad integrare le pattuizioni contrattuali ai sensi dell’art. 1339 cod. civ.
In sostanza, Ab. non avrebbe fatto altro che applicare quanto previsto dall’Autorità di regolazione, seguendo scrupolosamente quanto dettato dall’art. 31 della Delibera n. 643, nella quale i conguagli per partite pregresse rappresenterebbero una voce di costo ordinaria, destinata a riequilibrare le spese sostenute dal gestore, senza che ciò configuri una integrazione di pagamenti precedenti sui consumi già liquidati.
7.- Questo motivo è fondato nei sensi che seguono, tenuto conto del recente orientamento giurisprudenziale assunto da Cass., sez. un., 26 agosto 2025 n. 23858, in fattispecie sovrapponibile alla presente, i cui principi verranno di seguito applicati.
La citata sentenza delle Sezioni Unite ha anzitutto precisato che nessun rilievo può avere (come invece pretende la ricorrente) il richiamo nel contratto di utenza alla regolamentazione pubblicistica della tariffa, poiché la legittimità e l’efficacia dei provvedimenti amministrativi venuti ad inserirsi nel contratto ai sensi dell’art. 1339 cod. civ. possono essere sempre oggetto di accertamento incidentale nella controversia. Passando ad esaminare se il diritto alla percezione dei conguagli per le partite pregresse avesse un fondamento non negoziale, la predetta sentenza ha poi chiarito che la Delibera n. 643/2013 non può avere efficacia retroattiva, non essendo possibile estendere il principio valevole per gli atti normativi (non è inibito emanare norme con efficacia retroattiva a condizione che esse trovino adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non siano in contrasto con valori ed interessi costituzionalmente protetti) a quelli amministrativi.
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Alla Delibera citata non potrebbe attribuirsi efficacia retroattiva nemmeno considerandola attuativa del principio unionale del recupero dei costi dei servizi idrici, posto dall’art. 9 della dir. 2000/60/CE, posto che tale Direttiva non è di immediata applicazione e che gli strumenti che permettono il conseguimento del principio del recupero integrale dei costi (full cost recovery) sono rimessi alla valutazione dei singoli Stati membri. Le Sezioni Unite hanno poi osservato che nemmeno nell’ordinamento interno vi è una traccia testuale che autorizzi un intervento tariffario retroattivo, tanto è vero che anche l’art. 170, terzo comma, lettera l), del D.Lgs. n. 152/2006 ha disposto che fino all’emanazione del decreto ministeriale (mai emesso, per ragioni che qui non occorre esporre) previsto dall’art. 154, secondo comma, con cui si sarebbero dovute definire le componenti di costo delle nuove tariffe, avrebbe continuato ad applicarsi il D.M. 1 agosto 1996 (“Metodo normalizzato per la definizione delle componenti di costo e la determinazione della tariffa di riferimento del servizio idrico integrato”).
Tale metodo normalizzato, a seguito del passaggio del potere tariffario ad AEEGSI (avvenuto con l’art. 21 del D.L. 6 dicembre 2011 n. 201) venne poi – com’è noto – sostituito da un Metodo Tariffario Transitorio (MTT) per gli anni 2012-2013, Delibera n. 85/2012/R/idr, e dal nuovo Metodo Tariffario Idrico per gli anni 2014-2015, Delibera n. 643/2013/R/idr, seguito da altre Delibere per gli anni successivi.
Dalla irretroattività degli interventi tariffari non deriva, tuttavia, secondo le Sezioni unite, l’impossibilità assoluta di addebito dei conguagli. Infatti, l’art. 13, secondo comma, della legge n. 36/1994 prevedeva una tariffa idonea ad assicurare comunque la copertura dei costi di investimento e di esercizio.
Coerentemente, anche il D.M. 1 agosto 1996 prevedeva, quali voci della tariffa, oltre alla remunerazione del capitale investito (fattore venuto meno a seguito del referendum abrogativo del 2011: D.P.R. n. 116/2011), i costi operativi, quelli di ammorta-mento, il tasso di inflazione programmato e il limite di prezzo, denominato fattore “K” (art. 1 del D.M. cit.).
