Prostituzione quale libera iniziativa economica

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Corte di Cassazione, civile, Ordinanza|15 febbraio 2022| n. 4927.

Prostituzione quale libera iniziativa economica.

L’attività di meretricio non è illecita e, anzi, rientra tra le attività economiche, per cui non può esserne vietato l’esercizio se non attraverso una normativa statale. Deriva da quanto precede, pertanto, che non risponde alla finalità di regolamentare la circolazione stradale degli autoveicoli, onde evitare gli intralci alla circolazione mediante la eventuale imposizione del divieto di fermata degli stessi in una determina strada o zona (come consentito dagli articoli 6 e 7 del CdS), l’ordinanza sindacale con la quale si vieta la fermata su tutto il territorio comunale, se effettuata al fine di contrattare prestazioni sessuali a pagamento. (In applicazione del riferito principio la Sc ha confermato la pronunzia del giudice del merito che aveva ritenuto viziata per eccesso di potere e, quindi, disapplicato, annullando l’ordinanza ingiunzione irrogata per violazione dell’ordinanza stessa, atteso che il Comune non ha il potere di bloccare una attività che non può considerarsi illecita, adducendo che si vuole tutelare la sicurezza del cittadino, in quanto deborderebbe in una competenza esclusiva dello Stato, cui gli enti locali non possono sostituirsi)

Ordinanza|15 febbraio 2022| n. 4927. Prostituzione quale libera iniziativa economica

Data udienza 18 novembre 2021

Integrale

Tag/parola chiave: Sanzioni amministrative – Automobilista che fa salire una prostituta – Multato con 500 euro – Regolamento comunale – Illegittimità – Prostituzione contraria al buon costume ma lecita – Libera iniziativa economica – Blocco da parte del Comune – Esclusione – Ragioni di ordine pubblico sulla strada o di viabilità – Non deducibilità

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Felice – Presidente

Dott. GORJAN Sergio – Consigliere

Dott. BELLINI Ubaldo – rel. Consigliere

Dott. BERTUZZI Mario – Consigliere

Dott. FORTUNATO Giuseppe – Consigliere

Dott. BESSO MARCHEIS Chiara – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA
sul ricorso n. 19126/2018 proposto da:
COMUNE di BRESCIA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti (OMISSIS), (OMISSIS), e (OMISSIS), ed elettivamente domiciliato in ROMA, presso lo studio di quest’ultimo, (OMISSIS);
– ricorrente –
contro
(OMISSIS), rappresentato e difeso dall’Avv. (OMISSIS), ed elettivamente domiciliato, presso lo studio di questo, in (OMISSIS);
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 974/2018, del TRIBUNALE di BRESCIA pubblicata il 28.04.2018;
udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 18/11/2021 dal Consigliere Dott. UBALDO BELLINI.

Prostituzione quale libera iniziativa economica

FATTI DI CAUSA

In data (OMISSIS) una pattuglia della Polizia Locale del Comune di Brescia, impegnata in un servizio di contrasto alla prostituzione su strada lungo la (OMISSIS), contestava ad (OMISSIS) la violazione dell’articolo 7, comma 1, lettera u) del Regolamento di Polizia Locale perche’ l’uomo, a bordo della propria autovettura, arrestata la marcia, aveva fatto salire in auto una persona di sesso femminile dedita all’attivita’ di meretricio su strada, e con lei si era allontanato verso un luogo appartato.
In data 26.5.2016, si procedeva a notificare all’interessato l’ordinanza della L. n. 689 del 1981, ex articolo 18, recante l’ingiunzione a corrispondere la somma di Euro 500,00, ai sensi dell’articolo 67 del RPL.
Con ricorso in data 21.6.2016, promosso davanti al Giudice di Pace di Brescia, (OMISSIS), nulla eccependo in merito alla ricostruzione del fatto operata dalla Polizia Locale, impugnava l’ordinanza ingiunzione lamentando la pretesa illegittimita’ dell’articolo 7, lettera u) del RPL e chiedendone la disapplicazione.
Il Comune di Brescia si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso e producendo la sentenza del Tar Brescia n. 1519/2011, con la quale il Giudice Amministrativo aveva respinto un ricorso tendente all’annullamento del suddetto articolo 7, lettera u).
Con sentenza n. 1322/2016, depositata in data 24.10.2016, il Giudice di Pace di Brescia, previa disapplicazione del Regolamento Comunale di Polizia Locale, annullava l’ordinanza ingiunzione, altresi’ rilevando l’insussistenza di prove sufficienti a dimostrare l’elemento soggettivo sotteso alla condotta azionata.

