L’accesso ai documenti amministrativi costituisce oggetto di un diritto e non un onere del destinatario del provvedimento amministrativo.

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Risulta pertanto che soltanto dal parere si può desumere che la commissione abbia ritenuto spettante alla Sa. “l’integrale applicazione dell’art. 33, co. 4, della L. 41/1986” e, quindi, il diritto alla corresponsione dell’aumento forfettizzato del 5% annuo, con la conseguenza che, soltanto a seguito della conoscenza del parere, il Comune ha avuto piena contezza del carattere specificamente lesivo del decreto ministeriale, sotto il profilo in esame.
Ciò comporta che il Comune di (omissis) ha formulato tempestivamente il motivo di ricorso aggiunto, riguardante il vizio di ultra petizione.
Ritiene il Collegio, poi, che sia altresì infondato il rilievo subordinato dell’appellante, per cui la piena conoscenza del parere della Commissione ministeriale ben si sarebbe potuta acquisire con una semplice istanza di accesso.
Ed infatti, l’accesso ai documenti amministrativi costituisce oggetto di un diritto e non un onere del destinatario del provvedimento amministrativo. Sul punto, del resto, si è espresso anche questo Consiglio, affermando che “dal mancato esercizio del diritto di accesso non possono inferirsi conseguenze pregiudizievoli sulla sfera giuridica del privato in tema di decorrenza del termine per impugnare con motivi aggiunti nuovi atti lesivi conosciuti successivamente, ovvero di arricchire l’impugnazione originariamente proposta con ulteriori profili di illegittimità” (cfr. da ultimo Cons. St., Sez. VI, 20 gennaio 2009, n. 265).
Del resto, nel caso di proposizione di “ricorsi al buio”, l’interessato ben può formulare motivi aggiunti, entro il termine decorrente dalla effettiva conoscenza del contenuto lesivo degli atti poi depositati in giudizio.
6. Con il terzo motivo di gravame, l’appellante principale deduce che la sentenza avrebbe comunque errato nell’aver ravvisato il vizio di ultra petizione, posto che il provvedimento ministeriale non avrebbe travalicato i limiti imposti dalla causa petendi e del petitum, così come delineati dall’originario ricorso amministrativo della Sa..
Invero, la causa petendi sarebbe unica per gli istituti e sarebbe rappresentata dall’articolo 3 della convenzione (e dagli articoli 4.10 e 4.18 del capitolato speciale d’appalto) e dall’art. 33 della L. 41/1986, che dovrebbero essere intesi nel senso che possono essere esclusi sia il prezzo chiuso che la revisione prezzi.
Il petitum, quindi, dovrebbe essere inteso necessariamente come comprendente implicitamente la richiesta del sistema alternativo di adeguamento dei prezzi consistente, nella specie, nel riconoscimento del “prezzo chiuso”.
In altri termini, essendo obbligatoria l’applicazione di uno o dell’altro dei due istituti, l’esclusione della revisione prezzi avrebbe dovuto comportare necessariamente il riconoscimento del prezzo chiuso, per non vanificare il contenuto della norma.
7. Anche tale motivo risulta infondato e va respinto.
Nella specie, rileva la Sezione che – con il ricorso amministrativo ex art. 4 del D.L.C.P.S. 1501/1947 – la società Sa. ha espressamente chiesto soltanto il riconoscimento della revisione prezzi.
Il rimedio esperito dalla ricorrente ha natura di ricorso gerarchico improprio e ad esso si applica, quindi, il principio proprio di ogni procedimento giustiziale o giurisdizionale, ossia quello della necessaria corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato.
L’Autorità decidente un ricorso giustiziale o giurisdizionale non può attribuire alla parte ricorrente un bene non richiesto ovvero emettere una statuizione che non trovi corrispondenza nella domanda.
Nella specie, il parere e la decisione amministrativa finale sono incorsi nel vizio di ultra petizione, sotto il profilo del petitum, dal momento che la società Sa. ha chiesto l’accertamento della spettanza della revisione prezzi, il che impone di escludere che si sia chiesta l’applicazione della ben diversa disciplina del “prezzo chiuso”, e ciò anche in considerazione che la relativa richiesta sarebbe risultata alternativa e – in quanto incompatibile con la prima – si sarebbe dovuta proporre espressamente, quanto meno in via alternativa o subordinata.
8. Esaurita la trattazione del ricorso principale in appello, occorre ora esaminare il ricorso in appello incidentale delle Amministrazione statali.