A seguito dell’abrogazione referendaria dell’art. 154, primo comma, del D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152, avente effetto dal 21 luglio 2011 (D.P.R. 18 luglio 2011 n. 116), nella parte in cui stabiliva che la tariffa idrica fosse determinata anche tenendo conto “dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito”, l’Autorità di regolazione dispose la restituzione in favore degli utenti della parte di tariffa remunerativa del capi-tale investito applicata nel periodo tra il 21 luglio ed il 31 dicembre 2011 (Delibera AEEGSI n. 561/2013/R/IDR e n. 163/2014/R/IDR) sulla base del D.M. 1 agosto 1996.
Quindi, concludono le Sezioni Unite, l’art. 31 della Delibera n. 643/2013 disciplina le modalità di recupero dei conguagli eventualmente spettanti nei periodi precedenti, ma questi ultimi devono essere determinati in base alle norme tempo per tempo vigenti, ossia in base al D.M. 1 agosto 1996 (per ciò che concerne gli anni dal 1997 al 21 luglio 2011) ed in base alle Delibere AEEGSI n. 585/2012, che ha introdotto il Metodo Tariffario Transitorio per gli anni 2012 e 2013, e n. 643/2013, che ha introdotto il Metodo Tariffario per gli anni 2013 e 2014 (per gli anni successivi sono intervenute altre Delibere che non rilevano ai fini della presente lite).
In conclusione, sempre secondo le Sezioni Unite, l’art. 31 della Delibera n. 643 legittima i conguagli che nel precedente periodo regolatorio non era stato possibile liquidare (in quanto le pertinenti determinazioni degli Enti d’Ambito non erano state adottate prima del subentro di AEEGSI e della modifica del metodo tariffario), ma senza legalizzare il recupero di importi diversi e ulteriori rispetto a quelli che potevano pretendersi in base al metodo tariffario vigente all’epoca in cui si collocano le partite pregresse da conguagliare.
Venendo ora al caso di specie, rileva il Collegio che la Corte d’Appello di Cagliari, sezione distaccata di Sassari, ha accolto la domanda degli attori in base ad un principio non aderente al decisum di questa Corte.
Il Tribunale ha infatti rigettato la pretesa creditoria di Ab. relativa ai conguagli sul rilievo – in sé astrattamente condivisibile – della irretroattività dei provvedimenti tariffari, ma senza verificare in concreto le modalità di applicazione della formula, contenuta nell’art. 1 del D.M. 1 agosto 1996.
Spettava, infatti, al giudice del merito accertare che gli importi quantificati dall’Autorità d’Ambito fossero rispondenti a quanto poteva essere addebitato all’utente nella vigenza del “metodo tariffario normalizzato” (rimanendo escluso, peraltro, che i conguagli dovessero ricomprendere i soli “costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell’erogazione e fatturazione”), ossia che la somma richiesta all’utente trovasse giustificazione nei criteri tariffari previsti dal D.M. 1 agosto 1996. Pertanto, in continuità con la decisione delle Sezioni Unite appena illustrata, la censura deve essere accolta, dovendosi ribadire il principio, secondo il quale: “In tema di servizio idrico integrato, i conguagli che il gestore può richiedere, a norma dell’art. 31 della delibera AEEGSI 643/2013/R/IDR del 27 dicembre 2013, e che dovevano essere oggetto di liquidazione e approvazione da parte degli Enti d’Ambito o dagli altri soggetti competenti entro il 30 giugno 2014, ricomprendono le sole somme che potevano essere addebitate agli utenti in ragione della disciplina tariffaria contenuta nel D.M. 1 agosto 1996 con cui è stato istituito e regolamentato il Metodo Tariffario Normalizzato”. Il Giudice del rinvio dovrà pertanto accertare che gli importi quantificati dall’Ente d’Ambito siano rispondenti a quanto poteva essere addebitato all’utente nella vigenza del Metodo Tariffario Normalizzato, secondo quanto stabilito dal D.M. 1 agosto 1996, nel testo applicabile per ciascun periodo di riferimento.