 

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Avverso detta sentenza proponeva appello il Comune di Brescia, al quale resisteva il (OMISSIS).
Con sentenza n. 974/2018, depositata in data 28.4.2018, il Tribunale di Brescia rigettava il gravame condannando l’appellante al pagamento delle spese di lite del grado d’appello. In particolare, il Giudice d’appello rilevava che non potesse riconoscersi efficacia alla statuizione contenuta nella sentenza Tar Brescia n. 1519/2011 (nella parte in cui aveva rigettato l’istanza di disapplicazione del Regolamento Comunale d’interesse processuale), trattandosi di decisione definitiva di un giudizio svoltosi tra differenti parti processuali, concernente una diversa fattispecie concreta. Si poneva in evidenziava che, con il potere di disapplicazione, il Giudice non annullasse l’atto facendone cessare gli effetti per sempre ed erga omnes, ma si limitasse a non considerarlo esistente limitatamente a quel suo giudizio.
Il Tribunale confermava quanto evidenziato dal Giudice di prime cure, secondo il quale la previsione regolamentare in oggetto era in conflitto con una norma di tipo primario atteso che se la prostituzione, seppur contraria al buon costume, non costituisce un’attivita’ illecita, e’ preclusa la possibilita’ di porre delle regole che creino ostacolo o intralcio allo svolgimento di tale liberta’ di iniziativa economica se non mediante leggi statali. Venivano evocati altresi’, i principi affermati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 115/2011, con la quale era stato stabilito che fosse incostituzionale il Decreto Legislativo n. 261 del 2000, articolo 54, comma 4, come sostituito dal Decreto Legge n. 92 del 2008, articolo 6, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 125 del 2008, articolo 1, comma 1, nella parte in cui consentiva al Sindaco di adottare provvedimenti a contenuto normativo ed efficacia a tempo indeterminato, al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciavano la sicurezza urbana, anche fuori dai casi di contingibilita’ e urgenza. Infine, non rispondeva alla finalita’ di regolamentare la circolazione stradale, onde evitare gli intralci alla stessa mediante l’eventuale imposizione del divieto di fermata in una determinata strada o zona (come consentito dagli articoli 6 e 7 C.d.S.), il provvedimento sindacale con cui si vieta la fermata dei veicoli su tutto il territorio comunale se effettuata al fine di contrattare prestazioni sessuali a pagamento (Cass. n. 21432 del 2006).
Avverso la sentenza propone ricorso per cassazione il Comune di Brescia sulla base di due motivi. Resiste (OMISSIS) in qualita’ di controricorrente.

 

