Corte di Cassazione, sezioni unite civili, Ordinanza 8 luglio 2019, n. 18272.
La massima estrapolata:
L’occupazione usurpativa di un terreno da parte della Pa è un mero fatto illecito a fronte del quale il risarcimento del danno va chiesto di fronte al giudice ordinario e non al Tar. Non è infatti in gioco un giudizio sul corretto esercizio dell’azione amministrativa, che comporterebbe la competenza del giudice amministrativo.
Ordinanza 8 luglio 2019, n. 18272
Data udienza 18 giugno 2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. DI CERBO Vincenzo – Primo Presidente f.f.
Dott. MANNA Antonio – Presidente di Sezione
Dott. GENOVESE Francesco Antonio – rel. Consigliere
Dott. SCALDAFERRI Andrea – Consigliere
Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere
Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere
Dott. CARRATO Aldo – Consigliere
Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 35587/2018 per regolamento di giurisdizione proposto d’ufficio dal:
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DI ROMA;
con ordinanza n. 7422/2017 depositata il 27/06/2017 nella causa tra:
(OMISSIS), (OMISSIS);
– ricorrenti non costituite in questa fase –
contro
(OMISSIS) S.P.A., (OMISSIS) S.P.A., (OMISSIS), (OMISSIS);
– resistenti non costituitisi in questa fase –
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/06/2019 dal Consigliere FRANCESCO ANTONIO GENOVESE;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale GIOVANNI GIACALONE, il quale chiede che la Suprema Corte, a Sezioni Unite, in camera di consiglio, conformemente a quanto richiesto dal TAR Lazio, dichiari la giurisdizione del giudice ordinario.
FATTI DI CAUSA
1.- Le signore (OMISSIS) ed (OMISSIS) proponevano azione risarcitoria per i danni da loro subiti a seguito dell’adozione di due decreti prefettizi (in data 5 dicembre 1996 e 14 luglio 2000) finalizzati all’occupazione d’urgenza di una porzione dei terreni di loro proprieta’ (situati in (OMISSIS); censiti al catasto terreni, fol. n. (OMISSIS), particolo n. (OMISSIS), ma ora n. (OMISSIS), per un totale di mq. 1.410), in favore di (OMISSIS) SpA e per conto di (OMISSIS) SpA, per la progettazione esecutiva e la realizzazione dell’opera pubblica relativa alla “costruzione del tratto urbano di (OMISSIS) della linea ferroviaria (OMISSIS) dal Km. 2+273 al Km 11+880 di progetto e del raddoppio della linea (OMISSIS) nel tratto (OMISSIS) dal Km. 0+000 al Km 8+715”.
1.1. – La realizzazione delle opere programmate aveva determinato l’irreversibile trasformazione della porzione dei terreni delle attrici, oggetto dell’occupazione, in relazione ai quali, comunque, in data 15 febbraio 2006 era intervenuto il decreto di espropriazione per l’estensione di mq. 1.410 dell’area in proprieta’ delle menzionate attrici.
1.2. – Le istanti, inoltre, esponevano al Tribunale di Roma che, nel corso dell’anno 2003, era stata occupata anche un’altra striscia di terreno, contigua a quella oggetto del precedente insediamento (19iuno-2000), per un’estensione di circa 120 mq, e finalizzata alla realizzazione dello svincolo stradale posto sulla via (OMISSIS).
2. – Il giudice adito, con sentenza n 7165 del 2009, declinava la propria giurisdizione sull’intera controversia, indicando nell’AGA quello competente alla decisione.
3. – Le signore (OMISSIS) riassumevano il processo avanti al TAR del Lazio, con ricorso del 2010, che il GA, con sentenza parziale, dichiarava improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse atteso che le ricorrenti, con memoria del 5 aprile 2017, avevano espressamente rinunciato alla domanda relativa al risarcimento del danno per l’occupazione espropriativa riguardante l’area di 1.410 mq, gia’ oggetto dei due decreti di occupazione del Prefetto di Roma e del successivo decreto di esproprio.
3.1. – Con separata Ordinanza, lo stesso TAR, rilevato che l’originaria domanda giudiziale comprendeva anche l’ulteriore richiesta risarcitoria (ossia, quella relativa all’occupazione di fatto finalizzata alla costruzione di un nuovo svincolo stradale in direzione di Roma centro (e percio’ diversa, pur se apparentemente collegata, con la realizzazione dell’opera ferroviaria)) sollevava conflitto negativo di giurisdizione, ai sensi dell’articolo 11, comma 3, CPA e sospendeva il relativo giudizio.
3.2. – Premesso che detta seconda attivita’ svolta dalla PA, integrante un’ipotesi di occupazione da cd. sconfinamento, non era rappresentativa dell’esercizio di un pubblico potere – ma di un’attivita’ di puro fatto (cd. occupazione usurpativa), perche’ posta in essere in carenza assoluta di potere e, percio’, costituente un illecito comune a carattere permanente -, affermava la sussistenza della giurisdizione dell’AGO, secondo l’indirizzo condiviso sia dal GA (Cons. Stato, sent. n. 1425 del 2017) che del GO (SU, sent. n. 25044 del 2016).
4. – Il PG, nella sua requisitoria scritta, aderendo alle argomentazioni del Giudice remittente, ha concluso per la dichiarazione della giurisdizione dell’AGO, con le pronunzie conseguenziali.