Con un unico motivo di gravame, le Amministrazioni statali censurano la sentenza impugnata nella parte in cui essa ha annullato il decreto interministeriale per ultra petizione.
In particolare, le appellanti incidentali affermano che il provvedimento interministeriale avrebbe legittimamente operato una valutazione complessiva della situazione prospettata dal ricorrente, così da ricomprendere l’esame dei punti controversi della vicenda, ancorché non esplicitamente oggetto di domanda.
Poiché la Sa. nel suo ricorso fatto espresso riferimento, sia pure nelle considerazioni preliminari, al divario esistente tra le disposizioni enunciate nel capitolato speciale e quanto diversamente esposto, in materia di revisione prezzi, dall’articolo 3 del contratto di appalto, la commissione revisione prezzi avrebbe ritenuto corretto, “in un’ottica di legalità sostanziale”, tenere in considerazione la “natura del rapporto”, sulla base non soltanto del contratto, ma anche del capitolato speciale.
Di conseguenza, una volta rilevata la prevalenza giuridica della disposizione inserita nel contratto, la commissione avrebbe dovuto fornire una contestuale interpretazione della previsione contrattuale in esame, giungendo così a ritenere che il Comune di (omissis) avesse inteso affidare la concessione dei lavori avvalendosi del criterio del “prezzo chiuso”, ai sensi dell’articolo 33, co. 4 della L. 41/1986.
9. Ritiene la Sezione che anche l’appello incidentale delle Amministrazioni statali risulta infondato e va respinto.
Come già esposto sopra, il ricorso ex art. 4 del D.L.C.P.S. 1501/1947 ha natura di ricorso gerarchico improprio e, perciò, al medesimo si applica, considerato il suo carattere giustiziale, la regola fondamentale della corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato.
Alla luce di tale principio, l’autorità decidente non può esaminare questioni che non siano state oggetto del ricorso, né pronunciarsi su pretese diverse da quelle formulate e sul quale si sia potuto formare il contraddittorio.
Nel caso in esame, invece, la decisione interministeriale ha ravvisato la spettanza dei benefici previsti in base al sistema del “prezzo chiuso”, nel mentre con il ricorso amministrativo era stata chiesta esclusivamente l’applicazione della “revisione prezza”.
La decisione interministeriale impugnata in primo grado risulta dunque effettivamente emanata ultra petita.
L’ultra petizione, in ogni modo, neppure può essere giustificata dalla dedotta “ottica di legalità sostanziale”, né dalla necessità di fornire una “valutazione complessiva della situazione prospettata dal ricorrente”.
In un sistema – anche quello giustiziale – in cui l’organo decidente è vincolato dalla causa petendi e dal petitum, infatti, non vi è spazio per “ragioni di opportunità o di correttezza”, che consentano l’autorità decidente a pronunciarsi oltre il thema dedicendum.
10. Conclusivamente, l’appello principale e quello incidentale vanno entrambi respinti, sicché la sentenza impugnata va confermata.
11. In considerazione dell’esito di lite, l’appellante principale e gli appellanti incidentali soccombenti vanno condannati a rifondere al Comune di (omissis) le spese del presente grado di giudizio, così come liquidate in dispositivo.
Sussistono, invece, data la parziale identità sostanziale di posizioni assunte nel giudizio, giusti motivi per compensare le spese del presente grado di giudizio nel rapporto processuale tra la s.p.a. Im. – Im. Pa. e le Amministrazioni statali.
Rimane definitivamente a carico dell’appellante principale e delle appellanti incidentali il contributo unificato richiesto per la proposizione dei ricorsi in appello.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello principale e quello incidentale, come in epigrafe proposti, li respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Condanna l’appellante principale e gli appellanti incidentali a rifondere al Comune di (omissis) le spese del presente grado di giudizio, liquidate, a carico di ciascuna parte soccombente, rispettivamente nell’importo di Euro 2.000,00, oltre accessori di legge, per un totale di euro 4.000, oltre accessori di legge.
Compensa le spese del presente grado di giudizio nel rapporto processuale tra la S.p.A. Im. – Im. Pa. (succeduta alla società consortile a.r.l. in liquidazione Sa.) e le Amministrazioni statali intimate.
Pone definitivamente a carico dell’appellante principale e delle appellanti incidentali il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in appello principale e di quello incidentale.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 22 marzo 2018, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti – Presidente
Vincenzo Lopilato – Consigliere
Marco Buricelli – Consigliere
Giordano Lamberti – Consigliere
Oswald Leitner – Consigliere, Estensore