Riparto della giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario

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Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Sentenza 15 novembre 2018, n. 29394.

La massima estrapolata:

Ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario bisogna aver riguardo non tanto alla prospettazione delle parti ma piuttosto al “petitum sostanziale” determinato in funzione della causa petendi, ovvero della intrinseca natura della fattispecie dedotta in giudizio, come specificatamente qualificata dal giudice. Pertanto nel caso in cui venga contestato alla regione di aver omesso di disporre negli atti istitutivi di un nuovo Consorzio per lo sviluppo industriale la dotazione patrimoniale, lasciando le infrastrutture necessarie in possesso del Consorzio ormai non più territorialmente competente, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo poiché la questione verte sull’omesso esercizio di un potere autoritativo da parte della pubblica amministrazione.

Sentenza 15 novembre 2018, n. 29394

Data udienza 11 settembre 2018

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente

Dott. SPIRITO Angelo – Presidente di sez.

Dott. MANNA Felice – Presidente di sez.

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – rel. Consigliere

Dott. CHINDEMI Domenico – Consigliere

Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere

Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere

Dott. RUBINO Lina – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso 5083-2017 proposto da:
(OMISSIS), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato (OMISSIS);
– ricorrente –
(OMISSIS), in persona del Presidente pro tempore elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende;
– controricorrente e ricorrente incidentale –
contro
REGIONE LAZIO;
– intimata –
avverso la sentenza n. 3156/2016 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 15/07/2016;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza dell’11/09/2018 dal Consigliere ROSA MARIA DI VIRGILIO;
udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott. MATERA Marcello, che ha concluso per il rigetto di entrambi i ricorsi;
uditi gli avvocati (OMISSIS) per delega dell’avvocato (OMISSIS) e (OMISSIS).