4.1. – Le parti private non hanno svolto difese.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. – Preliminarmente, va affermata l’ammissibilita’ del conflitto, atteso che il TAR remittente, sia pure con provvedimento in forma di ordinanza, ha sostanzialmente esaurito la materia sottopostale a seguito della declinatoria di giurisdizione da parte del GO, dopo la parziale decisione del merito relativa alle questioni rientranti nella propria potestas iudicandi, diversamente da quelle residue (sulle quali qui invoca la pronuncia regolatrice da parte di queste SU e, solo in sua attesa, si dispone la sospensione del processo).
1.1. – Cio’ in conformita’ del principio di diritto gia’ affermato da questa stessa Corte (Sez. U, Ordinanza n. 22496 del 2004), secondo cui “perche’ sia configurabile un conflitto reale di giurisdizione, che puo’ essere denunciato alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, e’ necessario che entrambe le decisioni in contrasto siano emesse in funzione conclusiva del giudizio in punto di giurisdizione, del che e’ prova di norma, l’adozione della forma della sentenza, ancorche’ non passata in giudicato, mentre, in presenza di un provvedimento avente la forma dell’ordinanza, l’operativita’ del principio di prevalenza della forma sulla sostanza e’ condizionata dall’onere di allegazione e dimostrazione dell’effettiva realizzazione della funzione suddetta, la quale, in caso di pronuncia declinatoria della giurisdizione, postula la cessazione del procedimento davanti al giudice che abbia emesso la pronuncia medesima”. (diversamente, dal caso nel quale il provvedimento adottato appaia meramente ordinatorio e non postuli, pertanto, in alcun modo, la cessazione del procedimento dinanzi a quel giudice).
2. – Nel merito del conflitto, si osserva che non v’e’ alcuna contestazione riguardo ai presupposti fattuali: le ricorrenti innanzi al GA, dopo la pronuncia declinatoria resa dal Tribunale ordinario, hanno riassunto il processo davanti al TAR del Lazio, il quale, con sentenza parziale, ha definito la domanda relativa al risarcimento del danno per l’occupazione espropriativa riguardante l’area di 1.410 mq, gia’ oggetto dei due decreti di occupazione adottati dal Prefetto di Roma (il primo del 1996 ed il secondo del 2000) e del successivo decreto di esproprio finalizzato alla realizzazione dell’opera ferroviaria, ed ha poi, con separata ordinanza, sollevato conflitto negativo di giurisdizione, ai sensi dell’articolo 11, comma 3, CPA, negando la propria potestas iudicandi con riferimento all’occupazione di fatto di altra area (di complessivi mq 120), compiuta nel 2003, e finalizzata alla costruzione di un nuovo svincolo stradale in direzione di Roma centro (e percio’ di un’opera diversa, pur se apparentemente collegata, con la realizzazione di quella ferroviaria).
2.1. – Osserva, correttamente il giudice remittente, che detta seconda e ulteriore attivita’ svolta dalla PA, integra un’ipotesi di occupazione usurpativa da cd. sconfinamento, senza costituire l’esercizio di un pubblico potere ma, solo, un’attivita’ di puro fatto (la cd. occupazione usurpativa), essendo stata posta in essere nella carenza assoluta di potere; sicche’ essa integrerebbe un illecito comune a carattere permanente, in ordine al quale sussisterebbe la giurisdizione dell’AGO, secondo l’indirizzo condiviso sia dal GA (Cons. Stato, sent. n. 1425 del 2017) che del GO (SU, sent. n. 25044 del 2016).
3. – La tesi, che e’ condivisa dal PG, e’ fondata.
3.1. – Infatti, si e’ gia’ detto (SU: sent. n. 25044 del 2016; ord. n. 26285 del 2018) che in tema di espropriazione, nell’ipotesi di cd. sconfinamento, che ricorre qualora la realizzazione dell’opera pubblica abbia interessato un terreno diverso o piu’ esteso rispetto a quello considerato dai presupposti provvedimenti amministrativi di approvazione del progetto, la dichiarazione di pubblica utilita’, pur emessa, e’ riferibile ad aree diverse da quelle di fatto trasformate, sicche’ l’occupazione e/o trasformazione del terreno da parte della P.A. si configura come un comportamento di mero fatto, perpetrato in carenza assoluta di potere, che integra un illecito a carattere permanente, lesivo del diritto soggettivo (cd. occupazione usurpativa), onde l’azione risarcitoria del danno che ne e’ conseguito rientra nella giurisdizione del giudice ordinario (in precedenza anche Sez. U, Sentenza n. 3723 del 2007).
4. – La giurisdizione spetta pertanto all’AGO, dinanzi alla quale le parti vanno rimesse per la prosecuzione del procedimento, nell’osservanza della seguente regula iuris:
in tema di conflitto di giurisdizione avente ad oggetto una controversia relativa ad un’ipotesi di cd. sconfinamento, ossia del caso in cui la realizzazione dell’opera pubblica abbia interessato un terreno diverso o piu’ esteso rispetto a quello considerato dai provvedimenti amministrativi di occupazione e di espropriazione, oltre che dalla dichiarazione di pubblica utilita’, l’occupazione e la trasformazione del terreno da parte della P.A. costituisce un comportamento di mero fatto, perpetrato in carenza assoluta di potere, che integra un illecito a carattere permanente, lesivo del diritto soggettivo (cd. occupazione usurpativa), onde l’azione risarcitoria del danno, che ne e’ conseguito, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.
5. – La proposizione d’ufficio del regolamento di giurisdizione esclude la necessita’ di provvedere al regolamento delle spese processuali.
P.Q.M.
Dichiara la giurisdizione dell’AGO, dinanzi alla quale rimette le parti in causa, nel termine di legge.
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