In conclusione, il motivo va accolto nel senso sopra indicato.
8.- Col terzo mezzo la ricorrente lamenta, ancora, la violazione o falsa applicazione degli artt. 2935 e 2948 n. 4 cod. civ., degli artt. 142, terzo comma, e 154 del D.Lgs. n. 152/2006; dell’art. 9 della Dir. 2000/60/Ce; dell’art. 21, tredicesimo e diciannovesimo comma, del D.L. n. 201/2011; dell’art. 10 D.L. 70/2011; dell’art. 3 del d.P.C.m. 22 luglio 2012; della Delibera AEEGSI n. 643/2013/R/IDR; della Delibera 26 giugno 2014 n. 18 dell’Ente d’ambito della Sardegna; nonché del Regolamento del servizio idrico integrato (par. b.16).
La Corte avrebbe dichiarato prescritti i diritti di credito derivanti dai conguagli sulle partite pregresse relative agli anni 2005-2011, sull’erroneo rilievo che, considerandoli quali componenti del costo del servizio, potevano essere esercitati sin dal momento delle singole erogazioni di acqua.
Al contrario, secondo Ab., i crediti per i conguagli sarebbero divenuti esigibili solo dopo l’emissione dei provvedimenti dell’Autorità tariffaria e da tale data decorrerebbe il periodo prescrizionale.
9.- Prima di esaminare il motivo, va precisato che la Corte territoriale -esaminando l’appello del Condominio, che censurava la sentenza di primo grado perché il Tribunale aveva dichiarato solo prescritta e non, invece, prima di tutto insussistente, la pretesa di Ab., e l’appello incidentale del gestore, col quale quest’ultimo si doleva dell’accoglimento dell’eccezione di prescrizione – ha ritenuto di esaminare la questione della sussistenza della pretesa creditoria, asserendo poi, a pagina 10 della sentenza, che “era appena il caso di rilevare che configurando i conguagli in esame quali componenti del costo del servizio”, era “del tutto evidente che le somme pretese a tale titolo dall’ente gestore solo nel 2016… non possono che riguardare diritti di credito ormai prescritti”. Ora, il motivo di ricorso in esame parte dal presupposto che la Corte si sia pronunciata anche in punto di prescrizione e tale assunzione sembra fondata, in quanto, dal testo stesso della sentenza emerge che la Corte, pur potendo dichiarare assorbita l’eccezione di prescrizione, l’ha, invero, esaminata nel merito, sebbene con la precisazione che “era appena il caso di rilevare…”.
Tanto premesso, il mezzo, oltre che ammissibile (per la ragione appena ora chiarita), è anche palesemente fondato.
Infatti, la quantificazione dei singoli conguagli da porre, da parte di Ab. a carico di ciascun utente, è potuta intervenire solo dopo la Delibera AEEGSI n. 643/2013 e dopo il Decreto del Commissario straordinario per la regolazione del servizio idrico integrato della Sardegna n. 18 del 2014.
Correlativamente, nessun diritto a percepire la copertura di costi pregressi “e non già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni tariffarie” poteva essere esercitato anteriormente alla quantificazione ed approvazione da parte dell’Ente d’ambito (art. 31, allegato A, della Delibera n. 643).
Il giudice del rinvio dovrà, pertanto, attenersi al seguente principio di diritto: “In tema di servizio idrico integrato, i conguagli previsti dall’art. 31 della delibera AEEGSI 643/2013/R/IDR del 27 dicembre 2013, potevano essere richiesti dal gestore solo a seguito dell’approvazione e quantificazione degli Enti d’Ambito o degli altri soggetti competenti, da compiersi entro il 30 giugno 2014, con la conseguenza che la prescrizione del relativo credito ha cominciato a decorrere solo dal momento in cui tale approvazione e quantificazione è intervenuta”.