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RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Con il primo motivo, il Comune ricorrente lamenta ex “articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per violazione e falsa applicazione di legge – Violazione articolo 117 Cost., comma 2, lettera h), articolo 117 Cost., comma 6, articolo 118 Cost., commi 1 e 3; articoli 823 e 832 c.c.; Decreto Legislativo n. 285 del 1992, articoli 6 e 7; Decreto Legislativo n. 112 del 1998, articoli 158 e 159; Decreto Legge n. 14 del 2017, articoli 4, 5, 6, articolo 9, comma 3; Decreto Ministeriale 5 agosto 2008, articoli 1 e 2; Decreto Legislativo n. 267 del 2000, articolo 3, commi 4 e 5, 7, 7-bis, articolo 42, comma 2, lettera a), articolo 50, commi 5 e 7-ter, articolo 54, quest’ultimo come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 115/2011; della Legge Regionale Lombardia n. 6 del 2015, articolo 2, comma 1, lettera e), articolo 4, articolo 13, commi 3 e 7, articolo 27; L. n. 2248 del 1865, articolo 4 e 5 All. E; articoli 1 e 7, comma 1, lettera u) del Regolamento di Polizia Urbana del Comune di Brescia”. Secondo il ricorrente, dunque, il Tribunale avrebbe violato e falsamente applicato l’articolo 7, comma 1, lettera u) del RPU nell’affermare che il Comune avrebbe vietato l’esercizio della prostituzione su tutto il territorio comunale. Infatti, il divieto non riguardava l’esercizio del meretricio in se’, ma solo quello esercitato sulle vie pubbliche, la cui tutela spetta all’Ente locale che ne e’ proprietario. Secondo l’articolo 832 c.c. il Comune ha il potere di disporre in modo pieno ed esclusivo della rete stradale compresa all’interno dei propri confini e tale potere comprende anche quello di regolamentarne l’uso, nei limiti e con l’osservanza degli obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico. Secondo l’articolo 823 c.c., la P.A. ha il potere di agire a difesa dei propri diritti sui beni demaniali mediante il potere di regolamentare l’uso del bene pubblico. Pertanto, l’articolo 7, comma 1, lettera u), nel disciplinare l’uso del demanio stradale comunale prevedendo che avvenga in condizioni di sicurezza e decoro, costituisce e’ legittima espressione del diritto dominicale dell’Ente locale. Inoltre, il Tribunale, nel ritenere che la norma comunale perseguirebbe finalita’ non consentite dall’ordinamento, violando e falsamente applicando il Decreto Legislativo n. 267 del 2000, articolo 54, comma 4, e del Decreto Ministeriale 5 agosto 2008, articolo 2, lettera d). Si sottolinea altresi’ che l’articolo 117 Cost., comma 2, lettera h), attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato la disciplina dell’ordine pubblico e della sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale. L’articolo 118 Cost., comma 3, a sua volta, attribuisce alla legge statale la competenza a disciplinare le forme di coordinamento fra Stato e Regioni nella materia dell’ordine e della sicurezza pubblica; in attuazione del suddetto articolo 118 Cost., comma 3, Decreto Legge n. 14 del 2017, articolo 4, definisce la sicurezza urbana il bene pubblico che afferisce alla vivibilita’ e decoro delle citta’, da perseguire anche attraverso interventi di riqualificazione, l’eliminazione dei fattori di marginalita’ e di esclusione sociale, cui concorrono lo Stato, le Regioni e gli Enti locali, nel rispetto delle rispettive competenze e funzioni. Il ricorrente precisa inoltre che la sicurezza urbana che e’ solo uno degli aspetti nei quali si declinano l’ordine pubblico e la sicurezza, attiene alla polizia amministrativa locale, cioe’ a una materia che non e’ riservata alla legislazione esclusiva dello Stato. Il Tribunale avrebbe errato nel ritenere che il Comune non avrebbe competenza a adottare norme regolamentari in materia di sicurezza urbana; laddove a tale proposito, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 115/2011, aveva dichiarato l’illegittimita’ dell’articolo 54 TUEL nella parte in cui consentiva al Sindaco di adottare ordinanze a tutela della sicurezza urbana anche in difetto dei presupposti della contingibilita’ e dell’urgenza, ma non aveva messo in discussione il potere del Sindaco di adottare regolamenti in materia di sicurezza urbana. Secondo la Legge Regionale Lombardia n. 6 del 2015, articolo 4, gli Enti locali, nell’ambito delle proprie competenze istituzionali, concorrono alla definizione di un sistema integrato di politiche per la sicurezza urbana.

 