FATTI DI CAUSA

Con sentenza depositata il 15/7/2016, il Consiglio di Stato, in accoglimento dell’appello principale proposto dal (OMISSIS), ha annullato la sentenza resa dal Tar Lazio, n. 239/2016, declinatoria di giurisdizione del Giudice amministrativo sull’impugnazione della nota del 9/5/2014, con cui la Regione Lazio aveva rigettato la richiesta di trasferimento dal (OMISSIS) al (OMISSIS) delle infrastrutture di competenza funzionale di detto secondo Consorzio, e rinviato la causa al primo giudice.
Il Consiglio di Stato, avuto riguardo alle deduzioni del ricorso di primo grado, ha ritenuto la duplicita’ dell’oggetto del ricorso, costituito dal mancato esercizio del potere amministrativo, specificamente consistente nella mancata decisione sull’assegnazione di beni pubblici al momento dell’istituzione del (OMISSIS), nonche’ dall’impugnazione del provvedimento di diniego dell’assegnazione a detto Consorzio delle infrastrutture localizzate nel territorio di competenza ed indispensabili allo svolgimento dell’attivita’ istituzionale dello stesso; ha considerato sussistente l’interessestrumentale del (OMISSIS) all’annullamento della decisione negativa della Regione, preclusiva della successiva attivita’ regionale intesa alla possibile assegnazione della titolarita’ dei beni in oggetto; ha ritenuto che la controversia in ordine alla ipotizzata detenzione illecita dei beni, in violazione del Decreto del Presidente della Repubblica 218 del 1978, articolo 139 e delle convenzioni via via stipulate con la Cassa per il Mezzogiorno per la realizzazione delle singole opere infrastrutturali, doveva ritenersi oggetto di accertamento incidentale da parte del Giudice amministrativo, ex articolo 8, comma 2 cod. proc. amm., costituendo questione pregiudiziale, necessaria per pronunciare sulla questione principale relativa all’assegnazione dei beni.
Ricorre avverso detta pronuncia il (OMISSIS), ex articolo 362 c.p.c.
Si difende il (OMISSIS) con controricorso, ed avanza ricorso incidentale.
La Regione Lazio e’ rimasta intimata.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il (OMISSIS), ricorrente in via principale, posto il principio tra le ultime affermato nella pronuncia Sez.U. 29/10/2015, n. 22094, secondo cui ai fini della individuazione della giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale, non solo in funzione della concreta pronuncia richiesta al giudice, quanto, soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della situazione, sostiene che dall’analisi complessiva del ricorso di primo grado e’ di chiara evidenza “come, per il tramite di un’azione di formale contenuto impugnatorio, il (OMISSIS) stia, in realta’ chiedendo al G.A. l’adozione di una sentenza che riconosca la proprieta’ dei beni in discussione in capo alla Regione Lazio ovvero, addirittura, in suo esclusivo favore, tale essendo il suo principale, rectius unico, interesse…, e solo mediamente o strumentalmente… contesta il mancato uso del potere regionale dell’attribuzione degli stessi (o meglio di parte degli stessi) al Consorzio all’esito della fine della gestione liquidatoria della (OMISSIS)”.
Il ricorrente contesta altresi’ che il Giudice amministrativo possa accertare in via incidentale, ex articolo 8 cod. proc. amm., la proprieta’ dei beni in discussione, dati i limiti di detto accertamento, che non puo’ estendersi alla soluzione di controversie affidate all’Autorita’ giudiziaria ordinaria, quale nel caso, richiedendosi sostanzialmente l’accertamento della proprieta’, come ritenuto dalla giurisprudenza in relazione alle previgenti disposizioni (L. n. 1034 del 1971, articolo 8 e del Regio Decreto n. 1054 del 1924, articolo 25), delle quali il Decreto Legislativo n. 104 del 2010, articolo 8 costituisce una sostanziale riproposizione.
2. Col ricorso incidentale, il (OMISSIS) ripropone il profilo fatto valere in grado d’appello, implicitamente ritenuto assorbito dalla pronuncia impugnata, e peraltro rilevabile d’ufficio, della giurisdizione esclusiva, ex articolo 133, comma 1, lettera f) cod. proc. amm., sostenendo che le funzioni amministrative allo stesso attribuite dalla Legge Regionale 29 maggio 1997, n. 13, articolo 5, comma 2, che disciplina il settore, attengono essenzialmente al “governo del territorio” di competenza dei Consorzi stessi, da cui la coessenzialita’ della titolarita’ degli impianti con lo svolgimento delle funzioni di gestione del territorio nell’ambito delle aree e dei nuclei, attribuite ex lege al Consorzio, e quindi la giurisdizione esclusiva del G.A. ex articolo 133 cit.
3. Il ricorso principale ed il ricorso incidentale vanno respinti, e va dichiarata la giurisdizione generale di legittimita’ del Giudice amministrativo.
Per principio costantemente affermato, come ribadito tra le ultime nella pronuncia Sez. U. 15/9/2017, n. 21522, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non gia’ la prospettazione delle parti, bensi’ il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (ex plurimis, n. 5288 e n. 15323 del 2010; n. 16168 e n. 20902 del 2011; n. 16883 del 2013; n. 11229 del 2014; n. 2360 e n. 6916 del 2015; n. 3732 del 2016).
Ora, nella specie, il (OMISSIS) ha proposto ricorso al Tar avverso la nota della Direzione regionale per lo Sviluppo economico e le attivita’ produttive della Regione Lazio del 9/5/2014, prot. N. 270497, resa in risposta alla nota prot. 19 del 17/1/2014 ed alla successiva diffida ad adempiere del 4/4/2014, con cui il (OMISSIS) aveva chiesto alla Regione il trasferimento coattivo delle proprieta’ del (OMISSIS); nella nota indicata, la Regione si e’ dichiarata sostanzialmente incompetente a provvedere, ha dedotto di avere nei confronti dei Consorzi solo poteri di vigilanza e controllo e non di gestione, ribadendo gli esiti della Commissione regionale istituita con la Delib. G.R. 31 marzo 2006, n. 166 e D.G.P.R. 19 aprile 2006, n. 135 per “l’esame delle questioni inerenti il trasferimento delle infrastrutture consortili, gia’ realizzate o in corso di progettazione, dal (OMISSIS) al (OMISSIS)”.