10.- Col quarto motivo Ab. lamenta la violazione o la falsa applicazione dell’art. B35 del Regolamento del servizio idrico integrato, dell’art. 6 della Carta dei servizi e dell’art. 2697 cod. civ. La Corte l’avrebbe erroneamente condannata alla rielaborazione delle fatture emesse per i consumi anteriori alla data di sostituzione del contatore (20 aprile 2016) a partire dalla fattura n. Omissis del 27 novembre 2013.
11.- Il mezzo è inammissibile, in quanto non denuncia la violazione di norme di legge, ma (fatta eccezione per l’art. 2697 cod. civ.) di contratto. Essa, pertanto, avrebbe dovuto essere veicolata mediante la prospettazione della lesione delle norme ermeneutiche previste dagli artt. 1362 e seguenti del cod. civ., oppure denunciando una motivazione inesistente, apparente o illogica: il tutto, indicando i canoni rimasti in concreto inosservati, con la precisazione del modo e delle considerazioni attraverso i quali il giudice di merito se ne è discostato; oppure, nel secondo caso, enunciando le lacune argomentative del ragionamento seguito dal giudice di merito, ovvero le incongruenze dello stesso, consistenti nell’attribuzione agli elementi di giudizio di un significato estraneo al senso comune, o ancora dei punti inficiati da mancanza di coerenza, cioè connotati da un’assoluta incompatibilità razionale degli argomenti, sempre che questi vizi emergano appunto dalla sentenza (per tutte: Cass., sez. I, 12 ottobre 2018 n. 25554, con menzione di altri precedenti).
Ora, nella presente vicenda la Corte ha preso in esame (sentenza pagine 4-7) le pattuizioni negoziali e le ha interpretate, osservando che esse prevedevano l’obbligo di segnalazione all’utente, da parte del gestore, in caso di consumo rilevato tre volte superiore alla media storica del cliente (art. 6 della Carta dei servizi) e l’obbligo di evidenziare in fattura eventuali consumi doppi rispetto a quelli registrati nel periodo precedente o rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente (art. B35 del Regolamento . Ha quindi concluso, la Corte, che nel 2013-2014, pur non essendosi verificata la prima ipotesi (consumo triplo), si era verificata la seconda (consumo doppio), con la conseguenza che Ab. era tenuta a dare seguito alla richiesta del Condominio di verifica del corretto funzionamento del contatore in contraddittorio con i tecnici del gestore: adempimento cui Ab. non provvide, procedendo solo nel 2016 a sostituire il contatore, ma senza coinvolgere il somministrato.
Tale conclusione è conforme all’indirizzo di legittimità, secondo il quale i dati del contatore non si traducono in un privilegio probatorio a favore del gestore, in quanto quest’ultimo è tenuto, a fronte della contestazione dell’utente ed in ossequio al principio di “vicinanza della prova”, a dimostrare che il sistema di misurazione sia perfettamente funzionante, spettando poi al somministrato (ove il buon funzionamento del contatore sia certo) comprovare che l’eccesso dei consumi è derivato da fattori esterni al suo controllo (ex multis: Cass., sez. III, 18 ottobre 2023, n. 28984, con indicazione di altri precedenti).
Col che è da escludere che sussista l’unica violazione di norma di legge (art. 2697 cod. civ.) denunciata col mezzo in esame.
Cassazione e l’onere della prova sui consumi del contatore
P.Q.M.
la Corte accoglie il secondo ed il terzo motivo di ricorso. Dichiara inammissibili il primo ed il quarto. Cassa e rinvia alla Corte d’Appello di Cagliari, sezione distaccata di Sassari, in diversa composizione, anche per le spese del presente giudizio.
Così deciso in Roma il 7 gennaio 2026, nella camera di consiglio della prima sezione.
Depositata in Cancelleria il 19 gennaio 2026.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
Le sentenze sono di pubblico dominio.
La diffusione dei provvedimenti giurisdizionali “costituisce fonte preziosa per lo studio e l’accrescimento della cultura giuridica e strumento indispensabile di controllo da parte dei cittadini dell’esercizio del potere giurisdizionale”.
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