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1.1. – Il motivo non e’ fondato.
1.2. – In particolare, il Giudice d’appello rilevava come non potesse riconoscersi efficacia alla statuizione contenuta nella sopra citata sentenza Tar Brescia n. 1519/2011 (nella parte in cui aveva rigettato l’istanza di disapplicazione del Regolamento Comunale d’interesse processuale), trattandosi di decisione definitiva di un giudizio svoltosi tra differenti parti processuali, concernente una diversa fattispecie concreta. Sicche’, con il potere di disapplicazione, il Giudice non annulla l’atto facendone cessare gli effetti per sempre ed erga omnes, ma si limita a non considerarlo potere esistente limitatamente al suo giudizio.
Il Tribunale confermava quanto affermato dal Giudice di prime cure (secondo cui la previsione regolamentare oggetto del processo de quo) era in conflitto con una norma di tipo primario atteso che se la prostituzione, seppur contraria al buon costume, non costituisce un’attivita’ illecita, e’ preclusa la possibilita’ di porre delle regole che creino ostacolo o intralcio allo svolgimento di tale liberta’ di iniziativa economica se non mediante leggi statali.
1.3. – Si richiamano, pertanto, i principi affermati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 115 del 2011, con la quale e’ stata dichiarata la incostituzionalita’ del Decreto Legislativo n. 261 del 2000, articolo 54, comma 4, come sostituito dal Decreto Legge n. 92 del 2008, articolo 6, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 125 del 2008, articolo 1, comma 1, “nella parte in cui consentiva al Sindaco di adottare provvedimenti a contenuto normativo ed efficacia a tempo indeterminato, al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciavano la sicurezza urbana, anche fuori dai casi di contingibilita’ e urgenza”.
Premette la sentenza n. 115 del 2011 rileva come nel Decreto Legislativo n. 267 del 2000, articolo 54, comma 4, sia scritto: “Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumita’ pubblica e la sicurezza urbana”. (…) Si deve trarre da cio’ la conclusione che il riferimento al rispetto dei soli principi generali dell’ordinamento riguarda i provvedimenti contingibili e urgenti e non anche le ordinanze sindacali di ordinaria amministrazione. L’estensione anche a tali atti del regime giuridico proprio degli atti contingibili e urgenti avrebbe richiesto una disposizione cosi’ formulata: “adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti, nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento (…)”. La dizione letterale della norma implica che non e’ consentito alle ordinanze sindacali “ordinarie” – pur rivolte al fine di fronteggiare “gravi pericoli che minacciano l’incolumita’ pubblica e la sicurezza urbana” – di derogare a norme legislative vigenti, come invece e’ possibile nel caso di provvedimenti che si fondino sul presupposto dell’urgenza e a condizione della temporaneita’ dei loro effetti. (…) Questa Corte ha infatti precisato, con giurisprudenza costante e consolidata, che deroghe alla normativa primaria, da parte delle autorita’ amministrative munite di potere di ordinanza, sono consentite solo se “temporalmente delimitate” (…) Le ordinanze oggetto del presente scrutinio di legittimita’ costituzionale non sono assimilabili a quelle contingibili e urgenti, gia’ valutate nelle pronunce appena richiamate. Esse consentono ai sindaci “di adottare provvedimenti di ordinaria amministrazione a tutela di esigenze di incolumita’ pubblica e sicurezza urbana” (sentenza n. 196 del 2009). (…) Sicche’, il giudice delle leggi “ha affermato, in piu’ occasioni, l’imprescindibile necessita’ che in ogni conferimento di poteri amministrativi venga osservato il principio di legalita’ sostanziale, posto a base dello Stato di diritto. Tale principio non consente “l’assoluta indeterminatezza” del potere conferito dalla legge ad una autorita’ amministrativa, che produce l’effetto di attribuire, in pratica, una “totale liberta’” al soggetto od organo investito della funzione (sentenza n. 307 del 2003; in senso conforme, ex plurimis, sentenze n. 32 del 2009 e n. 150 del 1982). Non e’ sufficiente che il potere sia finalizzato dalla legge alla tutela di un bene o di un valore, ma e’ indispensabile che il suo esercizio sia determinato nel contenuto e nelle modalita’, in modo da mantenere costantemente una, pur elastica, copertura legislativa dell’azione amministrativa.
1.4. – Ne’ infine, rispondeva alla asserita finalita’ di regolamentare la circolazione stradale, onde evitare gli intralci alla stessa mediante l’eventuale imposizione del divieto di fermata in una determinata strada o zona (come consentito dagli articoli 6 e 7 C.d.S.), il provvedimento sindacale con cui si vietava la fermata dei veicoli su tutto il territorio comunale se effettuata al fine di contrattare prestazioni sessuali a pagamento.
Sulla base di quanto esposto risultano in modo ampiamente evidente vizi di legittimita’ di altra analoga ordinanza sulla base del consentito esame al Giudice ordinario incidenter tantum, e del connesso potere di disapplicazione da parte di detto Giudice di provvedimenti e atti amministrativi risultanti non conforme alla legge. In detta ordinanza, correttamente ritenuta illegittima in sede di merito e disapplicata, si rileva il medesimo vizio di eccesso di potere, avendo il Sindaco, sulla base delle facolta’ riconosciutegli dalla sopra richiamata normativa del C.d.S., emesso un provvedimento riguardante, invece, l’ordine pubblico; in particolare, ha fatto ricorso ad un provvedimento apparentemente finalizzato alla regolamentazione della circolazione stradale di autoveicoli, per vietare il meretricio sessuale, con estensione, e tale aspetto e’ ancor piu’ decisivo, in modo indiscriminato su tutto il territorio del Comune. Con cio’ confermando che con detto provvedimento non si fosse affatto voluto imporre il divieto di fermata agli autoveicoli in relazione alle esigenze di tutela di un determinata strada o di una determinata zona (cosi’ come “impone” il tenore letterale degli articoli 6 e 7 C.d.S., e come emerge dalla relativa ratio legis), bensi’ sanzionare, in modo illegittimo per le ragioni esposte, l’attivita’ riguardante le prestazioni sessuali a pagamento in genere e, in modo indiscriminato, su tutto il territorio comunale (Cass. n. 21432 del 2006).