Nel ricorso al Tar, il (OMISSIS) ha fatto valere la violazione del Decreto del Presidente della Repubblica n. 218 del 1978, articoli 139 e 148 (t.u. delle leggi sul Mezzogiorno), sostenendo che: i beni sono stati realizzati dal (OMISSIS) esclusivamente con fondi della (OMISSIS) in forza di appogte concessioni di realizzazione; detto rapporto era disciplinato da convenzioni conformi al disciplinare di concessione che all’art.1 prevedeva che “oggetto della concessione e’ la realizzazione delle opere e che entro sei mesi dal collaudo l’opera realizzata sara’ trasferita alla regione interessata ai sensi e per gli effetti del Testo Unico approvato con Decreto del Presidente della Repubblica n. 218 del 1978, articolo 139″; che tale norma prescrive che ” Tutte le opere realizzate e collaudate dalla Cassa per il Mezzogiorno sono trasferite entro il termine di sei mesi dal loro collaudo, con i criteri e le modalita’ indicate dal Comitato dei rappresentanti delle regioni meridionali di cui all’articolo 8, alle Regioni che provvederanno al conseguente eventuale passaggio agli enti locali e agli altri destinatari, tenuti per legge ad assumerne la gestione…”; che quindi la Regione Lazio era destinataria ex lege della proprieta’ dei beni infrastrutturali in questione e che era pertanto illecita, per legge e per convenzione, la detenzione dei beni da parte del Consorzio Industriale, ne’ il passaggio dal vecchio al nuovo (OMISSIS) aveva potuto sanare detta illegittimita’.
Il (OMISSIS) ha dedotto altresi’ la violazione Legge Regionale n. 13 del 1997, articolo 2, comma 3 e dell’articolo 5, comma 2, lettera g) e dei principi di imparzialita’ ed efficienza, per avere la Regione omesso di disporre negli atti istitutivi del nuovo Consorzio (che ha sottratto al (OMISSIS) la competenza territoriale sulla (OMISSIS)) la dotazione patrimoniale, lasciando le infrastrutture in possesso del (OMISSIS), divenuto territorialmente incompetente.
Tanto premesso, va rilevato che, nel presente giudizio, il (OMISSIS), in via preliminare, prospetta l’inammissibilita’ del ricorso per l’omessa impugnazione dei capi della pronuncia con i quali e’ stato ritenuto oggetto del ricorso il mancato esercizio di un potere amministrativo autoritativo.
Detta eccezione(peraltro rilevabile d’ufficio) e’ infondata.
A base della prospettata inammissibilita’, il controricorrente sostiene che il ricorrente principale avrebbe impugnato solo la pretesa violazione dell’articolo 8 del cod. proc. amm., mentre dalla lettura complessiva del ricorso risulta l’impugnazione dell’intero argomentare del Consiglio di Stato, sia pure nella prospettazione a se’ favorevole, dell’esercizio di un’azione di rivendica o di accertamento della proprieta’ al di la’ del contenuto formalmente impugnatorio del ricorso di primo grado.
Cio’ posto, deve ritenersi la giurisdizione di legittimita’ del Giudice amministrativo, da cui la reiezione del ricorso principale nonche’ dell’incidentale.
Ed infatti, l’oggetto del giudizio, alla stregua della causa petendi fatta valere dal (OMISSIS), e’ costituito dall’omesso e denegato poi esercizio di un potere amministrativo autoritativo da parte della Regione e non e’ semplicemente limitato alla questione della titolarita’ della proprieta’ dei beni in questione in capo al (OMISSIS) in forza di vicende traslative o per accessione o, in subordine, usucapione.
Il presente giudizio, invero, non attiene alla mera questione della individuazione di chi sia proprietario dei beni in oggetto, il (OMISSIS) o la Regione, ma investe il profilo della titolarita’ ex lege in capo alla Regione, della qualificazione del (OMISSIS) non come titolare ab origine dei beni, ma come concessionario della realizzazione degli stessi in forza di convenzioni con la Cassa del Mezzogiorno, che, dopo il collaudo, avrebbe dovuto trasferire i beni in oggetto alla Regione Decreto del Presidente della Repubblica n. 218 del 1978, ex articolo 139 e questa poi al Consorzio competente; e nell’oggetto del ricorso, che si appunta al mancato esercizio del potere amministrativo della Regione di assegnare i beni pubblici in oggetto alla data di costituzione del (OMISSIS) ed alla decisione negativa della Regione sull’istanza di assegnazione dei beni stessi, la questione della titolarita’ in capo alla Regione costituisce il presupposto dell’esercizio del potere da questa esercitato, e come tale assume la valenza di questione pregiudiziale, da accertarsi dal Giudice amministrativo in via incidentale ai sensi dell’articolo 8 cod. proc. amm.
Ne’, peraltro, puo’ ritenersi che nella specie sussista la giurisdizione esclusiva del G.A., in forza dell’articolo 133, comma 1, lettera f) cod. proc. amm., per avere la controversia ad oggetto atti e provvedimenti della P.A. “in materia urbanistica ed edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio”, come sostenuto dal (OMISSIS) nel ricorso incidentale, facendo valere le funzioni amministrative del Consorzio, come disposte dalla Legge Regionale 29 maggio 1997, n. 13, intese all’attribuzione di una funzione complessiva di pianificazione, attrezzatura e gestione di ambiti territoriali.
Ed infatti, ricostruito l’oggetto del giudizio nei termini di cui si e’ gia’ detto, non e’ rinvenibile nella specie “la stretta inerenza e strumentalita’ della titolarita’ degli impianti “contestati” all’efficace svolgimento dei compiti di organizzazione, attrezzatura e gestione del territorio assegnati al Consorzio (OMISSIS) dalla legge regionale”, come prospettato dal ricorrente incidentale.
Non puo’ invero dilatarsi a tal punto il riferimento alla “materia urbanistica ed edilizia” di cui all’articolo 133, comma 1, lettera f) cod. proc. amm. sino a ricomprendervi il provvedimento di diniego di assegnazione dei beni, in forza della dedotta funzione dei beni stessi e nell’ottica della generale gestione del territorio assegnata al (OMISSIS) dalla legge regionale.
Attesa la parziale soccombenza reciproca, si reputa di compensare tra le parti le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso principale nonche’ il ricorso incidentale; dichiara la giurisdizione di legittimita’ del Giudice amministrativo; compensa le spese del presente giudizio.
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13, comma 1 quater, da’ atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale nonche’ del ricorrente incidentale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale ed il ricorso incidentale, a norma dello stesso articolo 13, comma 1 bis.

Avv. Renato D’Isa