 

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2. – Con il secondo motivo, il ricorrente Comune deduce ex “articolo 360 c.p.c., comma 1, n. 3, per violazione e falsa applicazione di legge – Violazione articolo 41 Cost., comma 2; articolo 4, n. 8) Direttiva 2006/123/CE; Decreto Legislativo n. 59 del 2010, articolo 21, comma 2; Decreto Legislativo n. 446 del 1997, articolo 63; Decreto Legislativo n. 114 del 1998, articolo 28; L. n. 2248 del 1865, articolo 4 e articolo 5, All. E; articolo 7, comma 1, lettera u) Regolamento di Polizia Urbana del Comune di Brescia”. Il Tribunale ha disapplicato l’articolo 7, comma 1, lettera u) del RPU sul presupposto che la norma recherebbe un’illegittima compressione della liberta’ di iniziativa economica facente capo alle persone dedite alla prostituzione. Cio’ sarebbe in violazione delle norme indicate in rubrica, in quanto deriva dalla legge il potere dei Comuni di adottare norme regolamentari tese al contrasto della prostituzione in quanto esercitata su pubblica via e, dunque, suscettibile di creare pregiudizio al bene giuridico della sicurezza urbana. Pertanto, la liberta’ di iniziativa economica delle persone dedite al meretricio puo’ legittimamente subire una compressione all’esito di un bilanciamento con l’interesse alla tutela della sicurezza urbana.
2.1. – Il motivo non e’ fondato.
2.2. -La sentenza impugnata conferma quanto asserito in altre pronunce, secondo cui l’attivita’ do meretricio non e’ illecita e, anzi, rientra nelle attivita’ economiche, per cui non puo’ essere vietato l’esercizio se non attraverso una normativa statale (sentenza della Corte di Giustizia della Comunita’ Europea 20.11.2001 causa C-268/99).
Pertanto, non risponde alla finalita’ di regolamentare la circolazione stradale degli autoveicoli, onde evitare gli intralci alla circolazione mediante l’eventuale imposizione del divieto di fermata degli stessi in una determinata strada o zona (come consentito dagli articoli 6 e 7 C.d.S.), l’ordinanza sindacale con la quale si vieta la fermata dei veicoli su tutto il territorio comunale se effettuata al fine di contrattare prestazioni sessuali a pagamento (Cass. n. 21432 del 2006, cit.). Nella specie, la S.C. ha confermato la sentenza di merito che, ritenendo la predetta ordinanza viziata da eccesso di potere, la disapplicava annullando l’ordinanza ingiunzione irrogata per violazione dell’ordinanza stessa). Il Comune non ha il potere di bloccare un’attivita’ che non puo’ considerarsi illecita, adducendo che si vuole tutelare la sicurezza del cittadino, in quanto si deborderebbe in una competenza esclusiva dello Stato a cui gli Enti locali non possono sostituirsi.
3. – Il ricorso va dunque rigettato. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo. Va emessa la dichiarazione Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, ex articolo 13, comma 1-quater.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Condanna il Comune ricorrente al pagamento in favore del controricorrente delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in complessivi Euro 1.100,00 di cui Euro 200,00 per rimborso spese vive, oltre al rimborso forfettario spese generali, in misura del 15%, ed accessori di legge. Ex Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, sussistono i presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1-bis.

 

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In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.

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